基层环境政策“一刀切”执行逻辑与改进策略——以禁养区政策执行为例

程 慧 ， 秦晓依

(1.河北师范大学 法政与公共管理学院,河北 石家庄 050024；2.河北师范大学 公共政策评估中心，河北 石家庄 050024)

“深化生态文明体制改革，加快生态文明制度建设，建立健全生态环境保护体制机制，是现阶段国家治理现代化建设中的重要基础和保障。”[1]我国不断加强生态环境建设力度，出台了系列生态环境保护政策，禁养区政策就是其中一项重要的具体政策。禁养区即畜禽养殖禁养区，禁养区政策是国家为治理畜禽养殖污染、防范区域生态环境风险、引导畜禽养殖业科学发展出台的禁止在法律法规规定区域内建设养殖场或有污染物排放的养殖场的政策。然而在禁养区政策执行过程中出现了明显的“一刀切”现象，导致政策执行出现偏差。2019年以来，随着猪价的上涨，环保禁养政策“一刀切”执行成为社会关注焦点。环境部、农业农村部多次要求立即取消超出法律法规的生猪禁养、限养规定，采取措施开展禁养区清理工作，严禁以改善生态环境质量等名义在禁养区划定上搞“一刀切”。在2018年非洲猪瘟爆发之前，我国养猪业由于污染严重面临史上最严环保难题，随着禁养区政策执行规定时限的到来，全国各地相继开启猪场拆迁风暴，出现扩大禁养区划定范围、禁止所有养殖行为、“运动式清理”、打造“无猪县”、强拆养殖场等“一刀切”式禁养政策执行偏差。禁养区政策执行“一刀切”问题在公共政策执行偏差研究中非常典型，值得深刻反思并积极改进。

在对环境政策执行“一刀切”问题的研究中，叶大凤等基于政策执行过程模式视角，分析导致地方政府环境政策执行偏差的原因，主要在于地方行政文化及唯GDP政绩观等[2]。周佳从央地关系角度对造成环境政策执行困境的原因进行分析，认为是中央与地方权责划分不明确、利益分配机制不健全、环境政策监管能力不足等因素造成[3]。余斌等对环保督查后各地所实施的环保整治方案及方式方法进行研究后指出地方环保政策执行存在着诸多“简单化”“一刀切”的情形[4]。石磊认为环保“一刀切”具体表现为基层协同执法不足、责权失衡与高压问责、“千年大计”下的从严执法等[5]。向俊杰从央地政府、地方政府间、政策执行者与政策对象间三重博弈的视角，提出环保政策执行出现“一刀切”问题的解释框架[6]。庄玉乙等基于“地方政府资源—任务情境难度”的分析框架指出当地方认为其治理资源不能匹配该任务情境中的治理难度时，会更多地倾向于选择“一刀切”方式去极端地执行政策[7]。从目前的研究来看，学界对政策执行“一刀切”现象较为关注，一些学者已经对基层环境政策执行“一刀切”现象从政治、行政、组织、法治等层面进行研究。但现有研究仍略显不足，特别是对基层环境政策执行的具体领域和典型案例的研究。本文对禁养区政策基层执行中由于“一刀切”式的执行而导致生猪养殖产业受到巨大损失的典型案例展开研究，以史密斯政策执行模型为分析框架，强调在“禁养区”环境政策执行中，政策自身、政策执行机构、政策目标群体、政策环境等诸多因素及因素间相互影响、互动而产生了政策执行偏差。

一、禁养区政策执行“一刀切”表现

(一)扩大禁养区划定范围

按照国家规定未达到人口集中要求(1 000人以上)的区域不在禁养范围内。但部分地方政府在执行禁养区政策时，却把未达到人口集中要求的自然村落也划定为禁养区，甚至还有个别地方政府因经济驱动和政绩要求等提出建设“无猪县”“无猪镇”的口号。

