雍正吏治思想探析*

杨永林

(广东嘉应学院政法学院，广东 梅州 514015)

在清代十个帝王之中，雍正皇帝虽然在位时间不长，然其对吏治的整顿却在清朝历史上留下了浓墨重彩的一笔。清代章学诚曾对雍正时期的吏治状况作出了高度的评价:“宪皇帝澄清吏治，裁革陋规，整饬官方，惩治贪墨，实为千载一时。”［1］雍正整顿吏治的成果是以其吏治思想为基础的，深入探析雍正的吏治思想，对于当今的吏治建设也有积极的借鉴价值。成书于乾隆年间的《世宗宪皇帝圣训》，比较全面地反映了雍正的吏治主张，本文拟立足于《世宗宪皇帝圣训》，对雍正的吏治思想作一粗浅的考察。

一 加强官员的任用

在清初诸位帝王中，雍正是一位长于驭臣，善于治国的有作为的皇帝。他认为任用贤人为政教之大端，将用人视为治国之本，“治天下之道，首重用人。”［2］为此，他要求各省督抚加强对人才的访察。他说:“国家敦励风俗，首重贤良。举髦士以劝秀民，实为政教之大端。凡封疆大吏，宜共体此意，广询博访，不可视为具文，漫不加察也。”［3］从清代任官的制度来看，除了科举取士以外，清代还有荐举、恩荫等方式，雍正十分重视各级官员的荐举，他要求各封疆大吏广询博访，努力发掘所辖区域的贤才，向皇帝推荐，以为国家所用。

任用贤才在雍正治国的理论体系中占有至关重要的地位。他将治国的大要概括为理财和用人两个方面，认为用人尤其重要:“从古帝王之治天下，皆言理财用人。朕思用人之关系，更在理财之上。果任用得人，又何患财之不理，事之不办乎?”［4］雍正认为治国之大要无非是用人和理财，而两者相较而言，用人更为根本，只有用得其人，才能理好国家之财。

在人与法的关系上，雍正认为，人的因素起关键作用，他说:“为政以得人为要，用得其人，自能因地制宜，顺时敷教;若不得人，纵奇策神术，徒羙听闻耳，于事何济?”［5］

在人才的选任方面，雍正要求各级官员应该不徇私情，他曾谕鄂尔泰曰:“朕原求得人而用，非私亲戚有所偏向也，设如用而不是者，必系不听卿训导之子侄，负朕恩之下流，亦必加倍惩治，总之朕用人唯大公，遇大臣之子侄，每多喜用者，皆此意也”［6］。在任大臣之子侄方面，雍正认为，应该唯才是用。鄂尔泰是雍正的知心大臣，常与雍正谈论用人之道，强调去庸重才，宁用有才而不肖，不用贤而无才之人。在用人方面尤为值得称道的是，雍正认为应一体对待满人和汉人，而不应该有所区分:“从来为治之道，在开诚布公，遐迩一体。若因满汉存分别之见，则是有意猜疑，互相漠视，岂可以为治乎?天之生人，满汉一理，其才质不齐，有善有不善者，乃人情之常。用人惟当辨其可否，不当论其为满为汉也”［7］。

在各级官员的选任中，雍正认为州县官员的任用对国家的治理尤为重要:“守令乃亲民之官，关系百姓之休戚。故得其人则民生被泽，而风俗日淳;不得其人，则民生受累，而风俗日薄。自古安民必先察吏，此不易之经也。”［8］他认为，各级地方官应该由才干素著，廉洁自持之人担任，他说:“道府州县等官，于地方民生最为切近，与其甄别于既仕之后，不若详慎于未仕之前。”［9］清代的地方行政机构分为省、府、道、县四级，州县作为最基层的政权组织，与百姓的关系最为接近，因此，雍正认为在州县官员的任用方面，更应该详加体察。

二 告诫各级官员以身作则

吏治清明与否，与上级官吏尤其是高级官吏是否以身作则有密切的联系，雍正深深体会到官员的表率作用对国家治理的重要价值，他在上任伊始就告诫各级官员率先垂范。雍正元年正月，谕巡抚曰:

一省之事凡察吏安民，转漕裕饷，皆统摄于巡抚，茍非正己率属，振饬励精，则一切政刑钱谷，必致隳堕，拊循保障之功何赖乎?夫吏治不清，民何由安?”［10］

在清代，督府是最高级别的地方官员，掌握着地方军政大权。“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考覈群吏。”(《清史稿·职官志》)督抚凭借自己的特殊位置，使上情下达，处理各地的突发问题、考核属下官员，并及时汇总反映到朝廷，皇帝通过20余个大吏，稳定地方秩序，巩固其在全国范围内的统治。因此，督府的所作所为对于吏治的好坏有着非常重要的作用。

督抚以下就是道员，道员“各掌分守、分巡，及河、粮、盐、茶，或兼水利、驿传，或兼关务、屯田;并佐籓、臬覈官吏，课农桑，兴贤能，励风俗，简军实，固封守，以帅所属而廉察其政治。”(《清史稿·职官志》)雍正谕道员曰:守巡两道，首当洁己惠民，凡府州县之廉洁贪污，俱宜细加察访，不时密详督抚，以凭举劾。”［11］

知府制度是清代地方行政制度的中间环节，清代知府“掌总领属县，宣布条教，兴利除害，决讼检奸。三岁察属吏贤否，职事修废，刺举上达。”(《清史稿·职官志》)清代知府对清代地方行政制度的运行，乃至对整个清朝统治都发挥过重要作用。知府连结着督抚与州县，雍正谕知府曰:

国家亲民之官，莫先于守令，盖州县官与民最亲，而知府又与州县官最亲，凡州县兴利除弊之事，皆于知府有专责焉，是知府一官，分寄督抚监司之耳目，而为州牧县令之表率，承流于上，宣化于下，所系綦重矣。”［12］

知县是清代与百姓最为接近的一级地方行政机构，知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。雍正谕知州知县曰:

皇考之治功，惟尔州县诸臣，具有父母斯民之责，其为朕立之基址，以固邦本焉!诚能洁己奉公，实心尽职，一州一县之中，兴仁兴让，教孝教忠，物阜民安，刑清讼简，朕将升之朝宁用作股肱。如或罔念民瘼，恣意贪婪，或朘削肥家，或滥刑逞虐，或借刻以为清，或恃才而多事，或谄媚上司以贪位，或任纵胥吏以扰民，或徇私逞欲，以上亏国帑，王章具在，岂尔贷欤?［13］

在雍正帝的告诫中，有两个词至为关键，一是“正己率属”，一是“洁己惠民”。针对巡抚等高级官吏来说，应该通过端正自身，以为下属之表率;对于道员等官员来说，廉洁奉公，可以使百姓受惠。雍正六年三月，雍正再次告诫州县官员洁己爱民:“若州县洁己爱民，毫无浮派，则民间正供，乃义当完纳之项，何惮而不早完乎?”［14］就州县官员而言，雍正认为，只有州县官吏洁己爱民，才能顺利地向百姓征收赋税，以保障国家机器的正常运转。

雍正上任伊始就对各级官吏进行谆谆告诫，充分体现了雍正帝对吏治的重视。

三 严惩贪官污吏

要澄清吏治，惩治贪污腐败是无法绕开的一个重要环节。在对官吏进行告诫以后，雍正帝就着手惩治贪官污吏。

康熙后期，放宽了对贪污大案的惩处，开始有限度地容忍官吏贪污，此闸门一开，即给吏治风气带来了极为恶劣的影响。对于康熙后期官场的贪腐成风，雍正看在眼里，恨在心里。雍正四年十月，他在给诸王和文武大臣的“上谕”中说:

皇考惟有洞悉下情之处，则朕得之于亲身阅历。朕在藩邸四十余年，凡臣下之结党怀奸，夤缘请托，欺罔蒙蔽，阳奉阴违，假公济私之习，皆深知灼见，可以屈指而数者。是以今日宵旰忧勤，为世道人心长久之计，禁之不得不严，训之不得不切，非好爲辨论，自取烦劳也。”［15］

