财政分权、环境分权与企业生态技术创新

夏赛莲，彭溪

（1.湖南交通职业技术学院运输管理学院，湖南 长沙 410132；2.中南大学商学院，湖南 长沙 410083）

生态技术是指降低消耗、减少污染、改善生态、促进生态文明建设、实现人与自然和谐共生的新兴技术，包括节能环保、清洁生产、清洁能源、生态保护与修复、城乡绿色基础设施、生态农业等，涵盖产品设计、生产、消费、回收利用等环节。中共十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局；中共十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。当高投入、高能耗、高排放驱动的经济增长遭遇产能过剩、资源瓶颈和环境压力加大的阻碍时，经济增长便进入了结构调整阶段。生态技术创新在降低环境负担的同时可以促进经济技术现代化，为实现“环境—社会—经济”多赢的局面提供了可能性，因而成为协调经济发展与环境保护的长效途径［1］。

在影响企业生态技术创新效率的众多因素中，我国所特有的分权制度发挥着不容忽视的作用。生态技术创新活动具有风险高、难度大、外溢性强等特点，使企业的成本与收益不对等，私人收益远远小于社会收益，再加之存在投入金额大、投资周期长、经济见效慢等实际问题，企业从事生态技术创新的动力不足，需要政府部门的干预。在中国式分权制度下，地方政府掌握了较为丰富的从事生态创新活动所需的资源，形成了政府主导型经济。文章围绕分权制度对企业生态技术创新的影响开展研究，从政府分权制度和企业生态技术创新协调性的角度统筹考虑，拟解决如下问题：财政分权和环境分权分别对企业生态技术创新产生什么样的影响，二者的影响是否一致，其影响路径是什么。

当前我国的环境问题与经济发展之间矛盾凸显，将企业生态技术创新问题放在分权制度改革的背景下进行研究，对我国经济体制转型以及环境治理方式的改革具有重要意义。

1 文献综述与理论假设

1.1 财政分权与企业生态技术创新

环境维度的加入，给生态技术创新带来了不同于一般技术创新的显著特性：对环境收益的明确诉求、技术与环境双重外部性以及环境规制的推动效应。财政分权是指中央给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使地方政府能更积极地参与社会管理。在过去40多年里，这种以牺牲环境换取高速经济增长的“低垂之果”几近摘光，我国经济发展面临从高速度向高质量转型的挑战，生态技术创新已成为国家的重要发展战略。现有文献对分权制度与生态技术创新的研究集中在区域环境质量层面，大致可分为：（1）促进论。Magnani和李根生等学者认为地方政府更具信息和成本优势，可以根据不同辖区的空间异质性因地制宜地提供个性化的环境公共服务，从而形成环境质量的“趋顶竞争”［2-3］。（2）抑制论。以Sigman和张克中等为代表的学者支持财政分权会导致环境质量下降的“逐底竞争”论，认为当辖区间存在竞争时，地方政府会为了吸引资本流入和增加税收等目的而主动降低环境标准，导致环境质量恶化，从而引发公地悲剧、污染“边界效应”、毒地事件以及“邻避效应”等环境问题［4-5］。（3）无关论。极少数学者认为财政分权与生态技术创新之间不存在必然联系。上述观点表明，目前对财政分权与生态技术创新的研究主要停留在国家宏观层面或者地区中观层面，且结论不一，对企业这一微观层面的研究更是非常少见，而事实上，企业才是生态技术创新最重要的主体。文章以中国A股制造业上市公司为研究对象，试图拓宽这一研究领域。

财政分权度的提高意味着地方政府财政自主权的增加，为地方政府干预区域经济活动提供激励与资源［6］。自国家将生态创新作为重要发展战略以来，生态技术创新已成为地方官员重要的业绩考核依据，这使得分权的各地方政府会努力改善辖区内的生态创新环境，以吸引更多的资本集聚，并会努力促成政府、科研院所和企业之间的交流与合作，促进区域生态技术创新。其次，财政分权度的提高，会增加地方政府的财政自主度，优化资源配置，地方政府通过向研发企业提供研发补贴和税收优惠，促进企业更好地从事生态技术创新活动。财政分权对企业生态技术创新的影响路径分析如图1所示。

