城乡基本公共服务均等化与政府转型

陈雅煊

城乡基本公共服务均等化与政府转型

陈雅煊

公共服务均等化是当前社会经济生活中的热点，公共服务均等化的公平效应有助于促进经济的健康发展，有利于形成社会公正的独立价值观和增强国家的凝聚力。试从影响城乡基本公共服务不均等的体制性、机制性成因以及城乡公共服务均等化的度量性等维度，探讨在推进城乡基本公共服务均等化中的政府转型的路径选择。

基本公共服务均等化；政府转型；社会和谐

建设服务型政府已成为各级政府转型的目标和方向，也是政府解决当前社会问题的必然选择。政府能否提供均等有效的公共服务，不仅关系到人民群众的切身利益，而且关系到国家公共行政的效能。当前，随着我国地方经济的快速发展，各级政府面临很多新情况和新挑战。如何实现我国政府转型的目标，由管制型政府向服务型政府转变，由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变，优化政府公共服务行为、提高公共服务能力已成为我国各级政府面临的重要课题。

一 城乡基本公共服务均等化：社会和谐不可或缺的视角

社会上的每个人都应该均等的享有社会经济发展的成果，这是人的一项基本权利，也是社会和谐的必然要求。为此，政府应在提供一系列的公共服务的基础上，力求实现公共服务的均等化，这对整个社会的政治、经济等方面都有重要意义。

1.有利于缓和当前社会矛盾，维护政治稳定。按照国际经验，人均GDP超过1000美元时经济社会发展将进入一个关键阶段，消费结构和产业结构升级速度将加快，同时如果社会管理相对落后，公共服务不能普遍惠及广大群众，社会矛盾有可能加剧。2003年我国的人均GDP已经超过1000美元，2007年人均GDP已超过2460美元，经济发展处在“关键点”，一些社会经济的深层矛盾逐渐显现：经济增长方式的落后，经济发展同生态环境、自然资源的矛盾加剧，东西差距、城乡差距持续扩大(据统计，从2000年到2006年，东部地区的江苏、山东、广东三省的地区生产总值分别从8554亿元、8338亿元、10741亿元增加到21548亿元、21847亿元、25969亿元；而西部的青海、宁夏两省区分别从264亿元、295亿元增加到641亿元、707亿元，虽然发展都是很快的，但差距也是明显的。)就业和社会保障压力增加，教育、卫生、文化等社会公共事业发展落后，在公共服务方面，扩大公共财政覆盖农村的范围，逐步解决农村公共服务严重滞后的问题，最终要使农村居民与城市居民一样，公平地享有均等化的公共服务，促进社会稳定。

2.有利于提高资源的配置效率，促进社会主义市场经济健康发展。党的十七大报告明确提出：“要积极推进和注重实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是国民经济又好又快发展的必然要求，是加快城乡统筹步伐和缩小区域发展差距的直接动力，是构建社会主义和谐社会的重要前提。”这足以看出我国在构建社会主义和谐社会的特殊时期对公共服务均等化的重视。所谓“和谐社会”是指社会结构均衡、社会系统良性运行、相互协调，人与人之间相互友爱，社会成员各尽其能、各得其所，人与自然之间协调发展的社会。它所要达到的目标是人与人、人与自然、人与社会的和谐发展，这就要遵循公平与公正的核心价值取向，形成一种大体均衡的利益格局。

3.有利于实现“在共建中共享，在共享中共建”的可持续发展，让百姓不断得到实惠。 贯彻“共建共享”，就是要维护社会公平正义，创造有利于“共建”、“共享”的政策条件和社会环境。要发展教育事业、规范政府行为、创造一个机会平等、规则平等、过程平等的体制机制环境，使更多人能够投身到和谐社会建设的大潮中来；从实际出发，解决好收入分配问题，努力缓解收入分配差距扩大的趋势；形成统筹兼顾的利益协调机制，正确处理好城乡之间、不同区域不同行业之间群众的利益关系，实现城乡基本公共服务的均等化是落实“共建共享”的必然要求，是让百姓真正得到实惠的关键所在。

二 政府转型：实现城乡基本公共服务均等化的必然逻辑

1.我国城乡基本公共服务不均等供给的现状分析。当前，我国城乡基本公共服务不均等的问题比较严重，根据世界银行公布的数据显示，2008年我国的基尼系数已达0.65，2007年的基尼系数为0.49，2006年的基尼系数为0.50，均高于0.4的国际警戒线。具体而言，我国城乡基本公共服务水平的现实差异主要体现在如下两个方面：

(1)公共服务供给的总量不足。自改革开放以来，我国的财政收入呈现出较大幅度的增长。1979年我国的财政收入为1146.38亿元，1992年为3483.37亿元,2000年为13395.23亿元，2008年我国财政收入已超过6万亿元。按照这个分析，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30%-40%左右。每个人的某些生存需要运用公共资源来满足，以达到一种社会确定的最低值，不应使任何人跌落到教育、医疗、营养等方面的最低值以下。这种必须依靠公共服务供给来满足的“基本需要”，属于整个人类社会伦理的最底线。