雍正即位后，决心整饬吏治，打击贪污，倡行廉洁政治，以挽救颓风，重振朝纲。他将贪官视为地方四害之首:

“盖地方之害，莫大于贪官蠧役之朘削，强绅劣衿之欺凌，地棍土豪之暴横，巨盗积贼之刧夺，此等之人，不能化导惩戒，则百姓不获安生。”［16］

雍正认为，贪官、强绅、地棍、巨盗为地方之四大害，而贪官尤甚，因此，他认为，整饬吏治，首先就必须惩治贪官:“从来察吏之道，莫先于奖亷惩贪。盖贪黩之风不息，则上亏国课，下剥民膏，其为吏治人心之害者甚大，不止关系钱粮而已。”［17］

雍正认为，贪污之对社会之危害，远非杀人、强盗可比，他在谕大学士及文武官员时说:“然命案盗案，其害不过一人一家而止，若侵帑殃民者。在一县，则害被于一县;在一府，则害被于一府。岂止杀人及盗之比?”［18］杀人、强盗所侵犯的不过是一人一家，而贪官则为害一方。

有鉴于此，雍正认为，对贪官污吏绝不能姑息:“养稂莠者，伤禾稼;惠奸宄者，贼良民。若保全贪官汚吏，以博长厚之名;纵容地棍土豪，以沽安静之誉，此大有害于人心吏治者也。”［19］对贪官的打击，也是对天下百姓的保护。

在关于杨以宁贪腐一案的处理意见中，雍正说:

凡官员内不拘资格加恩擢用之人，日后居官不法，所以降旨重治其罪者，并非因朕心之忿怒也。盖以从前加恩擢用之时，原出于朕至公之心，为吏治民生起见，伊等既已受知于朕，若从此黾勉上进，功名未可限量，乃竟自暴自弃，至于贪赃犯法，即加重惩，无可悯恻［20］。

杨以宁是蔡珽保荐之人，雍正加特恩由知县擢用知府，其于署事任内以欺罔贪婪被参劾，其在被参之后，党附两广总督阿克敦，构成交结邪党紊乱朝政之罪，被判处斩监候。雍正认为，对于因加恩得到重用的人员，其犯贪腐罪行，也应该加重处罚。

雍正在即位后一个月，就树起了反贪之大旗，他首先通过清查亏空来查处贪腐行为。康熙末年，由于中央户部和地方府县共同作弊，贪污公款，中饱私囊，钱粮亏欠非常严重，致使国库空虚。雍正在清查亏空的行动中，一些地方大员纷纷落马，其中包括江苏巡抚吴存礼、山西巡抚苏克济等。在惩贪斗争中，雍正主张既拍苍蝇，也打老虎。他认为止贪之法，不可专责之一吏，其位愈尊，其害愈大;其害愈大，而人愈不敢言，因此对贪赃的高官和王公贵族须毫不宽贷。他果断地处理了一批大案要案，以推动全国的清查和惩贪工作。雍正清查亏空雷厉风行，赃官一旦被揭发，即抄家籍没，且官衙与原籍同时抄检，以避免隐藏，贪官之一切家产估价变卖。另外，凡是贪官，一经被人告发，就革职离任。在雍正皇帝铁腕治贪的重压之下，吏治风气得到了明显的好转。

在重拳治贪的同时，雍正也着手进行防贪方面的制度建设，其中最具特色的莫过于他首创了养廉银的制度。雍正希望通过养廉银制度，来培养鼓励官员廉洁习性，并避免贪污事情发生。养廉银制度的具体做法就是将州县私自征收的耗羡提解归公，由各省统一支配。由各省长官根据治内官员的级别以及事物的繁简程度，按照一定的标准给付银两，作为各级官员的日用之资，以达到“上不误公，下不累民”的目的，以培养官员廉洁的风气。养廉银制度尽管在后世遭到了破坏，但是，在雍正时期，在减轻人民负担、澄清吏治、增加国家财政收入等方面还是起到了积极的作用。

