人口跨域流动中的国家意志、制度惯性及融合治理

刘铭秋

（东华大学马克思主义学院，上海 201620）

随着城市群的发展，城市乃至发达区域吸纳的人口数量急剧增多。 人口跨域流动虽然促进了经济发展，但也给流入地的社会管理和公共服务带来了巨大压力，在未来的区域治理中，人口问题仍将居于重要地位。 2020 年4 月9 日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出：“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。”[1]户籍准入年限同城化累计互认机制体现了城市群发展中人口调控政策的对接，这一机制虽然有利于提高城市群对人口的吸纳能力，但也为我国的人口调控带来了新的挑战。 面对流入人口的剧增与集聚，地方政府倾向于运用行政手段干预人口流动，这不仅阻碍了城市化的推进及经济的增长，还会造成对流动人口的社会排斥。在我国人口跨域流动的新变局下，国家关于人口调控的差异化策略需作出何种调整？ 地方政府应该承担哪些人口治理的主体责任？这些问题需要我们进行持续、深入的思考。

一、研究缘起：人口流动的“变”与“不变”

早在19 世纪90 年代，阿德纳·费林·韦伯（Adna Ferrin Weber）就在《19 世纪城市的成长》一书中指出：“当前最为显著的社会变化是人口在城市的集聚……在西方世界，向心或者集聚现象成为普遍的趋势。 ”[2]二战以后，发展中国家的城市由于经济增长而吸纳了更多的劳动力。 作为世界上最大的发展中国家，中国的城市化进程同样伴随着大规模的人口集聚与人口流动。 尤其是改革开放以来，流动人口规模从1982 年的700 万人扩大到2021 年的3.85 亿[3]。 在这一过程中，中国流动人口的流向、结构同步发生转变，同时亦有一些特征被保留下来。

（一）追逐增长中心的迁移流向

从世界城市化发展的规律来看，流动人口向大城市聚集的趋势一直存在。 西方古典推拉理论认为，迁入地和迁出地的工资差异是劳动力迁移流动的主要诱因[4]。 按照美国经济学家迈克尔·托达罗（Michael Todaro）的解释，农村劳动力向城市迁移的数量是由城乡两地预期收入之间的对比程度所决定的[5]，换句话说，城市与农村收入水平的差别吸引着劳动力从农村流向城市。

我国人口流动的“不变”就体现在追逐经济增长中心的流动取向上，具体而言，即体现在人口向城市区域尤其是中心城市集中的流动偏好上。1990年至今，我国人口迁移吸引中心经历了由多极化向极化的发展过程。 有学者研究发现，1990-1995 年我国省级人口迁移吸引中心的数量为11 个，2000年则为7 个；总体来看，20 世纪90 年代以来，我国省级人口迁移吸引中心的数量是在逐年递减的[6]。不同规模、不同行政级别的城市对流动人口的吸引力有所差别。 从20 世纪末开始，我国人口流动出现向大城市尤其是人口规模在500 万以上的超大、特大城市集中的趋势。 1949-2021 年，北京和上海的常住人口总体上维持着急剧增长的态势，北京从420万人膨胀至2188.6 万人[7]，而上海则从503 万人跃升至2489.43 万人[8]。 我国人口往城市集中的城市化进程导致大规模的人口流动，除了迁移主体的主观因素外，就业机会、产业结构转型、收入水平、迁移成本等外部因素均成为主要迁移动因。

（二）从城乡流动到跨域流动的演变趋势

我国人口流动具有明显的空间集聚特征，无论是省际迁移还是省内迁移，均存在一定的空间指向性。 中国历史上的人口迁移，主要是由北向南的离心型迁移和由东向西、由人口高密度地区向低密度地区的迁移。 由于经济发展和政策影响等原因，改革开放以前的人口流动在经历了大起大落之后长期陷入低谷。 20 世纪60、70 年代，由于国家开始控制人口流动，尤其是严格限制城市人口迁入，城市人口增长总体上陷于停滞[9]。

