国外政府创新过程中的影响因素研究

李兆友，董 健（东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110004）

国外政府创新过程中的影响因素研究

李兆友，董 健
（东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110004）

政府创新研究应当加强本体性关怀与过程性关怀。从政府创新本体视阈审思，政府创新本质上是一种多种影响因素之间相互作用的过程。这些影响因素在政府创新不同阶段所释放出不同的功能，总结各种影响因素在政府创新过程中的积极作用与负面障碍，以此实现政府创新成功经验与失效成因的理性观照，从而在政府创新的一般性规律与政府创新的运行现实之间建立起真实的关系。

政府创新；政治影响；政府影响；社会影响

一、引 言

国家治理现代化进程中的政府创新研究应当加强本体性关怀与过程性关怀，政府创新过程本质上是政治精英、政府公共行政人员及其背后的政府组织环境、社会公众与相关利益集团及其所形成的社会氛围等多种影响因素共同作用的结果。然而，当前理论界与实务界关于政府创新过程中影响因素的研究尚未形成理论自觉。在过去十几年中，国外学者对关于政府创新过程中影响因素的专项研究不足，从已有文献上看，不少学者偏重于政府创新本体过程中政府创新主体、动力、障碍等方面的研究，并取得了有价值的学术成果。然而，作为政府创新本体研究起点的政府创新过程中的影响因素研究却仍处于相对的真空状态，对政府创新过程中影响因素的具体表现形式以及互动模式缺少宏观分类整合与微观诠释解读，这种学术盲点使政府创新者无法从创新过程本源上理解影响因素的积极角色与消极作用，无法把握政府创新过程中内在共性的基本成功经验与失效成因，不利于对政府创新本体过程深入研究的开展。

基于此，本文将政府创新过程中影响因素研究视为丰富政府创新本体研究话语谱系，提升政府创新研究可持续性的新的分析元素，通过相关文献的梳理与归纳，尝试从政治、政府与社会场域的三维视角建构解释框架，对政府创新过程中影响因素予以宏观分类整合，对影响因素在政府创新的生成、实施、扩散全过程中的具体表征与作用予以微观解读。通过加强政府创新范式研究的过程性关怀与本体性关怀，实现政府创新成功经验与失效成因的理性观照，在政府创新的一般性规律与政府创新的运行现实之间建立起真实的关系，进而更好地帮助政府创新主体反思各自政府创新过程中的优势与不足，明确政府创新过程中的改进方向，推动政府创新过程的有效运行和创新目标的成功实现。

二、作为一个过程的政府创新

政府创新是指为了提高政府绩效与赢得社会信任，政府内外部利益相关者在原有政府组织基础之上，创生、引进新的政府理念与技术，并予以消化与吸收，进而变革政府组织传统理念、制度、体制和操作方式，并扩散到其他单位的过程。作为一个过程的政府创新通常包括政府创新理念的生成、实施和扩散三个阶段，“生成阶段是指创建一系列机制来生产并维持好的想法的流动，并通过创建一种高效的分类机制来筛选好的想法的过程；实施阶段是将理念转化为产品，服务和实践的过程，扩散阶段是发挥利益相关者作用，使理念得到广泛扩散的过程”[1]（P18）。生成阶段是政府创新过程的初始阶段，明确政府实际存在问题，提出众多创新性解决理念，选择最具价值的解决理念构成了政府创新生成阶段的主要内容。政府创新理念生成之后，创新性理念需要加以完善和执行，转化为实践行为，这就进入了政府创新的实施阶段。扩散阶段是政府创新过程的最后一个阶段，政府创新项目通过组织或个体的传播行为，由“创新者”组织传播到“落后者”组织，并被“落后者”组织采纳与运用构成了这个阶段的主要内容。

在政府创新过程中，政治精英、政府公共行政人员、社会公众与利益团体等主动影响因素作为创新生成、实施与扩散的主要载体推动着政府创新过程的发展与变革。与此同时，政府创新过程还受到政府组织生态环境、社会创新氛围等被动影响因素的制约，各种主动与被动影响因素对政府创新过程的稳定性与持续性释放出决定性能量。因此，政府创新过程在本质上是政府创新过程多种影响因素之间相互作用的过程，政府创新的结果在本质上是政府创新过程多种影响因素之间互动的产物。政府创新过程中的影响因素研究应当成为政府创新话语谱系研究的起点与热点，通过梳理和发掘政府创新过程中的影响因素，发掘他们在政府创新过程中的作用，有助于我们更好的理解政府创新过程中成功与失败的原因，把握政府创新过程的内在规律和经验。