图1 财政分权对企业生态技术创新的影响路径分析

基于上述分析，我们提出如下假设：

H1：财政分权与企业生态技术创新成正向关系，财政分权度提高有利于企业生态技术创新。

1.2 环境分权与企业生态技术创新

1956年，Tiebout提出了著名的“分权定理”，认为居民可以通过“用脚投票”的方式迫使地方政府提供更能满足辖区间居民的异质性偏好的公共品的需求，这一发现奠定了分权制度的理论基础［7］。环境管理体制改革的核心在于确定适当的环境分权程度，即在不同层级政府之间合理配置环境保护权力。20世纪70年代开始逐步形成了一个根植于财政分权理论的环境联邦主义理论，旨在寻求政府层级之间环境管理权力的最优配置，被认为是解决环境问题的“关键药方”［4，8］。之后关于环境分权与环境治理关系的研究逐步增多，并形成了“趋顶竞争”和“逐底竞争”两派截然相反的观点，但具体到环境分权对企业生态技术创新的研究仍然不足。

与财政分权侧重中央和地方经济权力的归属不同，环境分权侧重于环境管理权限的划分，主要包括制定环保标准、行政处罚、审批行政许可、监测与评估环境质量以及环保执法检查等权限在中央和地方政府之间的划分，两者相互联系又有本质区别。环境分权体系可以细分为环境行政分权、环境监察分权以及环境监测分权。在环境分权体系下，地方环保部门更具信息优势和成本优势，可以指定更合适的环境规制工具，并实行更严格的排污稽查和环境执法监督，以及更严格的环境数据监测，执行更严格的环境标准，从而使企业承担更高的环境污染成本，最终倒逼企业从事生态技术创新活动，使企业通过生态技术创新获得的边际收入高于污染环境而获得的收益，从而进入生态技术创新的良性循环。环境分权对企业生态技术创新的影响路径分析如图2所示。

图2 环境分权对企业生态技术创新的影响路径分析

基于上述分析，我们提出如下假设：

H2：环境分权与企业生态技术创新成正向关系，环境分权促进了企业生态技术创新。

H3：环境行政分权与企业生态技术创新成正向关系。

H4：环境监察分权与企业生态技术创新成正向关系。

H5：环境监测分权与企业生态技术创新成正向关系。

相较于已有研究，文章可能的创新点如下：（1）已有研究大多从财政分权角度衡量分权制度，或者用财政分权近似地替代环境分权指标，基于中国式分权制度的特殊性与复杂性，文章将财政分权和环境分权置于同一理论框架下进行研究，并分析了两种分权制度的交互作用，避免了变量测度的偏误；（2）现有关于分权制度与生态技术创新的研究多停留在国家宏观层面或者地区中观层面，而对企业这一微观层面的研究非常少见，文章以中国A股制造业上市公司作为研究对象，拓宽了这一研究领域；（3）已有研究对生态技术创新多采用行业或者地区全要素生产率指标或者采用爬虫技术网络搜索与生态创新有关的词频作为因变量进行分析，文章从国家知识产权局官网按企业+年份检索并下载，使用WIPO（世界知识产权组织）定义的生态技术专利分类进行数据清洗和筛选，得出各企业每年生态技术专利（发明专利和实用新型专利合计）申请量、授权量数据，能更直观地反映出我国生态技术创新的实际情况。

2 研究设计

2.1 计量模型设定

文章遵循祁毓等和He有关分权制度与环境质量关系模型的思路，为了验证前述研究假设H1—H5，文章分别设定如下计量模型［8］：

其中，i和t分别表示地区和年度，ln_eco techit表示第i省第t年的企业生态技术创新水平，fdit表示财政分权水平，edit表示环境分权水平，Xit表示影响企业生态技术创新水平的其他控制变量，µi和tγ分别表示时间和地区效应，εit为随机误差项。

2.2 数据来源与变量选取

2.2.1 数据来源

制造业企业是环境污染的重要来源，也是实施生态创新的重要参与者。因此，文章选取中国A股制造业上市公司作为初步样本，删除ST型和PT型样本和研究期间数据缺失的样本，一共获得14 956个观测值，样本周期为2005—2018年。生态技术专利从国家知识产权局官网按企业+年份检索并下载，使用WIPO定义的生态技术专利分类进行数据清洗和筛选，得出各企业每年生态技术专利数据；财政分权和环境分权的测算数据来自《中国统计年鉴》和《中国环境年鉴》，媒体关注数来自中国知网（CNKI）数据库中“中国重要报纸全文数据库”，并采用机器学习方式根据新闻内容进行情感倾向分析，将其分为正面新闻和负面新闻；制造业上市公司的其他指标来自国泰安数据库。

2.2.2 变量选取

（1）被解释变量

生态技术创新（lneco_techit） 与一般创新存在的差异决定了我们不能直接采用专利数据总量。文章使用WIPO定义的生态技术专利分类，将包含“低碳”“环境”“绿色”“减排”“节能”“清洁”“循环”“存储”“可持续发展”“生态”“环保”以及“环境污染”等关键词的发明专利和实用新型专利的申请量按企业+年份检索的方式从国家知识产权局官网上进行人工收集和整理；因部分企业生态技术专利数量为0，为保证结果的准确性，我们将生态技术专利数量加1再取对数。