改革开放以后，我国工业化和城镇化建设提速，市场经济催生出人口的空前流动，流动人口反过来又对区域经济社会发展产生了深远影响，大量农村剩余劳动力参与到这场流动之中。 国家对于人口流动迁移的限制随之逐步放开，我国的人口流动迁移进入了一个新阶段。 改革开放初期，人口流动迁移发展缓慢，以户籍发生变化的迁移为主。 随着农业生产率提高、城市建设及工业化进程加速，在20世纪90 年代末限制人口流动的政策逐渐松动，农村向城市的人口流动稳步增长，与全球人口下降趋势相反[10]。 而在中央政府制定的政策范围内，地方政府也结合本地实际，推出了一系列方便人口流动的政策措施，推动了我国户籍制度的变迁。

2000-2010 年，我国第一轮城镇化时期的人口流向可以概括为人口的城乡流动，即劳动力从农村进入城市，尤其是涌入大城市。 2010 年后，随着区域间收入和就业机会差距的拉大，人口流向逐渐从城乡流动转为跨域流动。 城市群作为推进新型城镇化的主体，成为重要的人口聚集地，“中国城市群人口规模在1982 年、1990 年、2000 年和2010 年分别为6.64 亿人、7.33 亿人、8.13 亿人和8.91 亿人，依次占全国人口总量的64.70%、64.36%、65.30%和66.89%，呈现上升趋势”[11]。 以长三角、珠三角、京津冀为代表的城市群在推动人口集聚和促进经济发展方面起到举足轻重的作用。

（三）我国人口跨域流动的新变局

随着城市化进程的不断推进，城市人口和城市面积进一步膨胀，单中心城市已经无法满足城市空间扩张的需要。 “纽约不再单单是指曼哈顿的金融中心和商业中心，伦敦不仅仅是伦敦金融城，而东京是地球上最普遍、最分散的城市集聚群之一”[12]。中国虽然经历了长期的计划经济时期，但是市场化改革和经济开放以来，我国城市化发展可能出现的新趋势之一就是城市人口更多地向城市群、都市圈集聚，区域间的集聚程度进一步提高。

以长三角为例，在第一轮城镇化期间，长三角区域内部人口流动活跃。 根据2000 年、2010 年全国人口普查数据，2000 年长三角区域人口流动的规模比较有限，流向也比较单一，多是流向经济发展水平较高的超大城市——上海。 而到了2010 年，南京、苏州、杭州、宁波等城市继上海之后，也开始成为区域内流动人口的“次级集聚中心”。 长三角地区的人口流动大致经历了从“来自少数地方的少量人口向个别首位城市流动”到“人口继续向首位城市集聚、多个城市间流动并存”的转变过程，其中，区域内人口联系相对于城市群之外更加紧密。

近年来，我国人口跨域流动的另一个变化趋势在于跨省流动人口比例逐渐下降，而省内流动人口规模逐渐上升。 国家卫生健康委员会的数据显示，1990-2005 年，跨省流动人口占比快速增加，而自此之后该比例开始下降，2005-2010 年下降了3.5 个百分点，2010-2015 年下降了3.2 个百分点（表1）。以四川省为例，作为传统劳务输出大省，四川省近年来跨省流动人口规模逐渐减少，2010 年向外转移输出人口1226.6 万人，达到历史最高，此后则开始呈下降趋势，2017 年为1174.6 万人，与2010 年相比减少52 万人，人口回流现象明显[13]。

表1 1990-2015 年流动人口跨省和省内流动比例（%）

纵观我国改革开放以来的人口跨域流动趋势，可以发现，中国正处在城市化快速发展时期，城市群、都市圈以前所未有的规模出现，人口流动趋势也发生了诸多变化，省际流动人口规模逐渐减少，而省内跨县流动人口数量呈上升趋势。 区域内人口流动呈现出非中心城市围绕中心城市分片、就近集聚的特征。 与此同时，中国人口流动趋势中不变的是人口继续流向发达的城市区域，人口追逐增长中心迁移的基本趋势没有改变。 我国人口流动的“变”与“不变”表明，我国的城市化既符合世界城市化演进的普遍规律，也展现出一些典型特征。