三、政府创新过程中的政治影响因素

政治精英是政府创新过程中的主要政治影响因素，政府创新过程中政治精英因素主要包括政治领导、政府的首脑、其他个体政客、立法机构。政府创新过程是一个高风险，高成本的过程，作为政治统治阶级代表的政治精英对于创新风险与成本的态度决定了权威性政治权力在政府创新过程中的作用，决定了政府创新过程中资金、法规、政策等创新资源的支持程度。桑福德·伯林斯（Sandford·Boris）通过研究发现，“美国政府创新有三分之二的支持来源于政治层面”[2]（P79）。政治精英在政府创新过程中发挥重要作用，他们会对政府创新过程“设置政治价值和政策方向，并对项目进行资源配置”[3]（P316），通过立法、财政、规制、监管、机构设置、人员任免等手段影响公共行政人员政府创新过程中的决策，引导他们的具体创新行为，进而对政府创新过程的走向施加影响。此外，政治精英还是政府创新的主要发起者之一，伯林斯通过对美国和联邦制国家政府创新案例的研究，发现在政府创新发起主体中 “政客占到18%”[4]（P38）。

在政府创新生成阶段，尤其在出现政治危机或政治争议的时候，政治精英“希望政府能够把工作做到最好，从而承担有限的风险”[5]，他们中的明智之士会鼓励政府创新性理念的提出，赋予创新者理念试验的空间，理解政府创新的风险，奖励那些富有创新精神的公共行政人员，并通过立法、资源支持等政治行为包容创新性理念可能出现的失败。然而，政治精英对政府创新理念风险性和创新者能力的质疑，对高额创新生成成本的顾虑以及政治精英基于各自利益出发而产生的关于政府创新理念的分歧与矛盾，会使政府行政人员因担心创新性理念面临被政治化的风险，而对冒险提出创新性理念犹豫不决。

在政府创新实施阶段，政治精英中的创新者是政府创新实施阶段的主要倡导者之一，他们会赋予政府创新实施者政策和资源方面的支持，通过立法、监管等方面的调整赋予创新实施者权力，对创新实施者予以财政支持，减少创新者实施过程中来自权力、资源、规制等方面束缚，运用权威性政治权力化解实施过程中的利益矛盾与冲突，减少实施过程中协调的困难。此外，政府创新实施过程中“那些能够省钱、无争议的、能够快速回收成本、提供邀功机会的创新项目与缺少这些特质的创新项目相比更容易获取政治支持”[6]（P113）。然而，政府创新项目实施所带来的对政治精英权力、地位、声誉、权威以及合法性等方面的挑战会引致政府创新实施过程的政治反对，而政治精英与政府创新者之间关于创新实施的分歧与争论会导致实施过程的淡化与失真，因为“政治精英更加倾向于支持那些与他们个人相关的创新项目”[6]（P113）。

在政府创新扩散阶段，“获取政治领导者的支持是通过组织扩散创新理念的关键因素”[1]（P26），政治精英中的创新支持者会通过政策法律手段确立政府创新扩散的合法地位，为创新扩散提供强有力的法律支持与保护，通过资源支持和减少监管方面的强度化解创新障碍，激励和引导政府创新者的创新传播与采纳行为，为政府创新扩散创造良好的政治环境。然而，创新项目与政治精英在价值观、权力、利益等方面的矛盾与分歧会诱发政治精英对政府创新扩散的政治反对。扩散行为的风险性与不确定性所带来的社会反对和政治层面的内部质疑会使政治精英对扩散行为采取保守态度，因为他们不想被认为在支持一项失败的事业或被视为失败者。

由此可见，政府创新过程的顺利运行需要富有创新精神的政治精英的支持。他们应当包容政府创新过程中存在的风险，赋予政府创新者创新的权力空间，主动通过立法、政策等手段为政府创新活动提供法律保护，减少政府创新过程中的监管，为政府创新活动提供物理资源，奖励政府创新者，运用政治权力化解政府创新过程中的多元矛盾与障碍，积极支持和引导政府创新过程。然而，政治精英对于政府创新项目高风险与高成本的保守态度，对政府创新者的专业能力与态度的质疑，以及政府创新所带来的对政治精英权力、地位、声誉、权威及合法性等根本利益产生挑战，会使政治精英缺乏支持政府创新的勇气与决心。而多元政治利益主体之间在政府创新过程中的利益博弈，以及由此引发的利益矛盾与分歧，会引致政治精英对于政府创新过程的政治反对。