(二)禁止所有养殖行为

禁养区政策并不是禁止所有的养殖行为。如风景名胜区的其他区域及饮用水水源二级保护区禁止建设有污染物排放的养殖场，即养殖场污染物排放只要符合排放标准就不在禁养范围内；低于养殖场规模标准的养殖专业户和散养户也不在禁养范围内。但是在政策执行过程中部分地区将禁养区当作禁止全面养殖区域，无论养殖规模大小，无论养猪场是否产生污染，一律关停。禁养范围无限扩大，旧的养猪场不允许养殖，新的养猪场不允许建设，许多散养户被清理出养殖业。不仅禁养区内具有环评资质的养殖场被要求关停和搬迁，甚至部分各级畜禽遗传资源保护品种的保种场等也纳入清理范围。

(三)采用运动式治理手段

面对环保督察及上级考核的硬性指标压力，一些地方政府采用短期、集中和强制性的运动式治理，做“一刀切”式拆除。前期政策宣传不到位加之政策执行迅速，养殖户缺乏充足的时间出售或转移畜禽；工作人员执行态度不友好、执行过程简单粗暴，导致部分养殖户抵制关停搬迁；由于有关畜牧场拆迁补偿标准的政策法规不健全，一些地方政府采用强制性手段减少或拒绝给予拆迁补偿。当初响应政策号召从事养殖业的养殖户在清理养殖场时却没有得到相应补偿，猪场被拆后也没有后续的跟进措施，被拆猪场的建筑材料被闲置在原地，造成材料和土地资源的浪费。

二、基于史密斯政策执行模型的禁养区政策执行“一刀切”分析

公共政策学者史密斯认为，在公共政策执行过程中，影响政策执行的因素包括理想化的政策、政策执行机构、政策目标群体、政策环境4个方面。禁养区政策执行“一刀切”现象体现的政策执行偏差主要是由政策自身的缺陷、政策执行主体复杂性、对目标群体重视不足以及政策环境因素等造成的。史密斯政策执行模型为禁养区政策执行“一刀切”现象提供了解释框架。

(一)政策自身缺陷

1.政策内容存在模糊冲突

环境政策是政策执行的依据，政策内容缺乏合理性和科学性会影响政策执行。由于环境政策涉及面广、综合性强、制定难度大，难免会存在不同环境政策之间交叉重复规定、内容冲突、语言表述模糊的现象，这就使得政策内容的权威性和可操作性降低，增加了地方政府曲解政策内容及意图的可能性和执行的自由裁量空间，出现利用政策空白借机发挥，或是完全改变政策意图、附加执行等政策执行偏差现象。

2.政策体系不完善

在现有法律法规中，关于生态补偿的规定分布于各个法律中，无针对禁养等专门的单独生态补偿规定。国家发改委发布的《生态综合补偿试点方案》仅有原则性、鼓励性规范而无具体的资金补偿标准和范围，这使得地方在制定和执行适应本地区的生态补偿政策时很难把握补偿的程度[8]。政策执行过程中如果政策目标群体权益受损，而没有相应的权利救济手段和相应政策措施予以保障，会造成公众对立情绪，导致政策难以继续执行，并进一步诱发社会问题，激化社会矛盾。

3.政策执行资源短缺

地方政府执行环境政策需要大量的人力、财力、技术等资源的支撑。基层政府承担的行政事项繁多，而人力资源有限，目前我国基层政府环境政策执行机构多为乡镇政府环保所，人员数量有限且大部分未充分掌握相应的环保专业知识，在政策执行中强调集中整治、快速完成，容易出现政策执行过粗，忽略调查研究等现象；基层政府在同时面临发展经济、维护稳定、保护环境三重任务时，由于上级政府激励强度存在差异，环保任务在多任务情境中被挤压，执行环保政策的优先级较低，从而执行环保政策的财力资源较少；在技术方面，发现污染源、准确监测污染情况对监测设备要求极高，相当数量的环境监测部门、机构由于资金短缺未配备齐全应有监测仪器和设备。同时，监测取样手段的优劣和技术人员的专业水准也影响政策执行标准。由于政策执行过程中资源的保障不到位，基层政府在很大程度上难以准确完成所有政策要求，会对政策执行产生畏难情绪、陷入执行困境，最后不得不采取“一刀切”的行为完成工作要求。