二、无形之墙：人口导入中的国家意志

从20 世纪90 年代的小城镇试点到2020 年实现“1 亿非户籍人口在城市落户目标”[14]，我国人口政策经历了从简单控制到差异化调控的转变，国家对不同人口规模的城市采取不同的人口调控政策，基本思路是城市规模越大，人口调控措施越严格。然而，在实践中可以发现，这一调控思路与我国人口流动的趋势以及流动人口的落户意愿并不吻合。

（一）我国人口调控的政策流变

新中国成立之初，人口的城乡流动和自由迁徙是不受限制的，“1949-1957 年市镇人口增加的总量中，70%-80%由农村向城市的迁移构成”[15]。 然而，20 世纪50 年代末，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，这意味着我国在全国范围内正式开始实行户籍管理体制，对人口的自由流动进行制度性约束，将农业人口和非农业人口的身份及其差别固定下来，人口的城乡流动开始受到制度阻碍。

我国的社会经济结构存在明显的二元性，是否拥有城市户籍仍然是流动人口社会和经济状况的重要“分水岭”。 没有当地户籍的流动人口会被排除在许多职位空缺之外，特别是国有部门的工作岗位。 除了小部分私营业主和个体户外，这类流动人口大多是暂时性地进入城市工作，他们有很大可能进入职业等级的最底层，并且被主流社会边缘化。户籍流动人口与非户籍流动人口在其他社会经济特征上也有很大差异。 例如，有本地户籍的跨省流动人口往往来自城市地区，受过高等教育的人口比例较大，大部分从事对技能要求较高的工作，而非户籍流动人口多依赖于他们自己的、通常是非正式的工作渠道[16]。

改革开放以后，针对流动人口难以融入城市而导致的“半城市化”[17]问题，国家提出了新型城镇化战略。 2014 年3 月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》，将“有序推进农业转移人口市民化”放在第一重要的位置[18]。 针对户籍制度的各种藩篱，2014 年7 月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出要“建立以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”[19]。 我国城镇化的重点转向以人为核心的城镇化，以期彻底从制度上解决由城乡二元体制造成的人口流动障碍。

（二）新型城镇化背景下人口调控的差异化策略

我国人口调控的政策流变表明，我国已经不再对人口流动进行严格控制，随着户籍制度改革不断推进，户籍对于“乡-城”流动人口的制约作用逐步减弱。 新型城镇化背景下的战略导向是通过差异化的人口调控政策来引导人口的跨域流动。

从国家发展改革委员会印发的《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》[14]中可以看出，国家对于落户政策持续放松，督促Ⅱ型大城市和中小城市全面取消落户限制，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制，鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。 概括来说，当前总的政策导向是鼓励农业转移人口到中小城市落户，同时放宽城区常住人口300 万以上城市的落户条件。

作为新型城镇化的主体，城市群的主导地位得到提升，城市群对人口的吸纳能力被赋予了更多政策期待。 2017 年初，国务院发布《国家人口发展规划（2016-2030 年）》，提出通过户籍制度改革来实现“推动城市群人口集聚”的发展战略，强调“以城市群为主体形态促进大中小城市和小城镇协调发展”[20]。 2019 年2 月，国家发展改革委员会又在《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中提出，在具备条件的都市圈内率先实现户籍准入年限同城化累计互认[21]。 这两个指导性文件体现了城市群发展中人口调控的政策对接——中央政府向地方政府进行政策传导，鼓励后者通过户籍制度改革提高城市群对人口的吸纳能力。