四、政府创新过程中的政府影响因素

政府创新是一项完善政府组织运行方式，提高政府运行绩效的活动，作为政府主要的行为主体和组织运行载体，公共行政人员及其背后的组织生态环境是政府创新活动的主要参与者和组织运行工具，它们在政府创新过程中的具体表现以及释放出的功能是政府创新项目的成败的关键。

创新是一项以人为本的活动，政府行政人员作为政府行为的主体，是政府创新过程中最重要的当事人。在政府创新过程中，政府组织内部高层管理者作为创新组织者，他们的风险意识与创新能力决定着政府创新过程的命运。然而，高层管理者并不是政府创新过程的唯一主角，伯林斯通过对美国和联邦制国家政府创新案例的研究，发现“最常见的政府创新发起者并不是机构的首长（23%），而是机构首长层下面的职业公共服务者，即中层管理者和一线行政人员 （48%）”[4]（P38）。作为创新活动的核心行动者，中层行政创新者与一线行政创新者的创新意愿、态度、能力与经验对政府创新的效能产生直接影响。然而，政府创新项目对多元行政人员个人或组织利益的冲击与影响，会引致他们在政府创新过程中展开资源、权力和势力范围等方面的博弈，进而影响政府创新过程的效率与效果。

在政府创新生成阶段，政府高层和中层创新者不仅是创新性理念的提出者与选择者，他们还通过“激励员工，鼓励各种创新试验，建立一种具有凝聚力的，灵活的，鼓励各种创新试验的，包容‘聪明的失败’的职场文化”[7]（P21），为政府创新理念的提出与选择培育良好的创新环境。与管理层相比，一线行政创新者在辨别和选择创新项目中起到主要作用。一线公共行政人员通常更了解社会公众需求与当前工作中存在的问题，并对如何提高行政绩效拥有更好的理解和想法，因而他们的参与有助于更多富有实践性创新理念的提出，有助于创新性理念的选择更富有针对性与实效性。然而，“领导者对创新的人格化以及公共行政人员将创新视为组织高层领导者专有权力所滋生的惰性”[8]（P227）会对政府创新理念的提出与选择产生消极影响，政府内部不同层级行政保守者对于政府创新理念生成所带来的风险会持规避态度，地位巩固的行政人员因为恐惧创新性理念所带来的自身职位及权力的弱化会反对政府创新理念的生成。

在政府创新实施阶段，“高层创新者会试探法律或规则允许的底线，表达一种共同的使命感，帮助从事同一创新项目的人们建立联系从而创造富有成效的协同效应，并为创新观念实现所需的出差和培训提供资金”[9]。政府中层创新者在政府创新实施进程中既是具有表率性的执行者，又是高层管理者与一线政府工作人员之间沟通的协调者，还是一线创新者的引导者。而一线政府创新者通常是政府创新的具体实施者，他们更了解创新实施中的各种具体问题，因此，他们的参与有助于创新项目实施过程中各种具体问题得到更富有针对性和灵活性的解决。然而，政府创新项目的实施会对政府内部部分行政人员，尤其是地位巩固的中层领导者和内部专业团体的职业模式、权力结构等既得利益产生挑战，他们会对项目的实施持抗拒或质疑态度，成为政府创新实施的障碍。此外，政府多元行政主体在实施过程中的“势力范围之争和维持项目实施者积极性的困难”[2]（P73）以及创新者对于实施过程中各种风险的畏惧与规避等都会对创新项目顺利实施产生负面作用。

