浅析中国市与县层级管理体制中的利弊

孙迎辉

浅析中国市与县层级管理体制中的利弊

孙迎辉

中国的一种主导性的行政管理制度是“市管县”体制。但随着市与县经济差距的缩小，加上“市管县”体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾暴露诸多弊端。拟以此为基础结合现阶段“市管县”体制所遇到的问题，提出改革的构想，实行省直管县策略，并对其进行了理论与实践方面的可行性分析。

市管县；省管县；强县扩权；市县分治

“市管县”，又称“市领导县”，是指以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。这种体制的形成是我国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步进行的重要结果，是中国由一个典型的农业国逐步转向一个工业国的重要标志。现阶段，我国地方行政区划层级，除港、澳、台、海南和直辖市外，基本上是省- 市- 县- 乡四级。“市管县”体制已成为全国各省最基本的行政体制。随着时代的发展，它的历史适应性变成了经济发展的束缚。“市管县”体制改革，越来越受到社会各界的热切关注。

一 “市管县”体制的历史演进

1.“市管县”体制的历史沿革。

(1)改革开放前。新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县，开创了全国“市管县”的先河。1959年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对“市管县”体制做出了法律上的规定，直接推动了“市管县”体制的发展。至1960年，全国已经有48个市领导234个县，约占全国县建制总数的八分之一。但这次“市管县”体制以大跃进和人民公社化运动为契机，缺乏经济文化基础，很快就“降温”了。1961年以后，随着经济调整和整顿的开始，“市管县”体制不仅停止了发展，而且大量的市又恢复了原有体制，特别是河北省，恢复了全部专区和专员公署。至1965 年，全国领导县的市下降到25个，领导的县还不到1960年的三分之一。至此，“市管县”体制经历了第一次大起大落。

(2) 改革开放后。十一届三中全会后，党中央、国务院充分肯定了辽宁省在经济发达地区实行“市管县”体制的经验，发出《关于改革地区体制和实行市管县的通知》，并批准江苏全省实行“市管县”体制，全国各省、自治区都扩大了试点，从而出现了“市管县”的高潮。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，“市管县”体制开始在全国范围内推行。到2004 年底，全国332个地级行政区划单位中，已经有269个“市管县”体制下的地级市，“市管县”体制下的地级市所领导的县占全国总数的80%以上。

2.“市管县”体制的历史作用。

(1)“市管县”体制增加了政治领导的组织力。我国由于幅员辽阔、人口众多，并且受物质条件和自治能力的限制，管理幅度比较狭窄，在省与县之间，增加管理层次，增强管理力度。

(2)“市管县”体制对组织区域的生产和流通发挥了积极作用。面对改革开放初期城乡分割、商品严重供给不足的局面，中央提出通过“市管县”体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展。

二 “市管县”体制存在的问题

随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立并不断完善，“市管县”体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，其弊端显而易见。

1.“市管县”体制缺乏法律依据，造成城市虚化。《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定，我国行政区域划分为省 - 县- 乡三级。因此，依法只能是市带县、市领导县，而不是市管县。同时，宪法第三十条第二款又变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、自治县、市”。实行“市管县”体制的法律依据，大都来源于此。但究竟什么是“较大的市”呢? 国务院已经批准青岛、齐齐哈尔、徐州等19个市为“较大的市”，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，较大的市共计47个。因此，只有47个“较大的市”和4个直辖市依据宪法可以实行“市管县”体制。由于混淆了“地级市”与“较大的市”的概念，实行“市管县”体制的地级市竟多达269个，并成为实际上的一级行政区化，这显然与宪法的规定相违背。

2.“市管县”体制增加层次，加大行政管理成本降低效率。实行“市管县”体制，省县之间的层次由虚变实，行政层次变成中央- 省- 市- 县- 乡五级。为了加强对县乡的管理，地级市就必须配置专门的管理人员和管理部门，这样无形中增加了管理成本。 “市管县”体制人为制造出一个中间层级，与省管县时相比，增加信息传递程序，影响信息传递速度，降低行政效率。

3.职能定位不清，束缚县域经济发展。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策，县级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市既不是宏观管理也不是微观管理，这一层次管理一旦由虚到实，使县级政府的权限上收，影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立，市县成了两个相对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必然是竞争多于合作。其结果往往是县被统得过死，缺乏应有活力。

4.实行城乡合治，违背国际惯例。实行“市管县”体制，表明了政府试图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。但是，由城乡合治走向城乡分治，由城乡合一走向城市自治、农村自治，是世界行政史揭示的一个客观规律。全面推广市管县，将会使已经实行近百年的城乡分治重新回到城乡合治的老路上去，违背城乡分治的发展规律。

三 改革“市管县”体制的原则与构想

针对“市管县”体制在现阶段所存在的问题，对其体制进行改革乃当务之急。为发展县域经济，释放县域经济活力，应该采取省直管县市，放权于县。改革不宜操之过急，应循序渐进，先点后面，逐步过渡。

1.改革“市管县”体制的原则。

(1) 近期工作与远期目标相结合。“市管县”体制改革是一项长期、系统工程，一些重大的调整目标，在近期可能由于条件不完全成熟，不能操之过急；有些可能需要立刻解决。“市管县”体制的近期改革步骤不能影响或干扰长远的改革目标。

