浅析森林火灾的风险管理*——以福建省三明市为例

陈 凯

(闽江学院公共经济学与金融学系，福建 福州 350108)

浅析森林火灾的风险管理*
——以福建省三明市为例

陈 凯

(闽江学院公共经济学与金融学系，福建 福州 350108)

森林火灾风险是林业经营中所面临的重要风险之一，其对林业造成的破坏力巨大。加强林业火灾风险管理已经成为林业风险管理工作的重中之重。以福建省三明市为例，从主客观两方面分析森林火灾的成因，提出控制型和财务型两种风险管理模式，通过对森林火灾的有效预防与控制，以达成减少林业经济损失的目标。

森林火灾;成因;风险管理;保险

近几年，福建省频发大规模的森林火灾，尤以三明市为甚。森林火灾不但对森林资源造成巨大损失，严重影响了林业经济的发展，而且对当地的生态环境也造成了极大的破坏。火灾引起的森林结构变化、环境恶化、水土流失等恶劣影响甚至是难以恢复的。因此，运用科学的手段对森林火灾风险进行识别、估测、评价与控制成为政府与林业企业管控森林火灾的一项重要工作。

一 森林火灾的概念及风险成因

森林火灾是指由于自然或人为原因引发的，在林区内失去控制并四处蔓延的火灾风险。与一般的火灾风险相比较而言，其具有以下几个特征∶①风险因素的复杂多样，包括各种自然因素，还包括了各类人为因素;②风险事故的突发性强，发生后控制与施救比较困难;③风险损失的破坏力巨大，不但造成经济上短期的直接损失，而且对生态环境造成无法修复的长期性消极影响。当然，造成森林火灾的原因是多方面的，如下文所述。

(一)森林火灾的客观原因

1.气候原因

我国南方省市夏季历来持续高温少雨天气，导致火险等级持续升高。近年来，三明市年平均最高气温更是不断攀升，极端高温可达到40.5℃，火险等级相应提高，导致森林火灾相继发生。根据三明市气象局提供的资料，三明市近年来气温距平不断升高，导致气温异常化就愈加严重，发生森林火灾的损失频率与幅度就不断提高。

2.植被原因

植被增加是森林火灾发生的另一个不可忽视的客观原因。近年来，三明市采取封山育林的措施来提高山林绿化率，同时，随着居民生活水平的提高，到森林中取用生活柴火的现象越来越少。森林活动的较少，一方面导致植被骤增，枯叶、枯木等火源剧增，森林火灾隐患加剧，另一方面，也使得火灾扑救更加困难。

(二)森林火灾的主观原因

1.防范意识淡薄

群众的文化素质水平普遍较低，严重缺乏森林防火意识，对于森林火灾发生后造成的严重后果没有深刻的认识，普法教育不到位，对于造成森林火灾应承担的法律后果不清楚［1］。据三明市消防局的统计，三明市近10年总计发生的247起森林火灾，因防火意识淡薄引发的占森林火灾总数的83.8%。一方面，防火意识淡薄，盲目在森林中使用明火，造成森林火灾的发生;另一方面，扑救意识淡薄，一旦发生火灾，不能做到及时向有关部门报告并组织人员现场扑救，以至延误了扑救的最佳时机。

2.人为火源管理难度大

人为火源分为生产性与非生产性及其他火源。最近10年，三明市总计发生的森林火灾247起，其有179起是由非生产用火引起的，所占比率为72.47%;68起是由生产性用火引起的，占27.5%。由此可见，非生产性用火的不当是三明市森林火灾的主要人为成因。

3.失火犯罪执法不严

从失火犯罪的执法角度看，存在打击力度不够，不足以对犯罪分子产生威慑的缺陷。究其原因有两点∶一是受到地方保护主义的影响，二是司法制度不健全，对证人打击报复现象时有发生，造成了调查取证难的现状。2011年上半年，三明市法院共受理失火案件38件，其中仅18件已审结，未审结案件超过一半。此外，全市还有117起失火毁林遗留案件还未侦破。

4.防火经费不足

做好森林防火工作需要大量专项经费的投入，但政府有关部门对基层防火工作重视不够，投入不足。一方面，基层防火单位受经费不足的限制，无力更新防火工具，造成森林防火救火效率低下;另一方面，由于护林工作艰苦、责任重大、工资较低，导致护林人员数量严重不足、人员积极性不高。市政府防火部门部署的各项防火工作还是停留在表面，难以得到有效的实施。

二 森林火灾的风险管理模式

(一)控制型风险管理模式

控制型风险管理模式是在风险分析的基础上，针对风险因素采取控制技术以降低风险事故发生的频率和减轻损失程度的风险管理模式。其核心要点在于∶通过改变引发风险的因素与条件，以期在风险事故发生前，降低事故频率;在事故发生时，将损失减至最小。常用的控制型风险管理技术包括∶预防、抑制、隔离等。

