依法治国背景下大学章程效能探析

李树德，林 欣

(湖南工业职业技术学院经济管理学院，湖南 长沙 410806)

清末民初，中国就有近代意义上的大学章程，然而，自新中国成立以到上世纪九十年代初期，作为大学治理最高行为准则的大学章程在中国一度沉寂起来，被束之高阁。1995年，国家颁布了《教育法》；1998年，又出台了《高等教育法》这些法律规范中直接或间接地提及大学章程，至此，大学章程再一次进入人们的视野，并引起社会的广泛关注。此后的十多年时间，大学章程在中国的大学制度襁褓中艰难地挣扎着，其效能并没有得到应有的发挥。2010年，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)的出台，大学章程在学校治理中的重要性，再一次被关注。《纲要》指出，要进一步完善中国特色现代大学制度，不断加强大学章程建设，要求各级各类高校应依法制定学校章程，依照大学章程规定实施学校管理。2011年底，教育部颁发了《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》)，对高等学校制定大学章程提供了根本的指南。随后，中国各高校又兴起了大学章程建设的热潮，一些有关大学章程研究的课题也不断出现。就近几年来，几乎每一所公立大学都建立完整意义上的大学章程。在新时代中国特色社会主义制度下，大学章程效能是否得到有效发挥，发挥的效果如何，这些将是大学章程存在和发展的现实条件，也是章程的生命力之所在。本文结合中国现实的国情和学校实际，尝试着对大学章程实施的现实价值、影响章程效能发挥的因素、激发章程效能的思路三个方面作粗浅的探讨，以求抛砖引玉。

一 中国大学章程建设的现实价值

纵观中国近现代史，我们不难看出，清末民初，我国就有比较成熟的现代大学章程。从1898年梁启超制定的《奏议京师大学堂章程》，到1902年京师大学堂第二任管学大臣张百熙主持修订的《钦定京师大学堂章程》钦准颁行，再到1904年，张之洞会同张百熙主持制定的《奏定大学堂章程》，这三个章程都涉及到了办学宗旨、课程设置、经费管理、章程修改程序等现代大学章程的基本内容。这些章程的“章节框架清晰，内容丰富，并由权力阶层颁布，不论形式还是内容都有很大的进展，可看作是我国现代大学章程的肇始”[1]。民国时期，蔡元培出任中华民国临时政府第一任教育总长，颁布“大学令”，随后全国各地的大学也制定了相应的大学章程，并提出了教授治校的思想。这些章程的内容、形式、制定主体和程序相对来说比较完善。建国之后到上个世纪八十年代后期，作为大学管理的最高行为准则，中国大学章程不但没有延续，反而销声匿迹。直到上世纪九十年中后期《教育法》和《高等教育法》规定，成立大学应有大学章程。至此，大学章程开始引起社会重视。2010年，国家制定教育中长期发展规划中提出了制定大学章程，建立现代大学制度，紧接着，2011年底，教育部出台了制定大学章程的实施办法。2019年，湖南省教育厅将开展大学章程实施情况督查工作。中国内地大学章程从一度被冷落和忽视到近几年的高调回归学校，有其深刻的历史文化因素、经济基础、政治制度和人们思想观念方面的原因，更有深刻的现实价值。

(一)建立大学章程是建设高等教育强国的必然要求

《纲要》中明确提出了建设高等教育强国的战略目标，把提高质量作为高等教育发展的核心任务。预计到2020年，我国将建成一批国际知名度高、特色鲜明、高水平高质量的高等学校。高水平大学的重要特征就是“办学特色鲜明、办学理念明确、目标定位准确、具有世界领先水平的一流学科、门类较为齐全、学术大师汇聚、教师整体素质很高、管理科学规范等等”[2]。几乎每一所高校的章程都会对学校的办学理念和办学目标、学科与专业设置、教师的聘任与管理、有关教师学术权力等作了严格的规定，具有“高度的权威性和严肃性，是实施有效管理、实现办学目标的重要保证，因此是建设世界一流大学的基础”[3]。2018年，国家出台了《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》的通知，要求各高校要“健全完善各项规章制度，贯彻落实大学章程，规范高校内部治理体系，推进管理重心下移，强化依法治校”[4](教研〔2018〕5号)，要建设一批世界一流的大学，提高我国高等教育的整体水平，一个重要而紧迫的任务应是加快建立大学章程。