（三）国家战略导向与人口跨域流动现状的偏差

从我国新型城镇化战略规划可以看出，在今后一段时期内，我国户籍制度改革的基本方向是鼓励人口向中小城市流动，并积极推动已在中小城市就业的农业转移人口就地落户。 促进人口流入中小城市的战略导向虽然与新型城镇化建设目标、重点任务高度契合，但是与我国现阶段人口跨域流动现状不相匹配。 这一错配集中体现在两个方面：

一是制度供给与流动人口需求之间的错位。当前，中国流动人口的流量、流向和结构等方面已发生深刻改变，流动人口更愿意流入就业机会较多并且能够提供较好公共服务的大城市。 国家卫生健康委流动人口服务中心的一项调查数据显示，在50 个被评估城市中，城市规模与流动人口的落户意愿呈正相关。 在10 个特大城市中，流动人口愿意落户的比例达到39.45%，其他40 个大中城市则降低为34.72%[22]（P26）。 流动人口的大城市偏好既是流动人口在市场经济条件下做出的理性选择，也是我国区域发展不平衡的结果。 对于流动人口来说，大城市具有丰富的经济和社会资源，流入这些地区会获得更多的就业机会、发展机会以及社会福利等。

二是生产要素流动对国家刚性秩序的挑战。长期以来，劳动力作为最活跃的生产要素，支撑了我国经济的健康发展。 随着户籍制度改革的不断推进，城乡二元体制逐渐被打破。 蔡昉等人以2000年人口普查数据和其他相关数据为基础，对我国人口大规模迁移的空间格局和决定因素进行了研究。他们发现，改革开放后我国农村人口向城市的大规模流动既是制度变迁的结果，也是经济增长带来的结构性变化的结果。 农村人口向城市流动和迁移是中国经济转型中的一个独特过程，自20 世纪80年代以来，户籍制度改革一直是推动劳动力流动的关键动力[23]。 然而，户籍制度与城市福利制度关系密切，城市户籍捆绑着太多的福利与社会保障功能，这就促使一些大城市通过就业、收入、居住等“高门槛”来控制人口的大量涌入。 事实上，这种控制农民向市民身份转变的制度形式并不符合劳动力流动所体现的经济规律，也导致我国的户籍制度改革难以取得更多实效。

三、制度惯性：城市人口排斥的区域性扩散

超大规模的人口与要素流动带来了城市治理范围的扩张，导致市域治理的区域性扩散[24]，而这进一步造成人口跨域流动的制度性障碍的扩散。 近年来，国家一直致力于推进户籍制度改革，力图从制度上解决流动人口的社会融合难题。 由于户籍制度的复杂性，阻碍人口跨域流动的制度性障碍将会长期存在，一些城市甚至是城市群，通过居住证、积分入户等改革设定类似的政策门槛，将一部分人排斥在外。

（一）阻碍人口流动的制度惯性与政策壁垒

尽管国家对于超大、特大城市的人口调控政策逐渐放宽，但是数据显示，在50 个被评估城市中，2017 年在流入地获得当地户籍的外来常住人口数量只占实际落户人数的4%[22]（P12）。 也就是说，户籍制度以及附着其上的福利制度有其制度惯性，仍旧构成人口跨域流动的制度性障碍。

20 世纪50 年代至今，行政性分权一直占据着主导地位，虽然分税制改革在一定程度上削弱了地方政府的权力，但是，地方政府在地区经济和社会发展中依然具有较大的自主权[25]。 20 世纪80 年代以前，中央政府控制着户口迁移审批权，而改革开放之后，地方政府拥有了一定的行政自主权，中央允许地方政府在辖区内依据自身特点进行不同的户籍制度调整。