1.森林火灾风险的预防

近十几年来，由于三明市人口膨胀，工业化进程加快，人们的森林活动加剧，森林火灾发生的频率增加。森林火灾几乎遍及三明市每一片森林，森林火灾的预防显得尤为重要。

(1)提高全民的森林防火意识。通过市消防部门加大宣传，提高民众的森林防火意识。首先，建立森林火灾知识普及巡讲制度。从森林火灾消防机构中挑选并派遣熟悉森林火灾风险、防火与火场自救知识的人员在广大群众中开展防火、救火等森林火场知识教育;其次，向火灾高危人群发放火灾防范安全手册;再次，由森林火灾易发生的乡镇基层政府组织观看森林火灾案例和分析火灾原因的科普片，采取多种措施来提高广大民众的防火知识和防火意识，让森林防火意识深入人心［2］。

(2)扩大森林防火队伍。加大对森林防火的重视程度，保障专项防火经费的充足，提高森林防火人员的工作待遇，保证一支数量充足、素质精干的森林防火队伍。笔者建议三明市各基层单位应该建立一支专业的森林防火队伍，尤其是一线的护林员队伍。此外，还应该充分利用现有人力、物力、财力资源，扩大群众宣传，设立一支业余的防火队伍，起到辅助作用。一旦森林火灾发生，两支队伍能够紧密配合，及时灭火，将损失控制至最低。

(3)加大行政执法力度。政府林业部门与森林公安机关联手定期开展打击森林违章用火行动，一旦发现，依法予以处理，除了在经济上予以处罚之外，对于触犯刑法的，依法追究其刑事责任。同时，进行失火披露制度，并对失火罪犯进行曝光，让群众认识到森林防火的重要性。此外，各级政府要严格执行野外用火申报审批制度，管住野外火源，及时消除火灾隐患。

(4)建立预警应急体系。首先，成立预警应急中心。三明市政府可以与市森林防火指挥部联合成立全市森林火灾预警应急中心，下设火场前线指挥部、后勤保障部、宣传报道部、综合调度部等工作部门，各工作部门由市森林防火指挥部成员单位领导或抽人组成。该中心对于全市启动重特大森林火灾应急预案起到决策作用。其次，进行应急预案编制及演练。三明市根据国家和省森林防火指挥部的要求，于2007年3月13日印发了《三明市处置重特大森林火灾应急预案》，并于2011年8月28日根据省林业厅的要求，对该预案做了进一步的修正。应急预案明确了预警应急中心各部门的工作职责，每年的防火期根据工作需要组织开展应急预案演练和业务培训，确保应急预案正常实施。最后，定期开展隐患排查。每年的森林特别防火期，三明市及各县(市、区)森林防火部门应组织开展大规模的森林防火隐患排查活动。各镇、村组织护林员巡山护林，加强野外生产、生活用火的监督管理。

2.森林火灾风险的抑制

(1)安装自动报警系统及定位系统。森林火灾自动报警系统及定位系统可以提高森林火灾探测的及时性和准确性，快速实施灭火救援。三明市可以利用全球移动通信系统、全球卫星定位系统以及红外成像技术，对主要林区的风险状况图像进行现场采集、处理并发送至控制中心，进行24小时监测。一旦发生火情，可以在第一时间做出决策，并迅速采取各种措施迅速扑灭森林大火［3］。

(2)建立空中灭火机制。森林火灾多发生在山区，其地理位置限制了常规灭火机制的运作。这主要体现在消防车辆及人员难以在第一时间抵达森林火场、火场水源缺乏等，这样极大影响了森林火灾的正常灭火工作。市政府可以考虑采购1～2架消防直升机或小型飞机。在发生森林火灾时投入使用，通过空中投放各类灭火剂的方式控制火势，并最终与其他灭火机制配合，达到扑灭森林大火的目的。

3.森林火灾风险的隔离

根据植被的生物学特性，逐步改变三明市现在的林种结构，以增强森林林分的防火性能。三明市可以通过实施“白色防火工程”和“绿色防火工程”两大工程来隔离火灾风险因素与风险环境的联系，从而提高森林自身的防火能力。白色防火工程是通过施放菌类，加速枯枝落叶的分解，起到森林防火效果的工程。绿色防火工程即营造不易燃的林分和林带，具体可以通过林木混交措施，以增强森林水分，从而达到提高森林防火自控能力的目的。根据三明市的实际情况，可以在边远山区有计划地营造带宽在10米以上的荷树防火林带。