(二)政策执行主体复杂性

1.政策执行动力不足

根据公共选择理论，政府部门和公职人员是存在趋利性的，具有追求部门或个人效用最大化的“经济人”特征。某些地方政府简单地认为发展养殖业环保和防疫责任重，关闭禁养区内所有的养殖场就不会产生污染，于是一禁了之、一劳永逸。加之养殖业特别是小规模养殖或家庭养殖对地方税收贡献率不高，一些地方政府往往以政绩为导向清理养殖业，产生了以治理乡村环境为由打造“无猪县”等严重偏离政策目标的极端现象。部分基层政府为完成上级工作要求，把提倡性、指导性工作异化为强制性的“一刀切”要求，在尽可能短的时间内实现政绩最大化，避免问责并为自身的晋升加码，导致政策执行偏离政策初衷。

2.政策执行能力欠佳

执行主体准确理解政策目标和政策内容是政策执行的前提，此阶段的认知偏差会导致实际的政策执行偏离政策目标。政策执行者因知识水平、认识能力和思想素质等方面的差异可能对环保政策的实质及执行要点把握不足，产生错误认知或是理解不到位，会给政策执行资源的争取以及前期执行方案的制定和宣传引导造成困难，导致找不到可行的治理方式，不能很好协调各种关系，从而产生“一刀切”、乱作为现象。政策目标的实现离不开有效的执行手段，公共政策的执行手段有法律手段、行政手段、经济手段和思想教育手段等[9]。地方政府在环保政策执行中较多选择具有强制性和约束力的行政手段，其在短期内能做到协调一致，令行禁止，实际效果明显。但是某些不合理不合法的行政手段会造成目标群体不满，遭到政策抵制。

环保政策的执行往往不只是环保部门的职责，多部门执行机构间协调性不足也往往造成了政策执行偏差。以禁养区的划定为例，我国十万多个禁养区，由于环保因素划定的禁养区只占禁养区存栏量的45%，其他的为统筹考虑城镇化建设、公共卫生安全、农田防护、畜禽防疫等原因而划定。不同部门各自为政难免会由于利益纠葛和相互扯皮造成“九龙治水”的困境。另外，在政策执行中被确定的“牵头部门”，对于平级部门协调乏力，往往只能在面临重大事件或任务时借助更高层级领导来实现跨部门协同。在明确的政策和法规规定处，各政策执行主体追求严格不出错；在无法律明确规定的空白处，各部门纷纷拒绝承担责任。由此，因多部门之间难以协调，政策的基层执行难免会出现懒政行为。这种现象的长期存在使得各部门执法空白之处的问题往往要借助运动式执法专项行动予以快速清除，“一刀切”现象便大量出现。

(三)对目标群体重视不足

1.目标群体情况复杂，政策调试幅度大

禁养区政策涉及到调整的目标群体较多、差异性较为明显，客观上增加了政策执行的难度。一方面，环境损害者和违法者数量大、情况复杂增加了政策执行监管和调控的难度；另一方面，目标群体对禁养区政策认知不足，短期调整和改变存在困难，目标群体观念和行为的改变不是执法力度加大就能轻易改变的。环境违法成本低、守法成本高的现状也促使环境违法的政策目标群体顶风作案、屡教不改。禁养区政策执行的目标群体是养殖从业者，文化素质不高，多为当地农民，环保意识不强，认为禁养区政策的执行是束缚养殖业发展，对环保部门提出的要求理解不够。很多养殖户被“禁养”后，依靠自身能力难以有其他就业途径，意味着其接受该项政策就放弃了主要经济来源，政府如果不进行有效扶持，其家庭生计将面临严峻考验。综上，地方政府在执行环保政策时所涉及的目标群体情况是高度复杂的，需要统筹考虑多方因素。