在政府创新扩散阶段，“富有魅力且务实的领导在政府创新扩散过程中起到了关键作用”[1]（P58），作为政府创新项目的传播者，政府高层领导的个性、价值取向等决定着政府创新项目传播的内容、方式与方向，而政府高层领导社会形象、社会地位能够为政府创新项目的传播创造一种轰动。作为政府创新项目的采纳者，政府高层领导具有更多的渠道与资源获取创新信息，他们的风险意识与创新意识决定着政府创新项目采纳的速度与强度。创新项目引入之后，高层领导者能够营造良好的创新环境，克服组织内部束缚与障碍，推动创新项目与组织融合。政府中层与一线创新者是创新性项目传播的主要源泉，他们与外部公共行政人员、公民、社会团体存在高连接度，具有广泛的社会联系网络，这种社会网络关系是有效传播媒介，能够为政府创新项目扩散提供了有效的传播渠道。作为政府创新项目的采纳者，本部门的创新往往源于他们对其他部门先进做法的主动发现与学习，他们是消化、吸收、改进创新项目，推动创新项目在本部门得到成功运用的具体执行者。然而，高层管理者的封闭性与教条主义，以及创新意识、认知能力、决策能力和管理能力的缺失会成为扩散过程的障碍，中层管理者与一线工作人员“现存的合法性，技能甚至工作会因为创新陷入风险而反对创新的引进”[10]（P192）。

多元公共行政人员的集合体构成了政府创新过程中的组织，政府创新组织中的影响因素包括政府组织结构、组织氛围和组织的物理条件三个方面。政府创新过程是由政府内部不同层次的部门共同协作来实现的，政府组织的纵向层级设计与横向部门安排为政府创新过程提供了组织结构保障。政府创新过程还会受到政府组织氛围的影响，政府内部组织文化、政府组织内部的激励因素以及政府内部人际关系构成了组织氛围的主要内容。“鼓励和激励创新的组织文化是政府创新过程的关键因素”[10]（P130），组织文化往往通过组织激励等方式引导创新者的行为动机，政府创新过程中的激励因素一方面来自于公共行政人员的物质激励和创新工作的丰富化与扩大化，“然而，公共行政人员当中更具冒险精神的人远不只是受组织激励机制的影响，他们似乎是由对客户、顾客和个人（包括职业的）价值观所激励的”[6]（P72-73）。政府创新过程中所建立的人际关系通过左右政府创新过程中的组织氛围影响创新者的情感、态度与创新行为，进而影响政府创新过程的灵活性与效率。政府创新过程中的组织物理条件是创新质量与效率的物质保障，它在一定程度上决定着创新者的创新能力。政府组织的物理条件主要涉及到政府创新所需要的技术、物力和财力等资源。技术创新使政府机构处理问题的方式发生了广泛的变革，而技术创新有赖于新的资本设备的购置与使用，新的资本社会的购置与使用则需要政府创新组织提供必要的财力支持，“资金是创新繁荣发展的必要成分”[11]。

在政府创新生成阶段，创新理念的生成需要一个开放、放权的组织，弱化集权层级控制，向富有创造力的公共行政人员授权会促进新理念的喷薄态势，“当公共行政人员被赋予权力并承担责任，他们的职业自豪感与满意度就会提高，他们会欢迎新的思路与想法，并考虑其潜在价值”[4]（P227），而严格等级控制的官僚制组织结构会扼杀创新理念的萌芽。政府不同部门之间的沟通与合作提供了一种了解彼此理念、特定领域知识和了解彼此差异与相互依赖性的机会，而横向政府部门的组织壁垒则降低了多元行政人员就最优政府创新理念达成一致的可能性。政府组织内部友好型创新文化通过鼓励与支持创新性理念的生成，使创新内化为行政人员日常工作的思维方式与行为规范；而科层制行政文化不会鼓励行政人员的创新精神与冒险精神，它很难被视为推动创新生成的有效条件。行政人员自身对创新权力或威望的追求、对社会公众的奉献精神以及政府组织内部科学合理的创新激励机制都会激发行政人员创新生成阶段的积极性。然而，不均衡的激励机制会使部分同样热衷于创新性理念试验与探索的行政人员因为没有得到相应的奖励而产生负面情绪。政府创新的生成会受到创新者人际关系的影响，“持续的诚信会产生一种内部信任氛围，促进有关创新的重要信息的交流”[12]（P26）。相反，受离心力威胁的伙伴关系会造成创新方案选择过程的不和谐。此外，政府对于创新理念生成的资源支持有助于激发内部创新者的创新热情，为创新行为提供足够可用的资金会对组织释放一个重要的信号，即“创新对于组织是有价值的，创新被认为是重要的”[2]（P5），而政府预算的限制所造成的创新资源不足则会对政府创新理念生成带来负面作用。