(二)财务型风险管理模式

财务型风险管理模式是以提供专门基金的方式，降低发生损失的成本，通过在事故发生前做出合理的财务安排，解决事故发生后给人们造成的经济困难与精神忧虑，为迅速恢复生产、维持正常生活提供财务支持的风险管理模式。其核心要点在于∶通过事前专门融资来解决灾后困难，迅速恢复生产，减少经济损失。常用的财务型风险管理技术包括∶自留、非保险转移与保险转移。

1.森林火灾风险的自留

首先，可以考虑在大型林业集团公司内部组建专业火灾自保公司，整合集团的人力、财力与物力资源，为集团旗下的各子公司或分公司提供专业的风险保障，化解林业火灾风险。实践中，可以在永安林业股份有限公司、中国林业控股有限公司、金森林业股份有限公司等大型公司进行试点。其次，在林业火灾风险发生后，可以由当地的政策性金融机构向这些受灾企业投放火灾风险专项贷款，作为专项救灾性质的贷款，其利率应该低于市场利率，以示对受灾企业的扶持。最后，遭遇重大森林火灾事故，企业损失巨大时，政府应该直接介入，向这些受灾企业直接发放财政补助，帮助其度过难关。

2.森林火灾风险的非保险转移

2003年开始，三明市按照省委、省政府统一部署，全面开展以“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革。2005年11月三明市基本完成了林业主体改革任务。截至2009年底，所有林改村都完成了整改任务。通过集体林权制度改革，以承包到户的方式，将森林的使用权移交给农民个人。这样，原先的森林火灾风险造成的损失也由集体承担变为个人承担，大大提升了个人的森林火灾风险防范意识［4］。

3.森林火灾风险的保险转移

(1)森林火灾保险的模式。2006年8月，三明市开始开展政策性森林火灾保险的试点工作。该保险采取“政府扶持，市场运作”的模式，由三明市政府委托中国人民保险公司三明分公司经营。传统森林火灾商业保险存在风险高保险公司不愿经营、费率高投保人无力购买的问题，为了克服上述问题，三明市政府建立起保费补助制度与超赔准备金制度对该保险进行政策性扶持。保费补助制度规定，政策性森林火灾保险的保费由两部分构成∶林农自付保费与政府补助保费。其中，政府补助保费的占比逐步增加，由2006年的20%到现在的40%，今后实现全省统保后将全部由地方财政支付。超赔准备金制度的做法是在高风险年度，政府通过专项补偿基金直接分摊赔款。现行的规定是森林火灾保险的年赔付超过80%时候，超出的赔款由政府和保险公司按1∶1 分摊。

(2)森林火灾保险的运作。第一，开展单一火灾保险。三明市政策性森林保险试点宜选取单一火灾责任险，主要原因如下∶其一，火灾是森林面临的最重要、最易发生的风险;其二，保险公司具有较成熟的森林火灾保险经营管理技术;其三，考虑到地方政府财力问题，单一风险费率低，责任范围小，保费支出少，可以减轻地方财政负担。第二，提供小额保险。小额保险的特点在于低保额、低保费，为被保险人提供最基本的保险保障。政策性森林火灾保险通过低保额达到广覆盖，将尽可能多的林农纳入保险，为林农在遭受火灾风险后提供最基本的保障，以期迅速恢复生产，达到减少损失的目的。三明市森林火灾保险的基本保额为每亩500元，每亩保费为0.5元。第三，实施防灾防损优惠费率与绝对免赔。对于防灾防损工作做得好的林农，在续保时给予优惠费率［5］。本年度未出险无赔款的林农，在下一年度投保时，可以获得10%的保费减免;连续2年未出险无赔款的林农可以获得20%的保费减免;最高保费减免比例为30%。另外，为了降低道德风险，三明市政策性森林火灾保险引入绝对免赔制度，每次事故绝对免赔额规定为15亩，绝对免赔率为10%。第四，通过兼业代理销售保单。为了方便林农投保与理赔，达到便捷服务的目的，政策性森林火灾保险可以通过政府基础单位来代销，比如可以由林业站、乡政府等作为代办机构，负责代办森林火灾保险的具体业务。

［1］付丽.对我国建立政策性森林保险的思考［J］.中国林业，2008，(12).

［2］汤宛地，朱同武.森林火灾的风险性评估初探［J］.森林防火，2010，(2).

［3］桂子凡，张贵，彭海波.应对未来自然灾害损失的有效保障机制——谈森林火灾保险共同体的构建［J］.林业资源管理，2010，(5).

［4］黄冰清.完善政策性森林保险，推进林权制度改革［J］.新财经，2011，(3).

［5］王锦霞.澳大利亚森林保险发展及启示［J］.保险职业学院学报，2011，(3).

(责任编校:谭纬纬)

S762

A

1008－4681(2011)06－0039－03

2011－09－26

陈凯(1976－)，男，福建 福州人，闽江学院公共经济学与金融学系讲师。研究方向∶保险与风险管理。