浅析我国地方政府执行力的提升

呼 晶

自公共行政作为一门独立的学科开始，执行力便是其核心要素之一，是行政学研究的主要范畴。2006年，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所做的《政府工作报告》中提出:“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”“政府执行力”这一概念首次被写进《政府工作报告》中，政府执行力建设被正式纳入国家综合治理的范畴。中央政府已经逐渐认识到了提升地方政府执行力的重要性。

一 加强地方政府执行力建设的重要意义

政府执行力即是指政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向，精心设计方案并通过对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效地使用、调度和控制，从而有效地执行实施公共政策、政府政策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政策内在的能力和力量。①地方政府执行力是将中央政策转化为现实的关键环节，它的强弱关系到政策的得失。

1.维系地方政府存续的内在要求。政府的根本职能之一就是执行国家意志，而执行力则是政府履行其职责的前提条件。地方政府作为政府的子系统，执行是其最重要的职能，是它存在的必要性和合法性。

2.实现政策目标的关键。执行活动作为执行主体将观念形态的决策付诸实践的过程，是政府公共管理活动的中心环节，是实现决策目标最直接、最重要的活动。②在政策一致的情况下，之所以会产生地方差异，正是由于各个地方政府执行力的不同。地方政府作为国家意志在地方的输出终端，其执行力的强弱决定了国家政策的实施状况。

3.维持政府公信力的重要保障。政府作为公共服务组织，其目的就是保障人民的利益。政府决策要得到有效的执行，维持其应有的公信力，都要依靠于政府的执行力。如果政府执行力弱，便会使政策无法准确执行，产生一系列的社会问题，使百姓丧失对政府的信任。

二 我国地方政府执行力的现状及问题分析

1.我国地方政府执行力的现状。改革开放以来，我国各级政府已经采取了多项措施来提升执行力，并取得了显著成效。但我们也应该看到，执行力弱化的问题普遍存在。

第一，执行不力，政令不畅。我国地方政府对于中央的政策时常有法不依、有令不行、有禁不止，“上有政策、下有对策”现象严重，致使许多政策无法落实，诸多问题久拖不决。第二，执行效率低下。当前我国地方政府普遍存在执行效率低下的现象，中央的政策到了地方往往是执行不全面也不准确，执行效果不佳，整体质量较低，有效性无从发挥。

2.我国地方政府执行力弱化的主要原因。我国地方政府执行力弱化的问题已经日趋严重，对此，笔者认为有以下几个方面的原因:

(1)行政文化建设滞后。所谓“行政文化”，是政府部门及其行政人员应共同具备和遵守的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、及人际关系等各种生活准则和行为规范的总称。③当前，我国的核心价值体系尚在探索，行政文化建设还很滞后。

首先，公共精神的缺失是影响地方政府执行力的重要因素。所谓公共精神，是指公民具有超越个人狭隘眼界和个人直接功利目的，关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度。④由于公共精神的缺失，我国地方政府的一些行为缺乏正确的信念指导，为了自身利益而放弃公共利益，从而使政策执行出现偏差。其次，当前我国政府仍带有浓厚的传统行政文化色彩，官僚作风和“人治”现象严重，执行方法机械单一、僵化保守，缺乏创造性，常常导致政策执行走样。

(2)执行人员素质不高。决策执行是一个复杂的过程，需要执行者具备一定的理论基础和实践经验才能更好地实现决策目标。⑤近年来，由于公务员制度的实施，我国行政人员的素质和能力有了很大提高，但各级地方政府的行政人员仍存在着素质较低的问题。

首先，执行主体的消极态度阻碍了政府执行力的提升。执行态度，对执行活动有着决定性的影响。当前，我国地方政府的个别执行人员执行的积极主动性不高，缺乏责任感，往往减缓执行速度，产生执行偏差。其次，“经济人”假定认为，人都有自己的利益。执行者会为了自身的利益在政策执行过程中替换性、象征性、选择性地执行甚至是不作为，导致执行偏差。最后，我国地方政府执行主体的能力不足，客观上削弱了执行力。当前，我国地方政府的许多执行人员知识结构老化，认知理解能力和业务能力都存在着明显的不足，往往无意识地歪曲政策意图，产生执行偏差，使执行力弱化。

(3)行政体制缺失。目前，我国各级地方政府在行政体制方面还很不健全，存在着许多缺陷。纵向而言，组织层次过多，信息传递链过长，降低了信息上传下达的速度，执行信息在传递过程中也极易受到干扰而出现信息失真，导致执行偏差。别外，我国中央与地方政府间的权力配置缺乏规范性，权责划分不清，经常产生摩擦，降低了政府执行力。横向而言，我国政府条块分割现象严重，部门间职能交叉，职责不清。

(4)监督机制乏力。监督制度对于政府高效率地履行其管理职能具有重要作用，监督制度不健全使执行者有了“不执行”的客观条件，监督不力容易导致执行不力。⑥当前，我国的监督机制并不健全，尤其在地方政府，很难形成对政策执行者的监督制约，执行偏差的行为得不到及时遏制，严重削弱了地方政府的执行力。

首先，我国现存的各监督主体普遍存在监督乏力的现象。在我国的政治体系中，人民代表大会是对政府最根本、最有效的监督。⑦但实际上，我国地方政府的权力机关却有“权”无“力”。同时，我国政府的内部监督机构面临着双重领导，缺乏独立性。此外，我国地方政府还存在着社会监督乏力的现象，新闻媒体受到了严格地管制。