在政府创新实施阶段，等级化、集权化的组织对于理念的实施更加有效，集权化的纵向层级设计能够克服实施过程中协调困难，在保证政府创新实施目标统一性的基础上，提高政府创新实施效率。创新项目的实施同样需要部门之间的横向合作，这种合作在促进横向创新实施者之间信息共享的同时，有助于提高组织凝聚力，最大限度减少组织壁垒。创新实施过程中应当建设创新友好型组织文化，鼓励创新者的创新实施活动，而科层制组织文化是保守的，对创新风险的畏惧以及对创新实施中失误的指责会导致创新实施的停滞。公共行政人员将有用的想法付诸于行动的个人创新动机、组织层面科学合理的创新工作设计以及创新物质奖励与精神表彰会激励创新者的实施行为，然而，激励和维持实施者的创新动力是实施过程中的一个难题，“倦怠或放弃经常会使项目陷入实施者自身带来的困难”[13]（P168）。政府创新实施过程中需要建立一种友善的、相互信任的人际关系，以此来提高创新实施过程中对新问题和不断变化的环境做出快速灵活反应的能力，而创新实施者之间的矛盾与冲突会导致他们专注于维护自身立场，无法将所有精力与资源投入到实施过程之中。此外，创新性理念需要通过物理资源的投入转化为创新实施行动，充足的财力支持有助于实施者引入先进技术与设备，保证创新项目实施过程按照既定项目计划顺利运行，“高绩效的组织，部门和系统中，总会有一部分来自基金或预算的资金来维持创新”[14]，而实施过程所需的财力、物力、技术等物理资源不足会成为政府创新实施者的重要障碍。

在政府创新扩散阶段，分权的层级设计有助于克服政府创新传播过程中的同质性障碍，拓宽组织内部传播网络，加快传播速度。然而，“垂直管理在创新扩散过程中也发挥着重要作用”[3]（P316），垂直管理有助于克服组织内部对于创新项目引进的阻力，维护创新项目引入之后组织的稳定性。与此同时，成功的政府创新扩散需要打破组织壁垒，通过各种沟通渠道与其他政府部门建立联系，进而实现创新性思想、知识、技术、经验跨部门的自由流动，缩短政府创新扩散时滞，节约扩散成本，提高扩散速度与强度。开放合作的政府组织文化则会使政府之间乐于主动学习和分享政府创新项目的相关知识、技术与经验，而政府内部保守封闭的组织文化会使政府垄断创新内容，或进行选择性的传播。创新项目传播所带来的社会认可与物质奖励会激发创新者的传播热情，对政府内部现状不满而产生的创新动机则会激发创新者的采纳行为，然而扩散过程中激励机制不对称性，即“奖励那些创新源而不是那些创新项目的采纳者或改造者”[15]，会为政府创新扩散带来负面效用。在政府创新扩散过程中，相互信赖的人际关系能够改变部分公共行政人员对创新项目的抵触情绪，加速政府创新的相关信息尤其是隐性信息的传播。此外，政府创新的扩散意味着引入的成本可能会高于收益，政府组织雄厚的物理条件能够为创新扩散潜在的风险提供缓冲，政府内部资金支持越充足，技术设备条件越先进，创新传播与采纳能力就越强。而政府内部物理条件的不足会导致政府组织传播，吸收与消化创新项目能力不足，成为政府创新扩散的硬性障碍。

由此可见，政府创新过程的顺利运行关键在于政府行政人员与政府内部组织生态环境的强力支持。政府内部高层行政人员应当主动发起政府创新活动，建立一种组织权威与理性自由和谐融合的组织层级结构，打破组织壁垒，鼓励政府不同部门之间的沟通与合作，培育创新友好型文化，建立有效的创新激励机制，并为政府创新过程提供必要的物力资源支持，以此鼓励中层与一线行政人员的创新行为，在创新者之间建立起富有成效的协同效应，增强政府创新过程中的凝聚力。政府中层创新者与一线行政人员在政府创新过程中应当具有积极进取和勇于创新的态度，富有创新经验和能力，能够善于主动发现政府运行中存在的问题，并积极提出富有针对性与实践性的创新理念，通过开放、合作、信任的组织人际关系推动创新性思想、知识、技术、经验、资源等能够实现跨部门自由流动，使创新性活动呈现喷薄态势。然而，政府创新项目对公共行政人员职业模式、权力、地位等既得利益的挑战，会引致公共行政人员对政府创新项目的抗拒行为，而在政府创新过程中公共行政人员关于权力、组织地位、资源配置等方面的“势力范围”之争不仅增加了创新成本，还导致政府创新过程的低效与变态。严格等级控制的科层制封闭组织结构扼杀了行政人员创新热情，阻隔了行政人员与社会、政治精英之间的合作与交流。科层制组织文化和非均衡的激励机制无法有效鼓励和激发行政人员创新的积极性，受离心力威胁的伙伴关系会给政府创新者创新行为带来负面影响。政府预算的限制、不稳定的创新资金投入使政府创新过程因创新物理条件不足而陷入困境。