2.目标群体参与不足，满意度低

目标群体参与政策实施方案制定、了解政策精神及内涵、拥有良好的政策认知是接受政策的基础[10]。部分地方政府在细化执行国家政策时忽视目标群体的利益，社会公众参与机制、利益表达机制不健全使得目标群体对禁养区政策及政策执行情况知晓较少、理解存在偏差、很难真正认同并配合环保政策的执行。地方政府在执行禁养区政策时，一是缺乏有效的政策解读和引导，政策公开、透明度不够，政策的执行程序、禁养区划定的政策法律规定及执行结果等未进行公示，养殖户政策认知不够，很难认识到当前治理畜禽污染、划定禁养区的重要性；二是政策执行过于僵硬，不能及时地解决反馈执行过程中出现的问题，在执行禁养区政策时忽略了养殖户经济损失，没有采取针对禁养户进行安置及提高其就业能力的举措，不能保障其合法利益；三是一些养殖户认为工业污染远远大于生猪养殖污染，但是政府不断加大养殖污染治理力度而放纵工业污染，是不公平的。所以，养殖户难免会对政策执行产生抵触情绪和抗争行为，使得政策执行推进遭受阻碍。地方政府为完成禁养区清拆的目标，不得不采用“一刀切”的方式进行强拆。

(四)环境因素的限制

1.委托—代理结构模糊，利益分配关系不协调

地方政府既是中央政府的代理人，也是地方公共事务的代理人。既要传递和执行国家政策，也要面对地方发展经济、维护稳定、保护环境的多重目标。当代表和维护公共利益的公共政策不符合地方政府的利益需求时，部分地方政府就会产生从局部、地方利益出发抵制政策的现象[11]。而财政分权体制、晋升锦标赛模式通过央地关系影响地方政府政策执行行为[12]。加之中央与地方政府之间存在纵向权责不清、集权与分权的制度化水平低等问题，地方政府在执行环保政策的同时还要追求地方经济发展与政治晋升的需要，就容易利用代理方的信息优势制定出与中央政策意志分离的“土政策”[13]，产生政策执行偏差行为。

2.考核机制不健全，问责约谈压力大

责权失衡与高压问责、行政效率原则下的绩效追求与考核晋升会迫使地方政府政策执行中选择“一刀切”。我国干部岗位目标管理责任制采用指标和任务管理方法，在压力型的管理模式下，政策执行很容易层层加码，使地方官员产生片面化理解，形成只对上级负责、盲目追求速度的思想。中央对地方党委政府实行环保考核和督察“党政同责，一岗双责”，约谈、问责等手段使如何限时完成环保指标成为各地政府的“中心任务”。基层在执法中的尺度把握往往奉行“安全”原则，在执法尺度上最大限度满足上级考核要求，而无法兼顾具体执法情况的复杂性和特殊性。搞“一刀切”关停方式简单易行，对于污染指标的恢复立竿见影，在基层执法中“人少事多资源有限”的情况下，唯有“一刀切”才能在上级限定时限内完成各项任务[14]。

3.政策执行监督乏力，监督机制缺失

禁养区政策执行不理想与政策执行监督乏力，缺乏制度化的政策执行监督机制有关。一是现阶段我国偏重于对政府的廉政监督，在对是否合理合法执行政策以及是否达到政策目标等政策执行方面的效能监督上有待加强。二是政策执行监督机制具有体制上的依附性，监督部门受上级监督机关和同级政府的双重领导，不管是上级政府还是同级行政监察部门对政策执行进行监管时，考虑到局部利益、部门利益、上下级之间的利益联动，都难以将监察权有效实施。三是缺乏政策执行监督的配套措施。一方面，法律规定笼统，如何监督政策执行效果，如何进行法律追究等都缺乏明确的政策规定；另一方面，环境监测制度不健全，各地区的信息监测技术、标准等尚未统一，不同地区的环境监管部门采用不同的环境检测仪器导致环境监测数据无法整合统一。四是在环保政策督察中一般采取环保督查、约谈问责的方式进行检查和整顿。中央督察组一般采用在一个地方呆一段时间进行巡视和接受举报等工作方式，某些基层政府存在为应付检查临时停产、等督察组走后再恢复生产的投机行为。

三、环境政策执行“一刀切”问题改进策略

尽管中央政府已经发现禁养区政策执行偏差并及时进行矫正，但环境政策执行中的“一刀切”现象仍值得持续关注。学者伯曼指出，一项政策要有完善的内容、有力的执行主体、协调的目标群体和良好的政策环境，才能实现预期的目标。史密斯模型中这些要素间互动关系作用的好坏与政策执行的方向直接决定了政策执行的效果。基于此，环境政策执行中需注意如下改进策略：