与其他领域的改革相比，我国的人口调控政策在改革开放以后变化不大，其原因在于，从改革的出发点看，2014 年之前，地方政府人口调控的政策实践在本质上并非为了解决城乡户口利益不平衡的问题，而是为了吸引人才、技术以及资金进入城市。 地方政府对于户籍制度改革的自主性不断增强，并控制着户籍制度改革的整体进度，将城市户籍作为争夺市场稀缺资源的工具。 可见，尽管国家在很多文件中均指明了逐渐放开落户限制的总体要求和战略导向，但是刺激经济发展的政策对于地方政府决策起到了决定性的推动作用。

通过国家政策控制人口流入的制度惯性在部分超大、特大城市尤为突出。 一些外来人口流入压力较大的超大、特大城市，其人口调控政策往往会出现“锁入效应”，受到以往国家政策的影响，由于害怕“路径的切换成本”[26]，从而出现制度惯性。 在市场经济条件下，人口跨域流动不仅涉及流动人口的理性选择，同时还是流动人口与流入地城市的双向选择。 超大、特大城市是国家经济发展的重要支撑，这些城市在中央政府制定的政策框架内，结合本地实际， 通过设定户籍门槛对流动人口进行一定限制，户籍制度由此成为公共资源配置和公共服务供给的甄别工具。 这些举措虽然可以降低由户籍制度改革带来的财政压力，却忽视了城市工作机会与产业结构的多元性，使得一些非正规就业群体被排除在外，导致流动人口融入城市的难度加大。

（二）地方发展目标与中央政策压力的悖论

地方政府在落实户籍制度改革的过程中往往会面临两难境地：一方面，地方政府要遵从国家新型城镇化的战略导向，逐步放宽流动人口进入城市的“门槛”；另一方面，从财政收益最大化的逻辑看，放开落户条件、吸纳人口进城需要政府在住房、教育、医疗等方面进一步加大投入，从而使得地方政府的财政压力快速上升，这就造成中央政策压力与地方发展目标之间的错位。

周黎安指出，当地方官员拥有较大的行动空间时，他们对地方经济发展负有行政责任[27]。 地方政府基于自利追求的一些政策往往会与逐渐放开的人口治理政策产生矛盾和冲突，从而改变地方政府具体的政策执行行为[28]。 国家对于不同人口规模的城市采取不同的开放政策，基本思路是城市规模越大，人口的控制措施越缩紧。 而对于中小城市，从我国最新的人口调控政策可以看出，中央政府不支持其对流动人口设定户籍“门槛”。 也就是说，中小城市在对北京、上海等核心城市的人口调控政策进行制度学习的同时，也会受到来自中央政府的政策压力。欧博文（Kevin J. O’Brien）和李连江认为地方政府有时会为了“硬目标”而牺牲“软目标”，导致一些惠民政策得不到有效执行[29]。 一些中小城市的地方政府在推进户籍制度改革的过程中，往往会出现缺乏整体布局、预期性不强、进展缓慢等问题。

近年来，一些超大、特大城市因其医疗、教育、基础设施资源高度聚集而产生的“虹吸效应”圈层持续外扩，这不仅影响到长三角、珠三角城市群内的一二线城市，京沪周边部分中小城市的人口调控政策也受到冲击，呈现紧缩趋势。 苏州市代管的昆山市由于与上海市嘉定区、青浦区接壤，经济发展热度不减，其人口调控政策没有像其他中小城市一样逐渐放宽。 相反的，昆山市的积分入学实施细则甚至比苏州市流动人口随迁子女入学要求更加严格，昆山市政府希望通过差异化的新市民子女入学政策来吸纳更多高层次人才。 与之相似，北京周边综合承载压力大的城镇也通过层层缩紧的人口政策限制流动人口落户。 2016 年，河北省人民政府在《河北省居住证实施办法（试行）》中明确指出， 三河市、涿州市和廊坊市等地“可结合本地实际，建立居住证积分落户制度”[30]。 隶属于廊坊市三河市的燕郊镇由于距离北京较近，成为了在北京买不起房的“北漂族”的第二选择，而廊坊市为了提高三河市的落户门槛，实行“区域差别化的落户政策”。