(2)稳中求进、循序渐进。“市管县”体制的调整，涉及政治、经济、社会生活的方方面面，必须综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下，采取谨慎的改革措施。要有步骤地综合推进，综合考虑各地区经济发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素，将行政体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程结合起来。

(3)小试验、大调整。纵观我国重大行政区划的调整，往往先在条件较好的地区进行试点。现在，取消“市管县”体制，也有必要在部分地区先行试点，在试点中发现问题、研究问题、解决问题，从而保证在全面推开时，能够有更加完善的方案，进行周密部署。

2.改革“市管县”体制的构想。改革“市管县”体制应该在坚持以上原则的前提下，循序渐进，先点后面，逐步过渡，实行省直管县市的三步走策略。既可以保证改革的顺利进行，也可以促进各地经济的发展，维护政治社会稳定。

(1)强县扩权，大力发展县域经济。要解决三农问题，解决城乡二元结构问题，发展县域经济，就必须改革“市管县”体制。首先应该做的是强县扩权，省级政府应把行政审批权限下放到县，使大量具体事务由县级行政单位解决，以使其功能得到完善，成为真正的一级行政权力主体，提高其发展经济和社会治理的主动性、积极性。

强县扩权的一个必要条件是经济的强大。因此，要大力发展县域经济。其准确的定位是作为城乡经济结合部和交汇点的小城镇经济。县域经济是特色经济，其基础是区域的自然资源。因此，发展县域经济必须依据其区位和自然资源优势来因地制宜打造特色产业和名牌产品，但与此同时又要协调好经济发展和环境保护的关系，实现可持续发展。

(2)缩小省区。关于省制改革的问题，其实在清末和民国时期以及20世纪80年代末以来，学术界就进行了深入研究，并且意见逐步集中到 “分省减层”的思路上来。多数意见主张将中国的一级省区适当缩小，尽管最后新省区的数目不尽相同，却恰恰体现出各方案的特色，并体现了我国长期以来对省制研究的成果和共识，同时也表明省级行政区划改革的问题还有待进一步深入研究。

四 推行“省管县”体制的意义和实践探索

1.推行“省管县”体制的意义。

(1)我国正处在一个市场经济改革比较超前、产权体制较清晰、政治文明要求越来越高的大环境下，改革最有效的办法就是权力下放，减少中间层级，推行省管县体制。

(2)省级部门现有部分审批权限直接“放权”给县 ，是逐步实现由行政区经济向经济区经济的转折。政府简政放权，实质上就是政府改革改到了自己头上，更加凸显政府的责任，增强政府的使命感。

(3)对于上级政府来说，事权变小了，对生产力的发展是解放，是“松绑”；对于下级政府来说，放下来的权力就是生产力，其直接的效应是减少了环节，简化了手续，加快了速度，提高了效率。

2.推行“省管县”体制的实践探索。针对“市管县”体制的弊端，许多地区都进行了一些针对“市管县”体制改革的有益探索，以浙江省的改革最富成效。浙江省是最先实行“省管县”体制改革的省份之一， 2002年8月17日，浙江省委办公厅下发“浙委办[2002]40号”文件，将313项审批权下放给绍兴、温岭等20个县 。这份文件后来被浙江省有关部门简称为“40号文件”。文件里用四个字表述扩权的总体原则———“能放都放”。这种改革模式成效是显著的，使全省县域经济得到快速发展，成为全国的排头兵。在第四届全国县域经济基本竞争力评价中，浙江省有27个县进入全国经济百强县行列，居全国31个省市区(港、澳、台除外)之首。

五 结语

“市管县”体制的改革，应该因地制宜，因时制宜，不同的区域发展阶段要采取不同的改革模式。对区域经济发展水平高、中心城市已走出“极化阶段”的市县，可以实行省直管县市;对仍然处于“极化阶段”的市县系统，可以保留一段时期的“市管县”体制，但必须加大行政改革力度，逐步把地级市的行政和经济管理权上收、下放，为全面实行省直管县作好体制准备并做好基础工作。新体制的建立更多的是一个渐进的过程，需要理性务实的分析，乃至对关键部位有周全考虑。

1.朱光磊：当代中国政府过程[M] .天津：天津人民出版社,2002年

2.孙学玉：强县扩权与市管县体制改革的必要性分析[J].中国行政管理,2006 (5)

AnalysisofAdvantageandDisadvantageofCurrentChineseCityManagementSystem

Sun Yinghui

The typical management system in China is so-called “Shi guan xian System” . With the decreasing gap in the economic growth between the county and the city and other factors faced by the system , the problem under aroused under the current system has become one of the most outstanding problems . The paper analyze those problems emerged from the current “Shi guan Xian System”, and it put forward some suggestions to reform the system and to take the “Sheng guan xian System” in place of the “Shi guan xian System ”.

“Shi guan xian System” ; Sheng guan xian System ; empower more power to the county government ; making decision by the county government and the city government separately

ClassNo.:D693.62DocumentMark:A

孙丽萍 郑英玲)

孙迎辉，硕士，工程师，天津大学马克思主义学院，天津。邮政编码：300072

1672-6758(2010)01-0044-2

D693.62

A