其次，我国地方政府缺乏政策执行过程中的监督和控制机制。

三 提升我国地方政府执行力的对策思考

地方政府执行力的弱化在一定程度上影响了地方的经济发展，阻碍了社会的进步，当前，提升我国地方政府的执行力已经成为不容忽视的一个问题。

1.加强地方政府行政文化建设。有效执行的一个重要前提就是在政府内部建立一种执行力文化，以影响执行员的思想和行为，这也是维持政府执行力长久性的保证。

首先，要强化执行意识，塑造正确的执行理念。思想观念是行动的先导，各级地方政府要积极开展教育活动，提高公务员对执行力重要性的认识。同时，在全社会树立“以民为本”和“执政为民”的思想，强化“为人民服务”的指导行政文化，通过广泛的教育宣讲，以抓典型树先进的方式，激励各级地方政府的公务员，培养其公共观念和服务理念。

其次，对于我国传统的行政文化，要取其精华，去其糟粕。要继承“民本”、“仁政”等思想，逐步建立起与传统美德相衔接的执行文化。同时要改变其负面因素，消除官僚作风，减低“官本位”的消极影响。

2.大力提高公务员的整体素质。现代管理理论认为:“人是管理活动中的第一位因素，是最重要的因素和最活跃的因素。”⑧高素质的公务员是保证地方政府执行力的重要内因。

首先，要逐步完善道德教育机制，通过思想教育、宣传道德典型等方式培养公务员的敬业精神、责任意识和服务理念，切实提高公务员的思想素质。

其次，要建立健全公务员激励机制。对公务员进行物质激励，增加激励性报酬，实行以晋升机会、荣誉称号等为主的精神奖励，激发其工作热情，更好地完成政策执行工作。

第三，要完善公务员的用人机制，坚持“凡进必考”，实行竞聘上岗，确保高素质的人才进入公务员队伍并得到恰当的安排。同时，要健全政府绩效评估制度，明确执行人员的责权，使公务员主动提升自身素质。

3.完善我国地方政府的行政体制建设。科学合理的行政体制是保证政策执行的前提。提升地方政府执行力必须进行行政体制建设，优化行政组织架构，转变政府职能，合理划分事权。

纵向设置上尽量减少执行层次，实现政府组织扁平化，精简冗员，减少执行的中间环节，以减少因传递链过长而导致的政策执行失真和执行偏差。同时，要规范中央和地方政府间的关系，合理划分各级政府间的管理权限，达到各级政府的职责权相统一。横向上要优化职能部门的配置，按照具体的管理事务设立职能部门，避免职能交叉、政出多门，同时，要合理划分政府内部各组织职能部门间的执行权限，杜绝出现重复执行、多头执行及无人执行的情况。

4.完善政府监督机制。为保证政策执行的有效性，必须对政策执行过程进行监督，及时纠偏。监督是政府执行力的保证，必须要完善政府监督机制。

首先，要建立一个多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，要形成和完善以党的监督为先导、人大监督为主体、舆论监督为压力的监督体系，并保证监督系统具有权威性和相对独立性。⑨第一，要强化各级地方政府人大的监督职能，理顺权力机关与政府间的关系，增强人大对政府执行活动的约束力。第二，改变监督机构与同级政府间的隶属关系，使其获得独立的地位，增强其权威性。第三，要加强社会监督，发挥人民群众最广泛、最直接的监督作用，放松对新闻媒体的管制，确保其能够充分发挥舆论监督的作用。

其次，要建立执行过程的监督机制，对政策的执行情况及时跟踪、评估、反馈，强化监督控制。还应实行政务公开制度，不定期地发布政务信息，确保公民的知情权，增强执行的透明度，将政府的执行活动置于公众的监督之下。

注 释

①莫勇波:《政府执行主体的不利心态及政府执行力:制约分析与治理策略》，《理论导刊》，2007年第4期，第19页。

②⑤⑥方小愈:《政府执行力研究——理论、问题与对策》，厦门大学，2007年，第12页，第21页，第24页。

③朱翠斓:《我国地方政府执行力问题研究》，南昌大学，2008年，第46页。

④薛瑞汉:《地方政府执行力:现存问题及对策研究》，《北京行政学院学报》，2008年第3期，第15页。

⑦潘瑾:《乡镇政府执行力存在的问题及对策》，中南大学，2007年，第19页。

⑧程迪:《地方政府执行力问题研究》，西北师范大学，2009年，第31页。

⑨唐海波:《转型期我国政府执行力探析》，吉林大学，2009年，第28页。

［1］宁 骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社，2006.

［2］徐 珂.政府执行力［M］.北京:新华出版社，2007.

［3］夏书章.行政管理学［M］.广州:中山大学出版社，2003.

［4］丁 煌.西方行政学说史［M］.武昌:武汉大学，2008.

［5］莫勇波.政府执行力刍议［J］.上海大学学报，2005，12(5):79 －83.

［6］张菊梅.公共选择理论视角下的提升政府执行力研究［J］.社科纵横，2007，22(6):54 －56.

［7］徐春光.我国基层政府执行力问题研究［D］.硕士论文，河南大学，2008(5).