(2)公共服务差距悬殊。据国家财政部的统计，2008年国家财政用于农业的支出(包括支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用支出、农村救济费和其他支出)为5955．5亿元，占财政支出的比重仅为9.54% 。这意味着，农村人口所获得的财政资金的平均水平相比城镇人口所占有的财政资金水平要低得多。正是由于公共支出资金分配结构的非平衡性，农村居民和城市居民最终从政府那里所享受的公共服务存在很大的差异。城乡公共服务供给的严重失衡，使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，即便农村居民获得了公共服务，也要付出很大代价。

2.阻碍城乡基本公共服务均等化供给的制约因素。

(1)城乡分割的二元经济结构，居民享有基本公共服务的权利不均。我国基本公共服务不均等的一个深刻的历史原因是政府在提供公共服务过程中长期形成的行政性排他，即通过行政手段人为地把一部分地区、一部分人排除在某一项公共服务之外，这是形成基本公共服务城乡居民不均等的主要诱因。通过城乡分割治理排他，主要是把农村居民排除于某些公共服务之外。长期以来，由政府提供的许多基本公共服务成了城市居民所享有的特权，农村居民不同程度地被排除在多项公共服务的覆盖范围之外 。

(2)政府的基本公共服务均等化供给标准模糊，可操作性低。我国目前还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准，政府提供基本公共服务的标准比较模糊，大部分文件或政策之说明是按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有，一些方面的服务标准还没有被考虑，标准的制订工作还比较滞后，适应不了形式变化和经济社会发展的需要，标准制订修订工作透明度不够，标准修订不及时，有些标准标龄太长，标准老化，有些标准未能得到全面、正确实施。

3.政府转型：实现城乡基本公共服务均等化的必然逻辑。基本公共服务是政府为满足公众最基本的公共需求而依据自身能力提供的产品和服务，这就决定了政府在实现城乡基本公共服务均等化的主导地位，为了从根本上改变现有的城乡基本公共服务差距较大的现象，必然要求政府转型。

(1)改革开放，政府公共事权回归，客观上要求政府转型。改革开放以来，越来越多的国有企业进行了股份化改造，甚至直接转让,伴随这改革的深化，国有企业及其主管部门原来承担的社会性公共服务职责逐步回顾到政府手中。与此同时，随着农村家庭联产承包责任制度的实施，“政企合一”的农村人民公社逐步解体，农村集体和村民集体也基本上不再参与公共产品和服务的供给，原来的社会公共服务职责也落到了地方政府的头上。

可见，从目前我国的形势来看：不仅社会公共服务的提供责任而且包括其管理性事权也日益回归到政府公共部门。这是实现城乡基本公共服务均等化，要求政府转型的必然逻辑之一。

(2)事权下移，地方政府包袱过大，难以均等有效的提供公共服务。自改革开放以来，我国政府各级间的事权基本上沿袭了计划经济时期的特征，基本上没有主动进行过框架性变革。虽然近年来由于地方政府，尤其是县乡财政压力，政府开始调整各级间的事权，如教育事权逐步采取以县为主的体制，但迄今为止没有大的、根本性的变革。然而这些事权不得不用地方政府首先承担起来，但由于不同地方的财政能力不同，客观上会造成公共服务的供给出现不均等现象，部分地区甚至出现公共服务供给的严重不足。

(3)政绩观主导，弱化了公共服务职能，影响了“共建共享”。就目前而言，我国地方政府在实际提供的公共服务与社会大众真正需要的无论是在规模上还是在结构上都产生了巨大的差距，另外由于社会舆论不顺畅和舆论工具经常被掌控的情况下，老百姓的偏好和意见得不到充分和及时的表达。造成的结果是：由政府“一厢情愿”提供的公共服务强迫老百姓“不满意也得满意”，领导业绩“不显著也得显著”，上级政府“不欣赏也得欣赏”，造成了恶性循环。因此，政府转型是实现城乡基本公共服务均等化的先决条件，也是解决错综复杂社会矛盾的重要条件。

1.中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组：公共服务均等化问题研究[J]. 体制改革，2008(1)

2.胡锦涛：胡锦涛在党的十七大上的报告[Z]. 人民日报，2007年10月24日

3.李欣欣：中国居民收入差距已超过合理限度[J]. 瞭望，2008(2)

4.杨君昌 曾军平：关于城乡公共服务均等化问题的思考[J].上海财经大学学报，2008(3)

5.历年中央和地方预算执行情况与中央和地方预算草案的报告[J].中国统计年鉴，2005年

6.赵全厚：对我国政府公共服务职责的变迁、扩展及财政保障能力的思考[J]. 体制改革，2008(1)

EqualizationofPublicservicesSupplyBetweenUrbanandRuralAreasandTransformationoftheGovernment

Chen Yaxuan

Equalization of public services supply is one of the hot spots in the current social and economic life. The equalization of public services helped promote the economic development and the formation of values of social justice The paper tries to study how to chose the effective path for the transformation of government and the factors influenced the non-equalization of the basic public service supply in terms of the equalization of basic public services and the measurement of equalization in the urban and rural areas.

equalization of public services; transformation of government; social harmony

ClassNo.:D61DocumentMark:A

刘丽萍 宋瑞斌)

陈雅煊,硕士，福建师范大学公共管理学院，福建·福州。邮政编码：350007

1672-6758(2010)01-0038-2

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