(二)大学章程是建立新时代中国现代大学制度的内在要求

建立现代大学制度是新时代中国高等教育改革发展的重要任务之一,《纲要》中对建设现代大学制度的内容作了专门规定。纲要指出，现代大学制度就是要使高等学校实行依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。具体有四个方面的要求，即完善治理结构、加强章程建设、重视社会合作和推进专业评价四个方面的意思。“学校自治、学术自由、民主管理是现代大学制度的核心特征。”[4]作为新时代中国现代大学的核心与灵魂，大学章程更应该渗透和彰显现代大学精神，反映新时代中国高等教育改革发展方向。“一定意义上讲，大学精神的渗透，使得章程平添了一种强烈的感召力和影响力，从而能够更好地起到对师生员工的激励、教育和引导作用，发挥出章程对包括广大校友在内的学校全体人员的情感纽带作用。”[5]作为一个完整意义上的大学章程，应该对高校内部治理结构、管理体制、学校与外部的关系有一个清楚的界定。“高等学校章程不仅是高等学校依法自主管理，实现依法治校的必要条件；也是明确高等学校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、科学发展，建设现代大学制度的重要载体。”[6]教育部在今年年初颁布生效的《高等学校章程制定办法》对我国大学章程的内容、制定程序以及章程核准与监督都作了明确要求，而这些内容正是现代大学制度的核心思想与实质所在。

(三)建立大学章程是高等学校自身发展的需要

随着改革开放的不断深入和人们生活水平的不断提高，客观上也要求高等学校给社会提供更加优质的高等教育。但是，现实的情况是，政府对高等学校的人财物管得过死，高校行政化色彩较浓，大学治理的法治化进程缓慢，部分高校在实践中没有正确处理党政分工合作关系，党政会议制度和重大问题决策程序还不够规范和完善，在处理学生意外人身伤害等一些问题中，高校处于极度的弱势地位，高校承担过多的社会责任。通过新时代大学章程的建设，可有效地在政府和学校之间建立一种科学、合法契约关系，实行政校分离，强化宏观引导，弱化具体管理，进一步增强高校的自主权和自治性。同时，通过章程建设，可以进一步明晰党委与行政的关系，学术权力与行政权力的关系，学校与二级单位的关系，使大学章程成为学校法人治理的依据。

二 影响大学章程效能发挥的因素

根据相关资料，“2007年，共有563所高等学校报送了章程或者已经进入章程草案审议阶段，占当时全国高校的21%，教育部直属高校中有10所报送了已制订的章程，另有13 所报送了正在征求意见的章程草案，占直属高校的31%”[5]。这些已经制定的章程，从某种意义上说，与国际惯例准则还有一定的差距，有的章程还不符合有关法律的要求，高校“无章可依、有章不依”的现象在一定时期内还存在，大学章程效能并没有得到应有的体现。

(一)大学章程自身状况是影响大学章程效能发挥的前提条件

《办法》中对大学章程的内容作了集中规定，要求高校要将民主管理及决策机制等相关机制，以及高校内部学术管理体制、与社会相关利益体的合作、对举办者与学校的权利义务关系等现代大学制度所必备的制度原则作为章程的内容。《办法》中所要求的这些规定为高校制定章程提供了指导和依据，也是高校在制定章程过程中必须要包含和体现的内容，是所有章程的共性内容。不同的高校由于文化传承、办学定位和宗旨不一样，其个性内容也不一样。例如，普通本科院校与高等职业院校、应用型大学与研究型大学、国内顶尖一流大学与一般大学，他们章程的内容就会不一样。无论哪一个大学章程，只要体现了该学校的办学宗旨、办学定位和历史文化传承等自身特色方面的内容就是学校管理的依据。相反，学校章程盲目地复制其他学校的章程，章程不能体现学校自身应有的特色和内容，那这样的章程就无法在实践中操作和运用。“从目前部分学校已经发布的章程来看，还存在着文本质量参差不齐，总体水平不高，内容雷同，未能体现学校个性特征，内容存在结构性缺失，重点事项缺乏翔实规定，制定程序不合法，实施推进力度不够等问题。”[1]因此，学校在制定章程时，就要进行充分的调查研究，与政府、教育行政主管部门等进行多方面的沟通和协调，让政府、教育行政主管部门让渡更多的权力，依法支持学校按照章程自主办学。

(二)完善的学校制度是学校章程效能发挥的内因

从法理的意义上来说，大学章程作为学校内部治理的最高“宪章”，相对于学校其他制度来说，具有纲领性和指导性的作用，学校各项制度的制定与实施都要以章程为最高准则，不能与章程内容相冲突。学校制度是为了实现章程所体现的意志，是学校各个组织、全体师生共同遵循的行为准则和工作程序规则，是章程具体化的表现。有学者认为“大学章程与高校规章制度是抽象与具体的关系。大学章程是抽象的、高度概括性的规范，只就大学的基本问题和重大事项作出规定，不涉及到学校的规章制度和各岗位的职责。高校规章制度更侧重于具体的操作、执行层面，使大学管理机制有效运转。大学章程更强调的是‘自由独立的精神’，规定大学所信奉的理念和追求的目标，以及师生的权利和义务等，是一所大学总体的精神面貌，而高校规章制度是学校的行政性管理，起的是保证学校管理工作的良性运行、维系学校的正常秩序的作用”[7]。从这个意义上说，大学章程所体现的意志和愿望的实现，取决于学校完善的规章制度，大学效能的发挥，依赖于这些规章制度的执行和实施。

