德国生育津贴制度变迁的社会功用分析

冉昊

摘要：文章从德国社会保障法中的生育津贴激励制度变迁研究入手，以比较法对其从1986年开始施行的“养育津贴”制度到2007年替代它的“父母津贴”制度进行社会功用分析。后者从津贴数额、领取期间、奖励政策三方面引致了深刻的社会改变，推动总生育率逐渐攀升，使低生育状况有了实质性改善。

关键词：德国;养育津贴;父母津贴;社会功用

中图分类号：D921文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2019）01-0069-10

近年来，随着我国人口红利的迅速消逝、老年化社会的提前到来，开始反思社会发展和人口繁衍的均衡协调问题。随之，二胎政策得到了解禁，但与管制的放松相吊诡的，却是现实中实际生育数量的下降。国家卫计委调查发现，20到44岁已婚人群的平均理想子女数为：1.93个，但实际生育率却不到这个数字的一半。冰冷的数字背后，反映出一系列变化了的社会现实：城市房价高企、农村基础教育欠缺，儿童的营养、医疗、心理、入托、上学、就业……全部委诸家庭，无论是城市还是农村，子女的生养成本都迅速增高，对每个家庭形成了持续的经济压力，令其不堪重负;女性产后再就业更是普遍困难，影响了其职业发展，越发地不想生、不敢生。

事实上，较早进入物质文明发达阶段的西方很多国家都经历过这一阶段，从自然高生育率走到自然低生育率，再采取激励制度促进提高生育率。我国当前显现出的这一趋势，正是近三十年加速发展导致时代叠加的结果，需要我们引起重视，提前防范。统观世界各国，大多将家庭人口的增长与社会基础的稳定相联系，以社会力量支持家庭生育，将财政收入中的相当比例用于对家庭福利的支出：如德国达到了本国GDP的9%，承担全社会近半的儿童抚养成本。文章从实践证实较为成功的德国社会保障法中的生育津贴激励制度变迁研究入手，以比较法分析其背后的社会功用。

一、从《联邦养育津贴法》到《联邦父母津贴和父母养育假法》

（一）长期的低生育率及2007年后开始的变化

实证数据表明，一个民族要保持基本稳定的世代更替，通常需达到2.1以上的总生育率（total fertility rate，TFR），即在15至44岁或49岁育龄期内的每一个妇女，应平均生育至少2.1个子女，否则新生人口数就不足以弥补生育妇女和其伴侣的数量，将导致该地区或民族人口数量处于持续的下降趋势中。现代国家的财税、社会和福利制度，通常也都需建立在2.1总生育率的基线上。

德国一度陷入了这种低生育的尴尬状况，在长达半个多世纪中，德国总生育率长期低迷，远小于2.1，1994年更是触底达到1.15的最低值，基于之前人口数制定的各种福利法规日益难以为继，为此，人们不断努力探索促进人口增长的各种政策。1952年，二战后不久德国即推出了《生育保护法》（Mutterscbitzgesetz），1986年再推出《联邦养育津贴法》（Bundeserziehungsgeldgesetz），陆续在其中设置了“生育津贴”（Mutterschaftsgeld）①养育津贴（ErzieLungsgeld）等制度。但从实行效果来看，这些制度的促进并不明显，仅给德国总生育率带来非常轻微的回升，仍然长期低于L3。从1970年起，这一持续的低生育率导致德国每年的死亡人口开始大于出生人口，近二十年来，年平均死亡人口更是超过出生人口约二十万人，如果不是有大量外来移民人口补充的话②，德国人口总量在事实上已处于净下降中。

据此，德国全国上下将本土人口的增长问题提高到攸关民族存亡的重要性上来加以关注，对既有制度的社会效果和功用作反思，不断进行改进和完善。2006年12月5日，社会法学家们经反复修改推出了《联邦父母津贴和父母养育假法》（Bundeseltemgeld—und Eltemzeitgesetz，以下簡称BEEG），于其中设置了“父母津贴”（Eltemgeld）等制度，2007年1月1日正式实施。几年后，德国妇女生育率曲线终于开始呈现缓慢上升趋势（见图一），2015年达到了1.5这个几十年没有达到过的数值;随后在“父母津贴”制度基础上进一步引入了“父母津贴+”计划（Eltemgeld plus），2016年德国总生育率继续上升，达到了1.59这个令人兴奋的数值[1]终于让人们看到了人口大幅增长的希望。

（二）《联邦养育津贴法》创立的“养育津贴”制度

上述表明，德国社会长期以来就重视家庭生育，从物质上给予补贴，但不同的补贴领取方式却带来了不同的激励行为，在事实上导致了完全不同的社会功用。以2007年为界，之前的生育促进政策以《联邦养育津贴法》中设置的“养育津贴”（Emdmngsgeld）制度为代表;之后的生育促迸政策则以《联邦父母津贴和父母养育假法》（Bundeseltemgeld—und Eltemzeitgesetz）为代表，创立了“父母津贴”（Eltemgdd）制度，其实施效果迥然不同。本部分我们先来看“养育津贴”制度的运行。

根据最早“养育津贴”的规定，新生儿的父亲或母亲一方可在产后10个月内领取每月600马克（相当于现在300欧元）的津贴，领取人可以不工作，也可以部分工作而将每周工作时间控制在30个小时之内;1988年，领取时间被延长到12个月，个别州更是自己拿出补贴将时间延长到24个月;1998年，24个月的津贴领取时间被推广到整个联邦，费用也全部由联邦承担，且领取人可以选择领取24个月、每月300欧，或者12个月、每月460欧。（领取津贴的时间节点之所以设定为两年，是因为当时的幼儿园政策只接受三岁以上的幼儿，使得孩子出生后三年内几乎只能依靠父母全职呆在家里照顾。）

从制度设计上，领取“养育津贴”的可以是新晋父母中的任一人，既可以是母亲，也可以是父亲，但只能是其中一人。这样虽然在理论上，家庭双方会做出选择，哪一方收入高，就让另一方留在家中领取津贴照顾孩子，但事实上，由于母亲生养后对孩子有哺乳喂养等需要，现实生活中人们通常选择让母亲在生育后放弃工作三年留在家中看护孩子，而由父亲申请此项津贴（留在家中）的比例连4%都不到。由此，运用社会学将人群细分后进行深度观察和分析，我们就会发现，这一表面看来着眼于改善生育的政策，实施效果却事与愿违。