五、政府创新过程中的社会影响因素

“在充满社会挑战的环境中，政府和社会之间建立密切联系的想法对政府创新至关重要”[12]（P204），政府创新过程的最终目标是获取社会的信任，重新赢得社会对于政府的支持，社会本位的政府创新过程要以社会需求与期望为出发点和最终目标，社会公众、相关利益团体以及他们所形成社会外部环境对于政府创新过程的态度与偏好决定着政府创新过程的发展。

“几乎没有公认的政府创新项目是由高层，或公共部门中知名的全明星行政人员来推动的。大部分这些项目是公共部门内外相关利益者共同的产品。”[2]（P52）社会需求的多元化、复杂化决定了在社会本位的政府创新过程中，政府不再是唯一的主体，公民与相关利益团体等政府创新的外部社会参与者是政府创新过程的局中人。社会多元个体与群体的参与与合作能够帮助政府部门突破科层化限制，通过整合社会人力、物力、信息资源，有效弥补政府创新过程中创新能力、创新财力不足与信息失灵的问题，丰富政府创新过程中的多元化创新思维，提高政府创新过程中的灵活性与针对性，并提高政府创新的社会认同度与接受度。伯林斯通过对美国和联邦制国家政府创新案例的研究，发现在政府创新发起主体中“利益集团或非盈利组织占到13%，个体公民占到6%，而项目顾客则占到2%”[4]（P38）。

在政府创新生成阶段，系统化的政府创新生成过程应当吸引组织外部各种创新主体（公民、项目顾客、利益集团或非盈利组织等）的参与。公民参与者作为政府创新的受惠者，能够基于自身期望与需求为政府创新过程提供万花筒似的多样化创新理念，非政府组织或利益集团则能够为鼓励新想法和新举措试验提供一种“保护性环境”[8]（P239）。然而，多元主体在提供众多多元化、多样性的创新理念的同时，这些理念往往会因意识形态、既得利益、政治倾向的不同而相互冲突，导致最好的政府创新理念或方案难以得到选择。而政府与外部创新主体的有效沟通与合作成为解决这个问题的有效手段，政府与外部有效的沟通与合作有助于多元化的创新主体之间建立一种新的系统的人员、知识、资源等方面良性互动体系，“合作关系使政府能够快速试验各种新理念”[13]（P10）。

政府创新项目的实施是一个复杂系统的过程，而一个由政府、社会创新者共同实施的创新项目会有更多成功的机会。社会公众作为政府创新项目实施的接受者，在为创新项目的实施提供人力、信息、知识等资源的同时，能够在实施过程中形成一种反馈回路，帮助实施者即时调整和改善实施行为，提高实施过程的社会认可度，保证政府创新的顺利执行。“允许公民对方案表达自己观点与想法的方式更加容易推动既定项目的实施，并保证创新变革的持续成功。”[13]（P10）利益团体作为创新项目的实施者，在为创新实施提供资源支持的同时，能够为实施者提供专业经验和信息咨询，“（公共管理者）应当定期咨询那些涉及到重要利益或价值的公民群体”[7]（P14）。然而，意识形态、既得利益和政治倾向不同的多元实施主体之间的分歧与争执会导致实施项目无法顺利执行。而开放、透明的沟通与合作则有助于多元创新者在实施过程中明确各自的角色以及彼此承担的责任，在增进彼此之间的协调与信任的同时，将创新实施能力与经验方面具有互补性的人们聚集在一起，有效提高政府创新实施过程的灵活性与效率。