(三)社会政治经济制度是学校章程效能发挥的外因

新中国成立以后到改革开放初的几十年时间里,现代大学章程销声匿迹，束之高阁,其对大学治理的纲领作用被遗忘和忽视。回顾这段历史，我们发现，当时国家实行的是高度的计划经济体制，党对教育事业的领导，以政策指导和行政命令代替了大学章程。1953年公布的《关于修订高等学校领导关系的决定》规定：“凡中央高教部颁布的有关全国高等教育建设计划，包括高等学校的设立、停办，院系专业设置、招生任务、基本建设任务、财务计划、财务制度(包括预决算制度、经费开支标准、师学生待遇)、人事制度(包括人员任免、师资调配等)、教学计划、教学大纲、生产实习规程，以及其他重要法规、指示或命令等学校均应执行。”该决定主张高校由政府集中统一管理，这大大削弱了大学自主办学的空间。随着改革开放的不断深入，中国特色社会主义社会市场经济体制逐步确立，从国家政策层面逐步扩大了高等学校的办学自主权，并以法律的形式加以确认，并明确了高校办学的九项自主权力。实践证明，这些政策法规的出台，在一定程度上放宽了对高校管理的权限，高校获得了相对灵活的自主空间，促进了高等教育的改革和发展。到2007年截止，全国有20%左右的高校制定了章程，但是，大学章程的效能并没有得到发挥，很多情况下只是作为资料存放于档案室。造成这种现象的主要原因在于大学自主权的缺失。公立大学的举办者是政府，高校只是代表政府行使公共权力。因此，政府、教育行政主管部门、高等学校自身在大学章程中的角色定位是大学章程效能发挥的保证，而这种角色定位来自于章程所处时代的政治经济制度。

三 激发大学章程效能的基本思路

2010年10月24日，国务院办公厅批准了北京大学、中国人民大学、清华大学等26所高校为建立健全大学章程试点院校。通过试点院校章程建设的示范引领作用，推进全国高等学校的章程建设，发挥其应有的效能，形成中国特色的现代大学制度。

(一)完善规章制度，确保章程意志的实现

大学章程是学校治理的最高行为准则，集中体现举办者和学校的办学意志。大学章程意志的形成，源自于一定时期经济社会发展的需要和学校自身的历史文化。学校规章制度是为实现学校章程的办学意志而设定的行为准则。因此，学校制度的制定必须以章程为最高准则，大学章程的存在和实施是建立在学校一定的规章制度之上的，学校规章制度是具体化的学校章程。高等学校应以章程建设为契机，对照章程内容，继续完善学校治理体系，确保大学章程的顺利实施，实现高校治理水平有效提升，为新时代中国人才强国提供有效支撑。

(二)协调政校关系，确保高校的自主权

大学章程效能发挥的重要体现在于大学享有多少的自主权。在中国现行的政治制度和教育体制下，公立大学的举办者是政府，大学自主权的获得源自于政府。尽管1998年国家制定了《高等教育法》，其中规定大学是独立法人，依法享有七项办学自主权。但是在现实中，学校在招生计划的设定、学校人员的招聘、重大建设项目的审批等方面的自主权不是很大，这种自主权的获得从某种方面讲是政府、主管教育部门对所属高校的放权。《办法》在总则第五条中规定“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利与义务，保障学校的办学自主权”。因此，高校在大学章程的制定过程中，应邀请政府和教育行政部门的领导参加章程的制定，或者就有关条款与他们协商一致，确保章程充分体现政府、教育行政部门与高校的权利义务关系。

(三)发挥舆论监督作用，确保章程顺利的实施

如果说完善的学校规章制度是大学章程效能充分发挥的基础，政校分开是大学章程效能充分发挥的关键，那么，社会舆论监督则是大学章程效能发挥的保障。学校规章制度、政校分开机制对大学章程效能的发挥是一种内部稳定、静态的作用方式，而社会舆论监督对大学章程效能的发挥是一种外部动态的作用方式。《办法》第27条规定“高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开”。校内公开可以通过文件、校园网等方式公布。社会公开可以通过报纸、电视、网络等媒体向社会进行公布。章程的公开就是为了更好地接受校内外媒体的监督评价，而监督评价的方式可以多样化。《办法》规定，“高等学校应当设立专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉”。校外的监督包括政府监督和新闻媒体监督。政府监督在《办法》中作了规定，“高等学校的主管教育行政部门对章程中自主确定的不违反法律和国家强制性规定的办学形式、管理办法等，应当予以认可……对高等学校不执行章程的情况或者违反章程规定自行实施的管理行为，应当责令限期改正”。社会舆论监督则可以通过高校定期向社会发布章程执行情况，并对违反章程的重要案例向社会媒体通报。通过对大学章程的监督，形成良好的监督评价机制，确保大学章程效能的发挥。