(一)理想化政策维度

1.加强环保政策顶层设计，提高环保政策质量

生态环境问题是我国一段时期内粗放式发展导致的历史欠债造成的，面临着与经济社会、民生建设协调发展的难题，具有高度复杂性。坚决杜绝政策执行“一刀切”，做到环境治理有法可依，提高环保政策质量，需要环境政策的顶层设计、整体施策，统筹好环境保护与经济发展、民生建设的关系，采取多种措施实现各环保主体协调共治。从环境政策的整体立法理念和目标出发，梳理不同领域的环境政策文本，调整统一冲突内容，提高政策的合理性，减少冲突性；中央政府在要求地方政府根据本地情况分解政策目标时形成具体的政策执行文件，要将政策执行的原则性与灵活性相结合，在明确制定程序、正确地把握政策界限的同时促进地方政府将政策内容与当地实际相结合创造性地执行政策。

2.完善关联政策，增加配套措施供给

加快完善环境政策的关联政策和配套措施，解决环境政策执行中目标偏离问题，深入基层加强调研，认真听取群众意见，充分考虑污染程度和行业特点，精准施策，在环境治理同时做好民生保障和经济发展工作。采取多元化的环保补偿措施，从政府与目标群体等治理主体的良性互动中，明确补偿责任、范围、金额，通过政府扶持或培训等措施解决目标群体的后顾之忧，确保环保政策顺利实施。

3.保障政策资源，提升执行效能

保障环境政策执行资源，避免政策执行者因政策资源短缺陷入政策无法有效执行的困境。做好政策资源保障和资源使用效率评估，严格控制、科学计算政策执行所需资源，保障实现政策目标资源供给的同时避免浪费和低效率使用。在人员录用方面，增加地方政府环保机构专业人员的编制，重视对其专业知识的考察，解决人员短缺、专业素质不强的问题。由于环境基础设施的公益属性，投资回报周期长，稳定的资金来源是保障基础设施高质量建设和运营的前提，中央政府应加大环保技术设备方面的投资。同时，简化地方政府环保项目和资金的申请流程，提高审批效率，保障地方环保资金的充足性和及时性。

(二)政策执行机构维度

1.强化环保法律责任意识，加强政策执行能力建设

加强对政策执行者的思想政治和法律教育，促进正确生态环境观的确立，增强其为民服务的责任心、依法履职、依法行政的法律意识，自觉把履行职责转化到环保政策执行中，要求其严格按照工作程序依法决策、依法执行，杜绝“拍脑袋”决策。加强对政策执行者的政策指导和环境业务能力培训，提高其政策制定过程中的参与、建议能力，学习、掌握政策内容、精神以及合理合法地运用各种政策工具及手段使环保政策有效落地的能力，提升其环境决策和管理能力，培育民主、理性、专业的政策执行文化。

2.丰富政策工具和手段的使用，保证政策执行的人性化

根据政策执行对象和执行环境等实际情况，综合运用各种政策工具和执行手段，科学有效地推进政策执行。政策执行前有力的信息宣传、舆论引导，既有利于争取政策执行者和目标群体理解政策内容，又有利于明确其相关技术要求，防止不合理不合法的政策执行。在政策执行过程中，要根据执行对象的实际情况，在政策执行的刚性中投射出以人为本的柔性，给强制性执行留出必要的缓冲期，对利益受损群体给予适当的补偿或补贴，帮助其完成产业转型升级或再就业。为更好推进政策执行，可充分发挥非营利组织、志愿团体等自愿性政策工具的优势，使政策执行更加人性化，提升基层治理智慧。

3.建立跨部门联动机制，促进执行机构间合作

部门之间能否高效沟通、协同合作，极大地影响着环保政策的执行效果。完善机构编制管理制度，明确规范各级行政机关及各部门的职责范畴、权力边界等，解决地方政府尤其是县级政府因机构设置不规范造成职能交叉现象。建立跨部门联动机制，依据不同环境政策实质，以环保部门为基础，抽调其他职能部门人员成立“联合执法队伍”，强化同一地区内不同职能部门之间的沟通协作，让环保部门统一监督其他相关部门政策执行时的履职情况，将环境治理的自由裁量权的弹性控制在合理范围内，解决“九龙治水”的问题。