在政府创新扩散阶段，社会公众之间正式与非正式的人际关系能够为政府创新提供重要的传播网络媒介，推动创新项目在社会中的分享与认同，并通过社会参与行为将创新项目引入其他公共部门之中，使政府部门的先进创新经验、技术与知识能够跨越组织壁垒，得到有效传播。利益团体等社会组织是政府创新扩散的重要连接者，他们通过与公民的双向沟通与互动，能够使创新项目获得公民的接受与支持；他们通过与政府部门的沟通与互动，能够减少公共部门发现创新项目的时间成本与政府创新扩散的物理成本。然而，“公共部门创新的扩散比私人部门更难，因为政府要对多个利益相关者负责”[1]（P26），在多元复杂的社会传播网络中，不同个人或群体基于自身利益的考虑容易导致政府创新项目扩散过程中出现信息失真，影响政府创新采纳的准确性。而多元扩散主体之间的沟通与合作则有助于拉近彼此的距离，通过建立良性的社会扩散网络，提高政府创新信息获取与共享的准确性，降低政府创新扩散风险与成本。

政府创新过程还会受到组织外部社会环境的影响，这主要涉及到政府创新过程中社会民意、外部创新激励因素及外部创新资源等。社会民意反映了社会公众对政府创新过程的体验感知与评价，民众对政府创新过程的态度会通过代议机关转化为政治层面对政府创新的影响，进而对政府创新过程的发展方向与具体路径带来冲击。政府创新的外部利益相关者往往通过物质和精神方面的激励方式对政府创新活动做出回应，“这些奖励为政府创新提供了一种公共认可，这种认可本身就是对工作人员的一种激励”[10]（P178）。此外，政府创新过程还受到社会创新资源的影响。政府创新过程需要相关知识、技术与设备的采购与支付，政府内部公共创新者通常要在不寻求新的、更多的政府资金支持的条件下开展各种创新行为，这往往会导致政府创新因为财政预算限制等问题而陷入困境。而政府组织外部的财力捐赠与支持则会弥补政府资金有限的缺憾，“社会网络提供了获取嵌入性资源的渠道”[12]（P35）。因此，政府应当通过探寻各种社会融资方式来帮助创新过程的顺利运行。

在政府创新生成阶段，政府创新的生成往往取决于公众在多大程度上意识到创新的必要性。一方面，社会舆论“经常会对公共部门创新的新颖性所吸引，关于创新的讨论给了公众一个听到政府好消息的机会”[6]（Pxi），社会公众对于创新性理念的偏好有助于为政府创新生成阶段获取民意支持；另一方面，社会舆论对于创新项目的质疑会对政府创新生成过程带来负面影响。“多年以来，记者，学者和公共政策的教育包含了一种潜意识的信息：公共管理者很少会成功。他们有些愚蠢，经常让自己和他们的机构陷入大麻烦。这种意识强化了愿意从事公共服务的人员对创新风险的规避动机。”[7]（Pxi）社会民意对创新性理念的偏好通常通过外部精神和物质激励的方式调动创新者的积极性，然而创新性理念生成的风险是巨大的，社会面普遍存在对于创新风险的回避会引致外部激励不足。此外，社会多元化、复杂化的嬗变使得政府创新生成阶段的财力与技术成本日益增高，而政府组织外部的财力、技术投入能够为创新性理念的试验提供必要的物理资源支持。

在政府创新实施阶段，政府创新项目的实施会改变部分社会个体或群体的利益结构与分配，这会招致利益受损者对于创新项目执行的质疑与反对。如果反对意见在整个社会中成为主导性意见，就会形成反对创新实施的社会性压力，会使政府创新的实施者不仅不会因为成功的创新而受到奖励，反而会因为不成功的尝试而受到惩罚。如果创新项目的实施符合或增进了多数社会公众或群体的利益，对项目实施的支持与认同在整个社会中成为主导性意见，民意则会成为政府创新的实施的社会性动力。此外，社会民意能够为创新实施形成一种民意反馈回路，创新实施者能够通过信息反馈，及时了解民众的利益关切，并对创新实施的具体路径做出相应调整。对项目实施者给予物质奖励与社会表彰是社会作用于政府创新实施过程的重要方式。“外部激励能够鼓舞（实施者）在现有工作中表现得更好”[13]（P226），外部激励为承担风险的创新实施者提供了必要的社会性支持，对激发和维持创新实施者的创新热情、提高创新实施过程效率具有重要作用。此外，“传统上，公共部门是通过提高效率所带来的预算松弛或成本节约来资助政府创新，但是问题在于这种资助具有不确定性”[16]，财政预算的不确定性会导致创新实施过程的不确定性，而社会财力支持有助于创新实施过程克服传统政府预算限制与风险成本，实施者通过更为充裕的资金来采购政府创新实施过程所需的各种技术与设备，改善实施过程的物质条件，提高实施过程成功的可能性。