四 加强对官员的考核

吏治的建设是一个系统过程，除了要加强对贪腐官吏的打击，更要注重对官员常规的考核和监督。在中国古代，定期考课是对官员进行考核的主要手段，考课制度是中国古代官僚政治的重要组成部分，通过考课，国家可以实现对官僚的管理，在一定程度上促使官员约束自己的行为，使其忠于君主，为国尽力，从而达到澄清吏治的目的。以从严治官而著称的雍正，对官员的考核和监督工作也非常重视，他所发布的上谕，有很多此方面的表述。

雍正多次强调要加强对官员的考课，他在考课的程序、考课的标准以及强化考课官员的责任等诸多方面都提出了自己的见解。

清代官员的考课，文官有京官京察和外官大计，武官有军政，考核的标准为“四格八法”。四格为考核官员的四项内容，包括守、才、政、年;八法为处分官员的八类标准，包括贪、酷、不谨、疲软无为、浮躁、才力不及、年老、有疾。

雍正非常重视对官员的定期考核，尤其重视对外官的考核，并且重视对外官考核制度的设计和改良。

按照当时的考核制度，考核结束后，将一等和二等的部分官员引见给皇帝，引见制度对官员的仕途升迁起着十分重要的作用。雍正认为，为了使得考核制度更加公平合理，那些被参劾的官员，除非有明确的劣迹，不须再行引见以外，其他被参奏的官员亦应该送到引见之处，交由中央九卿共同处理，这样可以防止一些官员的仕途完全被主管考核的官员所左右。

对于官员考核的标准，雍正认为，官员考课的标准应该进一步翔实，应该将文官仓库之盈亏，办事之能否，武官骑射之优劣，训练之勤惰等纳入考课标准，同时，要求主管考课的官员应该秉公执法，不徇私情:

朕思卓异八法，所举所劾，不过十数人，而平等供职，不列举劾者，尚有多员。如文官仓库之盈亏，办事之能否，武官骑射之优劣，训练之勤惰，皆未填注考语，是考课群吏，尚有遗漏之处也。嗣后大计军政，除卓异八法照旧例举行外，其平等官员，文职自知县以上，武职自守备以上，俱于大计军政之年，令督抚提填注明考语，造册报明吏兵二部，务期秉公核实，不得徇情，任意颠倒是非，尔等确议具奏［21］。

对于主管考核的官员而言，雍正提出，应该强化考核官员失职行为的责任监督:

国家举行大计，乃三年考绩之大典。其中卓异人员，皆加以特恩，不次擢用。诚以该管上司为国家荐拔人才，必深知灼见，然后列为卓异，断无有徇私受托，草率冒滥，以负国恩而辱巨典者……嗣后文武卓异官员，有犯贪赃不法之款，而审讯确实者，将从前列为卓异之上司，一并议处。倘于该员未败露之先，有能查出参奏者，免其处分［22］。

雍正认为，对于那些考核卓异而后又作奸犯科、贪赃枉法的官员，应该将其与主管其考核的官员一并惩处，惟其如此，方能督促主管考核的官员认真、忠实、客观地履行其职责。

雍正的吏治思想对于对其整顿吏治起到了一定的积极作用，但是也有其局限性，他没有建立起澄清吏治的一整套完善的机制，其整顿吏治的主张和措施只能起一时之效，另外，其吏治思想与吏治实践也存在一定的差距。尽管如此，我们仍然应该肯定其思想的积极价值，他的整顿吏治的主张对今天的政治文明建设也有积极的借鉴价值。

［1］章学诚.文史通义·内篇［M］.上海:上海古籍出版社，2008.

［2］［3］［4］［5］鄂世镛.浅谈雍正用人［J］.辽宁大学学报，1983，(3).

［6］［7］［8］［9］［10］［11］［12］［13］［14］［15］［16］［17］［18］［19］［20］［21］［22］世宗宪皇帝圣训(四库全书版)［M］.台北:文渊阁.