（2）解释变量

①财政分权itfd。文章借鉴You et al.的方法将财政分权定义为一个地区的人均财政支出占人均总财政支出的份额，分权程度越高意味着地方政府对辖区内公共支出分配方案的自由裁量权就越大，考虑到国家政策在传导执行上的时间效应差异，将财政分权指标滞后一期［9］。

②环境分权ited。环境分权的本质是环境事务管理权限分配，中央和地方环保机构的人员规模及占比变动可反映环境管理体制的变化。已有研究关于环境分权的测度方法有虚拟变量、地方自主制定法律比例以及中央地方环保系统人数比三种，文章借鉴祁毓等、张华等以及宋英杰等的方法，用地方环保机构人数与中央环保机构人数之比衡量环境分权程度，这一测算方法更加侧重中央和省级政府在环境事权上的相互博弈［8，10-11］。一般而言，行政机构与人员变动能基本反映政府职能的动态变化过程，环境事务权限的划分可以通过环保机构人员规模的变化反映出来。为缓解指标的内生性问题，采用GDP缩减因子对环境分权度指标进行平减，如式（5）所示，同时考虑政策的执行效应，将环境指标滞后一期。环境分权程度越高意味着地方政府对辖区的环境管理事权越大。

其中，edit表示第i省第t年的环境分权度，ledpit表示第i省第t年省级环保机构环境工作人员数量，cedpt表示第t年中央环保机构本级环境工作人员数量。此外，环境行政分权、监察分权以及监测分权指标的测度分别将上述公式中的人员替换成行政人员、监察人员以及监测人员即可。

（3）控制变量

为了控制其他因素对生态技术创新的影响，我们引入如下控制变量：媒体关注（分为正面报道和负面报道数量）、总资产收益率（净利润/总资产）、每股收益（净利润/普通股股数）、是否国企、企业规模、上市年限以及托宾Q值（企业市价/企业的重置成本）。

为减少模型中可能存在的异方差问题，除取值为比率或标准化数值外，对其余各变量均进行对数处理，各变量的计算方法及描述性统计特征见表1。

表1 各变量计算方法及描述性统计

3 实证结果与分析

3.1 变量相关性分析

为检验计量模型各解释变量之间是否存在相关性问题，我们报告了主要变量的相关系数，具体情况见表2。从表2可看出，各解释变量之间的相关系数值均很低。此外，文章还单独进行了方差膨胀因子（VIF）分析，计算结果表明，VIF均值为1.59，大大低于经验标准值10，这说明各变量之间不存在多重共线性问题。

表2 主要解释变量的相关系数矩阵

3.2 财政分权与环境分权对比分析

我国的政府分权制度既包括财政分权，也包括环境分权，两者相互联系又有本质区别。在省级层面，地方环保部门在人事和财政方面受地方政府限制，因而财政分权水平会对环境分权的执行效率产生影响，不能相互替代，因此，在研究中必须同时考虑，以防止出现因为变量偏差而导致的结果偏误。各地区环境分权与财政分权水平的测算结果如图3所示。从图中可以看出，两者存在很大差异，财政分权水平排前三位的地区分别是上海、北京和天津，均处于东部发达地区，分权水平整体表现为东部沿海地区最高，中部地区次之，西部地区最低；而环境分权水平排前三位的地区分别为山西、河南和河北，均位于中西部地区。

图3 财政分权与环境分权水平（2004—2017年）

3.3 基本回归分析

文章使用Stata 15.0软件分别对前述计量模型（1）到（4）进行回归，系数估计结果见表3，模型（1）表明财政分权制度对企业生态技术创新的影响系数为0.504，且在1%概率水平上显著为正，这与假设H1完全一致。自1994年实行分税制改革以来，中国的财政分权体系便已形成，这一制度大大激励了地方政府进行经济建设，创造了中国近30年来经济高速增长的神话。经济不断增长，居民对环境质量的需求也不断增加。地方政府更具信息和成本优势，可以根据不同辖区的空间异质性因地制宜提供个性化的环境公共服务，形成环境质量的“趋顶竞争”，为优质企业的生态技术创新活动提供研发补贴，并给予一定的税收优惠等一系列政策支持，改善创新环境，促成企业间的合作，引导企业从事生态技术创新活动。生态技术创新不仅可以帮助企业提高生产效率和效益，节约能源和减少排放，还可以减少生产对环境和资源的负面影响。