（三）从城市排斥到区域排斥的困境

随着我国区域一体化水平的提高，区域经济实力不断增强，各种区域经济体系开始形成，以大城市为中心的区域经济在国家和地区发展中的地位愈发重要，中央政府将推动城市群和都市圈健康发展作为新型城镇化的重点任务。 从发达国家的经验来看，人口向几个超级城市群聚集是普遍现象。从长三角、珠三角、京津冀到最近的“一带一路”、粤港澳大湾区， 我国区域治理的空间也在不断拓展。越来越多的周边中小城市形成对中心城市的依附性发展，并积极探索经济联盟向政策联盟的转型。

各级地方政府作为公共服务供给的主体，其公共服务供给能力和供给偏好因自身自然条件、地理位置、经济状况等因素而存在差异。 我国东部地区较中西部地区经济更为发达，公共服务供给也呈现出从东部到西部的梯次差异特征。 由于社会保障、教育、医疗等主要公共服务均以户籍作为供给依据，倘若这种户籍附带利益的情况不改变，将不利于我国区域差距的缩小。 一方面，区域性人口控制政策没有回应社会诉求，可能进一步加剧社会分层和社会不公；另一方面，这种情形也不利于保持区域整体的健康发展，这显然与区域治理的初衷不符。

以长三角地区为例，长三角人口净迁入城市主要是上海、杭州、南京等超大、特大城市，这些城市多实行积分制入户政策（表2），其积分指标设置及各指标分值的权重明显偏向高学历、高技能人才。在这种情况下，如何处理人口调控与流动人口社会融合的关系就显得非常重要。 改革开放以来，我国工业化和城镇化快速推进，大量农村人口进城务工、生活，这些流动人口对区域经济社会发展产生了意义深远的影响。 改革虽然带来了人口向东南沿海城市群的集聚，推动了一些区域的快速崛起，但同时，密集的人口也对城市群的资源、环境、公共服务供给能力等提出了新的挑战。

表2 2018 年后长三角流动人口管理政策及其比较

四、政策纠偏：以融合为导向的流动人口治理

我国人口跨域流动的新趋势指向差异化的流动人口治理策略，在此过程中应该警惕人口控制政策从单个城市蔓延到整个区域、从而造成流动人口排斥现象进一步加剧的风险。 现行人口控制政策与我国区域一体化的总体发展战略并不完全相符，我国城市群人口吸纳的政策差异表明了城市群治理过程中国家意志与地方目标之间的动力差异。在这一现实背景下，从社会融合层面探讨流动人口治理问题就显得尤为重要。

首先，反思对城市人口过度控制的正当性。 当前，我国超大、特大城市控制人口规模的原因之一在于城市的承载力有限。 有观点认为，人口的大量涌入必然会给城市的资源、环境、基础设施等带来极大压力，从而出现城市规模不经济的情况。 然而，基于城市承载力的人口控制是否符合我国超大、特大城市的现状？是否充分考虑了我国的实际政策背景？这些都是制定城市人口调控政策时不可回避的问题。 有学者通过将北京、上海的人口规模与东京、巴黎、纽约等国际大都市进行对比后发现，如果分别按照上海和东京2012 年人口密度测算北京的人口规模，“北京的人口规模应该可以达到6160 万人和9750 万人”，因此，北京和上海的人口规模所面临的问题并不是“过大”而是“增速过快”[31]。 当我们对基于承载力而对城市人口进行控制这一逻辑进行反思后，应当认识到，“城市病”的出现往往是因为不尊重人口集聚的客观规律以及缺乏恰当的城市规划，人口规模本身并非决定性因素。