(三)政策目标群体维度

1.加强环境政策宣传，注重公民教育

“环境知识与居民环境行为具有正向关系，通过提高居民环境知识水平，可以在一定程度上增加居民环境行为。”[15]加强对政策目标群体的环保知识宣传教育，既有利于统一政策执行者的思想认识，使其充分了解政策意图和政策实施的具体措施，又有助于政策目标群体自觉接受和服从环境政策，增加其环保行为。宣传内容方面，包括环境政策的预期目标、执行的关键内容和环节、拟采用的执行手段、需要公众配合执行的时间和具体内容。宣传方式方面，包括传统的电视、报纸、新闻报道，政府官方微信、微博、客户端、移动端等新媒体以及定期开展不同特色的环境主题宣传活动，利用国家环境日普及环保知识，分发环保小册子传递环保政策内容，提高目标群体环境保护的意识进而转化为自觉行动。

2.完善公众参与环境政策执行机制，保障目标群体合法权益

地方政府应完善社会公众参与环境政策执行的机制，引导目标群体参与环境政策细化与政策执行，对公众的利益需求做出及时反馈，通过目标群体自身参与环保政策执行来提高其正确的政策认知并更好地维护自身利益，增强公众参与度，特别是“农村作为生态文明建设的薄弱环节，农民作为最直接的生态文明建设主体”，更要发挥其在生态环境治理过程中的作用[16]。保证政策执行过程中环保工作信息的公开透明，从而让社会公众可以充分了解本地区的环境政策执行情况以及相关信息，以增强目标群体对环保政策执行的认同与支持。解决环境暴力抗争等环境危机事件，减少政府政策执行的阻碍。

(四)政策环境因素维度

1.深化行政体制改革，构建利益共同体

正视地方间的差异，建设中央和地方公共政策执行的沟通渠道，整合央地利益，化解央地冲突，通过程序正义将地方政府的自身利益合法化，强化政策执行主体的内在动力，弱化其变通谋私的动机。

2.完善行政考核制度，强化环保考核激励

一要建设科学合理的行政考核制度，加强环保考核指标在我国行政考核体系中的比重，加强地方官员绩效考核民主化，坚持评价主体多元化。二要建立环保工作的专项激励机制，强化环保政策的激励功能，增强环境治理动力。对生态环境治理实事求是、成效突出、地区产业与环保协调发展的干部进行提拔重用、表彰奖励，对以环保名义打击其他产业发展、片面追求速度和数量的地区，适当实施“一票否决”，加大对“一刀切”的惩治力度。以“科学方法+强激励”的考核方式引导地方政府树立正确的环保绩效观，增强环保政策执行实效。

3.建设政策容错纠错机制，构建政策反馈评价制度

首先要建设环境政策容错纠错和尽职免责机制，明确容错纠错标准和追责免责边界，精简督查问责，杜绝地方官员被动应付、畏首畏尾的状态，避免放不开手脚、不担当、乱作为、动力弱、顾虑重的懒政现象，让容错纠错机制卸下地方官员的思想包袱，激发地方官员干好环保事业的内生动力，从根本上防止“一刀切”行为。其次，为保证公共政策执行有效，需要构建科学高效环境政策执行的反馈和评价制度，对政策方案及执行偏差进行调整与纠正，实现政策的自我完善。

4.健全环保政策执行监督机制，增强环保政策执行监督实效

完善环境政策执行监督机制，加强监督机构建设，促进环境管理权与监督权分离。在强调廉洁政府监督的同时，必须重视效能监督。完善落实各项社会监督制度，加强新闻舆论监督、互联网监督和群众自发监督，发挥环保政策执行外部监督群体的作用。在政策执行中加大对错误行为的责任追究力度，揭露地方政府“一刀切”的负面典型案例并进行专项督查和惩戒，杜绝形式主义、官僚主义产生破窗效应，增强环保政策执行监督实效。