表3 财政分权、环境分权与企业生态技术创新的基本回归结果

从模型（2）可以看出，我国的环境分权制度对企业生态技术创新具有显著正向影响，说明分权的环境管理体制更有利于地方环保部门根据实际情况综合考虑各种因素，能因地制宜进行生态环境管理，更好地促进企业生态技术创新，这与假设H2一致，但系数仅为0.017，说明环境分权效应的强度还有待加强。这可能是由于在中央加大地方环保责任的前提下，地方政府的经济竞争仍占据了领先地位，地方政府在环境分权体制下的绿色绩效考核边界底线范围内做出最大经济效益的决策，这一微弱的正向影响系数是地方政府在经济增长与生态保护间寻求平衡的结果。模型（3）列示了同时考虑财政分权与环境分权效应的回归结果，其结果与前述模型（1）和（2）一致。模型（4）列示了财政分权与环境分权的交乘项系数，其结果表明，两种分权制度的合力显著促进了企业生态技术创新活动。

从控制变量的回归结果来看，大部分结果与预期基本一致，例如，媒体关注下的正面报道以及企业规模都很好地促进了企业生态技术创新，国有企业能率先执行“绿水青山就是金山银山”的环保理念，相较于民营企业，环保意识更高，从事生态技术创新活动的意愿更强。值得一提的是，媒体负面报道显著增强了企业生态技术创新能力，这表明，媒体报道作为一种外部治理机制，对上市公司发挥着越来越重要的监督作用，为了弥补负面报道带来的不利影响，重塑良好的环保形象，多数企业会更致力于生态技术创新活动。

3.4 环境分权的进一步分析

基本回归分析结果表明，环境分权有效促进了企业生态技术创新水平，但系数微小。环境分权指标下的各个细分指标作用结果是否有差异还有待商榷。我们将环境行政分权、环境监察分权和环境监测分权指标等的回归结果列示在表4第（1）到（4）列，结果表明，环境行政分权对企业生态技术创新发展具有显著促进作用，但环境监察分权和环境监测分权对企业生态技术创新具有负面影响，这与假设H3一致，但与假设H4和H5不一致。

表4 环境分权进一步分析以及稳定性检验结果

续表

从本质上看，环境行政主要涉及制定环保标准、行政处罚、行政许可审批等日常行政工作，属于劳动力密集型行业，地方政府对辖区管理具有天然的信息和成本优势，环境权力下放有利于地方政府因地制宜地管理辖区内企业，以更好地促进企业进行生态技术创新活动［12］。环境监察主要涉及环保执法检查，而环境监测主要涉及环境质量监测、评估以及预警，这两类都属于资本密集型和技术密集型领域。地方环保部门在上级环保部门和地方政府双重管辖下的性质决定了其在环保政策执行中可能遭遇一定的阻力，并且相对有限的地方财力和技术，客观上也限制了环境监察和监测的质量。因此，监察权和监测权的上移能更好地约束企业行为，从而促进企业进行生态技术创新活动。

3.5 稳定性检验

为了减轻指标测度问题对实证结果的影响，文章分别采用以下不同方法对回归模型（4）的实证结论进行稳定性检验，具体稳定性检验结果见表4第（5）和（6）列。

首先，我们采用财政自主度指标（czzzd）作为财政分权的替代指标进行稳定性检验。财政自主度用一个地区的地区预算内收入与地区预算内支出之比进行衡量，比值越大说明该地区的财政自主度越高，财政分权程度也就越大，估计结果见第（5）列；其次，采用专利授权合计数的对数（lnzlsqhj）作为因变量的替代指标进行检验，估计结果见第（6）列。

从表 4 的结果可知，各变量系数在方向与显著性上与表3基本一致，说明回归模型具有较好的稳定性。

4 结论

（1）财政分权制度是我国政府一项非常重要的制度。相较于中央政府，地方政府更具信息和成本优势，高度的财政自主度能充分保障地方政府的环境整治投资，倒逼和引导企业加大环境支出，通过生态技术创新活动降低环境处罚成本，从而形成环境质量的“趋顶竞争”。

（2）环境分权制度整体上对促进企业生态技术创新是有效的。进入21世纪以来，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量意味着要把生态环境保护提升到前所未有的高度，需要从环境管理体系出发探寻影响企业生态技术创新的制度因素。地方政府一般会更了解当地居民对诸如生态环境等公共物品的偏好，分权的环境管理体制更有利于地方环保部门根据实际情况综合考虑各种因素，从而能因地制宜对地方生态环境进行管理。

（3）回归结果表明，环境分权的各明细分权对企业生态技术创新的影响表现各异。环境行政分权能有效促进企业生态技术创新，环境监察分权和监测分权对企业生态技术创新存在显著的负面作用。因此，针对环境分权制度的有效性问题，政府部门应具体情况具体分析，环境监察和监测问题应尽量由中央政府相对集权处理。