从城市层面来看，地方政府应当意识到人口密度不应该成为支持超大、特大城市进行人口控制的依据，不能以简单的计算结果推测城市承载力不足，也不能用外来务工人员犯罪率较高等理由，限制外来人口进入城市。 “通过行政手段人为限制人口向特大城市集聚，将可能强化城市的‘新二元结构’，危害城市的和谐发展”[32]。 对于大城市而言，应该充分提高自身规划和管理水平，疏解不合理的产业功能，而不是将重点放在限制外来人口流入上。

根据联合国发布的 《2018 年版世界城镇化展望》，近几十年来，世界城市化进程明显加快，1950年，世界上只有30%的人口生活在城市地区，这一比例在2018 年上升到55%，而到2050 年，世界城市人口的比例预计会上升至68%，城市人口总量约为67 亿人。 从世界城市化发展的规律来看，人口有进一步向超大、特大城市聚集的趋势[33]。 城镇化是一个长期复杂的过程，差异化的人口调控政策对于三四线城市吸纳外来人口的作用有限，流动人口进不进城、进哪一座城，是他们理性选择的结果。 未来还需要进一步尊重人口流动规律，保障劳动力要素的自由流动，并根据流动人口的实际需求和意愿对新型城镇化战略进行调整。

其次，突破流动人口社会融合的制度性障碍。当前吸引外来人口流向北京、上海等超大城市的另一重要原因在于城市户籍之上的附加利益。 因此，调整户籍所“捆绑”的优厚福利与社会保障待遇才是我国未来户籍制度改革的核心内容。 此外，居住证制度以及积分入户等制度也应该进一步优化，在降低“门槛”的同时，扩大覆盖面也尤为关键，在吸纳有技能、学历、职称等优势的流动人口的同时，也应该将非正规就业群体纳入制度支持之中，赋予该群体和其他流动人口以同样的权益[34]。 爱德华·格莱泽（Edward Glaeser）和陆铭在研究中国人力资本外部性时指出，外来人口是在获取更高利益的预期下向大城市迁移的，这是一种自发的市场行为[35]。 相较于其他城市，大城市在创造就业和推动产值增加方面往往更有潜力，因此，未来户籍制度改革的重点应该放在城区常住人口数量超过500 万的城市上，在削减户口所附带的其他利益的同时，逐渐放开落户限制，将户口对流动人口的影响降至最低。

随着城市就业环境的变化及就业机会的增加，城市的教育、医疗等公共服务成为现今流动人口进行迁移决策时更为重要的考量因素。 近年来，有学者通过分析外来流动人口与本地居民在社会经济地位各维度上的差别后发现，进入城市的农民在劳动力市场上普遍处于弱势地位，且在公共服务、社会福利等方面遭受了不公平待遇[36]。 这意味着，在权利公平的基础上落实城市间、区域间基本公共服务均等化是消除城市人口排斥的根本途径。随着我国超大、特大城市人口调控政策的不断“松绑”，流动人口面临着“进得来”却“留不下”的困境。 住房、教育、医疗成本过高是影响流动人口真正融入城市的主要障碍，对于大城市而言，这个障碍更加突出。其原因在于， 基于身份的社会排斥会导致经济排斥，而后者反过来又强化了由原来断裂的社会结构导致的社会排斥，从而形成流动人口社会融合之悖论[37]。 目前，我国不同城市的基本公共服务制度还难以统一，各地区、各部门提供的基本公共服务也不能实现有效衔接。 因此，要实现流动人口真正融入城市，就需要政府积极推进公共服务均等化，提高外来务工人员享受社会基本公共服务的水平。

再次，注重公平视角下的区域人口均衡发展。区域融合发展的前提是建立人口发展战略管理的区域协调机制，实现区域内部与区域之间的人口协同发展、产业互补、资源共享。 为了解决区域人口发展不平衡的问题，中央政府作为区域治理中的主要角色，应该通过实施区域协调发展战略，推动出台针对欠发达地区的区域发展规划，加快推进我国中小城市发展，不断缩小区域发展不平衡程度。 同时，需要加快推进基本公共服务均等化建设，弱化超大、特大城市优质公共服务资源的吸引力，使得欠发达地区能够吸纳更多的流动人口，缓解大量人口向个别经济发达区域过度集中的趋势。