在政府创新扩散阶段，当扩散项目的理念与社会公众对于政府变革诉求具有相容性，创新扩散带来的政府变革满足社会公众的实际需求时，政府创新项目会得到社会民意的接受与支持，创新项目的传播率和采纳率会得到提高；而当扩散所带来的变革对社会公众利益产生威胁时，社会公众的创新消极主义情绪则成为扩散过程的障碍。在这个过程中，大众传媒发挥着重要作用，它不仅代表社会民意表达一种集体、持续的声音影响政府创新的扩散，而且大众传媒能够使政府创新项目为更多的社会公众或群体所认知，使政府创新项目得到更为广泛的社会传播，他们对于创新项目的态度会左右社会民意对于创新项目的偏好。外部激励是社会对政府创新扩散过程施加影响的重要方式。来自外部的物质与精神激励能够激发创新者传播或采纳政府创新项目积极性，鼓励创新者传播、采纳行为，创新项目的传播率和采纳率会相应提高，而 “缺少应有的奖励则是（美国）政府创新过程中的不利因素”[2]（P1）。此外，政府创新扩散需要多方面的资源支持，物力资源不足会直接影响政府创新扩散的速度与稳定性。而社会网络能够提供必要的物理资源推动创新项目的外部移植与内部改善和成熟，进而“克服风险担忧，预算紧张以及其他事物所带来的限制”[1]（P69），为政府创新扩散创造稳定的资源支撑环境。

由此可见，政府创新过程的顺利运行需要来自社会的支持。社会公众与相关利益团体应当认同与接受政府创新的重要意义，通过与政府内部创新者之间的沟通与合作，积极参与政府创新过程，为政府内部创新者提供多元化创新理念、经验、人力、物力、信息等方面的支持，给予创新者社会奖励与表彰，并针对政府创新过程中存在的问题形成一种社会反馈回路，帮助创新者及时了解社会民意与公众关切，通过多元化的社会网络关系推动政府创新项目在社会中的分享与传播。然而，社会公众与相关利益团体对于政府创新项目的创新消极主义情绪，社会公众与相关利益团体对于政府创新者能力的质疑，以及政府创新对社会公众与相关利益团体在意识形态、既得利益结构与分配、政治倾向等方面带来的冲击会引致社会民意对于政府创新的质疑与抵制，使政府创新过程缺少来自社会层面的人力、物力、财力、信息、经验等方面的支持与激励，而社会多元利益主体在政府创新过程中基于自身利益的考量所产生的利益博弈则造成了政府创新过程的停滞与低效。

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[7]Nada Teofilovic.The reality of innovation in government[DB/ OL].http://www.innovation.cc/peer-reviewed/reality.2002-10-05.

[8]Paul Windrum,Per Koch.Innovation in Public Sector Services:Entrepreneurship,Creativity and Management[M]. Northampton:Edward Elgar,2008.

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[13]Department of Economic and Social Affairs.Innovations in Governance in the Middle East,North Africa,and Western Balkans:Making Governments Work Better in the Mediterranean Region[M].New York:United Nations publication,2007.

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【责任编辑：张西山】

On Factors Influencing the Process of Government Innovation in Foreign Countries

LI Zhao-you,DONG Jian
(School of Humanities and Law;Northeastern University，Shenyang，Liaoning 110004)

The research of government innovation should pay more attention to the subject and the process of innovation.From the perspective of innovating subject,government innovation is a process of interactions among a variety of factors.However,nowadays,the study of the factors that influence government innovation is in lack of in-depth macroscopic classifications and microscopic interpretations in foreign countries.In this paper,we take political factors,governmental factors and social factors as the objects of our research,discuss their functions in the process of government innovation and describe their positive and negative effects.Our purpose is to engage in a rational reflection on the successes and failures in the process of government innovation,and establish real connections between the general patterns and the practical realities in the process of government innovation.

Process of Government Innovation；Political factors；Governmental Factors；Social Factors

D 630

A

1000－260X（2014）06-0077-09

2014-08-10

中央高校基本科研业务费资助项目“面向创新型国家的服务型政府建设”（N100214001）

李兆友,法学博士，东北大学教授，博士生导师，主要从事公共政策研究；董健，东北大学管理学博士生，主要从事政府创新研究。