正如《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》[38]所指出的，应加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，发挥政府在区域协调发展方面的引导作用，促进区域协调发展新机制有效有序运行。 中央政府在进行区域治理的过程中应该减少强制干预，明确地方政府的治理责任，给予其更大的自主发展空间。 “现代政治是责任政治，公共治理是政府责任履行的过程。 当地方政府的关系日益演变为城市之间的关系时，地方关系的演变使城市之间的依存度加大，也带来治理责任的重塑”[39]。

通过都市圈、城市群建设实现人口分流是短期内我国超大、特大城市人口规模调控最为有效的手段，也是我国区域发展规划中的重要方向[40]。 中央提出在长三角、珠三角等城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认机制，这一机制的实行离不开区域内部以及区域之间的协调合作。 然而目前，地方政府间的竞争和利益分配使得人口迁移形成了城乡壁垒及地区壁垒，人口分布逐渐平面化。 这种区域间人口流动的持续不平等是与制度性缺陷紧密相连的。 由于现有的政策壁垒、数据壁垒没有打通，区域间一体化的人口流动、生育管理服务以及人才政策等还没有形成。 因此，建立区域统一的人口数据系统，使得基于人口战略管理的相关数据采集、挖掘、使用具有统一的标准和制度，成为实现区域人口发展有效治理的基本前提，也凸显出建立区域协调合作机制的必要性和迫切性。

五、结 语

我国新型城镇化发展已经进入了都市圈时代，区域中心城市、城市群以及大都市圈对于流动人口的吸引力不断增强，京津冀、长三角等地区近年来始终保持人口净流入态势，毋庸置疑，城市群会成为未来流动人口的主要聚集地。 中央要求大城市加大户籍制度改革力度，逐渐放开落户限制，并鼓励长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认，这说明科学的区域性人口调控战略越发得到重视。

从严格控制人口流动到差异化的人口调控政策，我国的流动人口治理体系也进入了一个更为复杂的阶段。 在国家意志背后，地方政府的人口调控行为也逐渐凸显，并与国家意志互为表里。 随着国家意志与地方政府行为之间从抵抗、 博弈到相互适应，人口调控的一系列政策在试错与修正中不断调整，其动力来源于国家、地方政府和流动人口各方行动的累积与磨合，人口调控过程中的权力关系也随之改变。 如果还想通过设置一两项简单的调控政策来控制流动人口的迁移方向，不仅会付出更高的管理成本，还有可能因为与流动人口的实际需求相背离而造成更严峻的城市人口排斥问题。

户籍制度作为我国人口调控措施的重要一环，其设立初衷是为了配合实现我国20 世纪中叶优先发展重工业的目标，同时，控制城市人口的机械增长。 现阶段，户籍制度的主要功能不是阻止城乡移民，而是实现科学的人口管理，在追求地方利益的同时，也应该体现社会公平正义。 由于户籍制度的长期束缚，流动人口进入城市的渠道不够通畅，即使进入城市后也难以长期驻留，因此，只有减少流动人口对土地和传统社会关系的依赖，才能进一步推动我国新型城镇化建设。 而要想让流动人口脱离对乡土社会的依赖，就要剥离附着在户籍制度之上的社会福利和社会权利等附属功能，为流动人口提供基本的社会保障和公共服务。 如今，越来越多的流动人口涌入都市圈、城市群，面对我国人口流动趋势的这一新变局，不能只关注区域经济的发展，而忽视通过提升城市规划、增加公共服务供给等途径所能够创造的集聚效应。 要实现区域协调发展就必须不断优化城市群的人口规模，兼顾平衡与增长，提高城市群的人口吸纳能力，促进人口与资源环境、经济社会的协调发展，这也是今后区域融合发展背景下人口治理研究的关键议题。