社会治理视角下城市夜间旅游的发展研究——以福州市为例

涂多扬

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

一、问题的提出

随着人们生活水平的提升和消费方式的转换，旅游作为大众时尚消费的重要选择之一，夜间旅游作为城市经济消费的重要组成部分，是新时代背景下文化和旅游融合孕育而生的符合城市经济发展的文旅产业发展模式，是需求新潜力，供给新动能[1]。2019年2月“紫禁城上元之夜”在北京故宫博物院举行，再次将夜间旅游推至市场前沿。以往的夜间旅游产品形式较为单一，多以灯光秀、旅游演艺为表现形式，例如西安大唐不夜城、杭州《宋城千古情》、桂林《印象·刘三姐》等，或以传统的城市夜景观光游，例如南京夫子庙秦淮观光带，包含了观光游船、文化体验活动等形式的夜间活动。通过城市商圈购物，以步行街、美食街等形式捕捉外地游客在深入非惯常居住地时，对于文化消费的体验会出现显著需求倾向的心理，在白天观光城市、乡间或山岳等风光之后，夜间打造的消费圈层能够充分满足游客对当地生活方式体验的需求。但是，夜间旅游不是日间旅游形式在时间上的延展，游客空间移动范围、旅游目的、旅游消费需求及特点等均呈现出差异性[2]，并且夜间环境的特殊性也为城市治理带来新的挑战，夜间安全、交通环境以及相关的基础设施条件，是政府进行社会治理面临的新课题。随着夜间旅游的持续发展，城市积极发展夜间旅游经济需要相关理论研究的推动，地方政府需要提升公共服务能力，推进城市旅游公共服务体系建设，并积极发挥引导作用带动市场主体共同实践。

二、理论基础与分析：社会治理理论与夜间旅游的内在逻辑

(一)社会治理理论的概述

社会治理作为国家治理的重要组成部分，对于化解社会矛盾，促进社会良性发展具有积极意义。在党的十九届四中全会《决定》中，提出要完善共建共治共享的社会治理制度，为新时代加强社会治理创新提供了方向，这也是推进社会治理能力现代化的重要阐释。党的十八届三中全会首次使用了“社会治理”的概念，并提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，将“社会治理”纳入“国家治理”框架。“治理”强调的是“协同治理”，是以人民利益为切入点，体现出贯彻党的执政理念和政府社会治理过程中促进多元主体的有机合作，亦是新时代人本价值的体现，这对诠释社会共同体建设、社会主义建设理论延伸以及发展马克思主义主体性理论具有积极作用[3]。总之可以概括为：在以法治保障为特征的社会治理格局下，政府是社会治理的主导力量，企业和社会组织是社会治理的基础力量，公众是社会治理的重要主体，并且随社会主要矛盾的转变，人民群众对于美好生活的追求，对于需求的日益增长，社会治理客体的范围也逐渐扩大，具体而言包括了缓解社会矛盾、维护公共安全、调节供需矛盾、完善公共服务等领域[4]，政府通过协调社会利益关系，处理社会问题，旨在充分发挥与多元主体合作的作用来维护群众合法权益，激发社会活力，推进社会进步[5]。

城市夜间旅游研究作为新时代旅游产业发展的细分领域，也是当代旅游发展理论体系的新领域。有研究指出，夜间旅游是指游客利用18点以后的闲暇时间在目的地进行的体验活动，是游客在夜晚时段与目的地的人、事、物所引发的现象与关系总和，并且包括6种形式：夜间观光旅游、夜间节事旅游、夜间文化艺术休闲游、夜间文化演艺体验游、街区夜游和景区夜游[6]。岳超和荆延德总结前人研究发现，夜间旅游可以概括为4种类型：表演型、观赏型、参与型和综合型[7]。目前国内夜间旅游的理论研究落后于实际发展的进程，对于一些沿海发达城市和具有深厚历史文化底蕴的城市率先启动夜间旅游发展的研究较多，例如开封市夜间旅游开发和南京市古秦淮河风景区夜间景区开发等[8-9]。夜间旅游也是繁荣夜间经济的重要组成部分，夜间旅游的研究是对目前夜间经济在各主要城市实施路径的细化研究。研究发现，城市夜间旅游的产品开发包含了对城市建设、公共服务、消费场景等领域的要求，这也是发展夜间经济的重要载体，同时也是政府职能与服务的主要部分。

(二)社会治理视角下发展城市夜间旅游的实践价值

夜间旅游市场的开发需要一定社会条件：消费习惯、社会风俗、基础设施等，且城市发展夜间旅游需要旅游公共服务体系相配套，从社会治理的共建共治共享制度出发，政府需要扮演好“守夜人”的角色。以基础设施为例，照明设施是目前繁荣夜间经济重要的外在表现形式，能够在一定程度上反映夜间旅游活动的强度，而政府在城市的规划中对于重点发展夜间经济的社区、街区等领域要求合理化布局[10]，这些都是政府在新时代对社会治理现代化的建设需求。

发展城市夜间旅游的实践价值：第一，发展夜间旅游能够拉动经济增长，有利于培育新业态。丰富的业态形式有利于提升城市的包容性，目前城市在去工业化的同时努力建设以人民为中心、聚焦人民群众需求的高质量发展道路，夜间旅游的兴起能够丰富人民夜间生活形式，刺激夜间消费的增加[11]。第二，有效地促进旅游开发由空间拓展向时间延展转换。夜间旅游不同于城郊的乡村旅游、田园综合体等旅游开发类型，因距离成本和时间因素，城市夜间旅游可以利用夜晚时间为追求城市文化元素的游客提供便利，并且以城市社区、街区、商圈为主体的夜间旅游是对城市旅游形式的丰富，将以旅游目的地为中心的住宿、交通、餐饮等配套服务不再因为空间距离的限制导致客流量的损失，增加消费收入。第三，有利于塑造城市品牌和形象，提升影响力。新时代在城市生态治理背景下需要结合社会治理现代化的要求共同应对挑战，夜间旅游品牌的塑造不同于工业城市发展道路，目前以旅游、会展、商务等为标签的城市品牌建设为吸引投资、技术、人才等领域提供了动力，以宜业、宜居、宜乐、宜游为建设目标的城市发展路径为城市转型提供了思路和参考标准，而夜间旅游有效地为城市建设提供了具有可行性的发展依据，通过丰富城市夜间经济形态和品牌塑造，有利于激发城市夜间活力，促进城市文化形象的塑造和城市综合影响力的提升[12]。

三、城市夜间旅游发展面临的问题及原因分析

(一)夜间旅游相关扶持政策和制度的缺乏

目前国内的旅游产业发展模式以政府主导为主，在产业发展方向的调整中政府政策的扶持关系到区域旅游发展的前景，政府营造良好的旅游市场环境将有利于促进产业繁荣，然而目前的夜间旅游发展态势，存在地方政府为谋求经济快速增长，忽视对夜间旅游发展的长期规划以及相关扶持政策的制定，盲目追求经济效益而忽略整体规划，以及对于相关的管理制度、政策法规落实不到位，进而引发系列社会问题。另外，由于政府面对新业态的发展未及时做到政策支持，未形成由点及面的服务范围，进而导致城市夜间旅游经济发展呈现局部的时滞性，导致错失市场机遇。

(二)旅游公共服务等相关配套设施待完善

夜间旅游的发展需要城市基础设施作为载体。目前城市夜间旅游开发模式还在各地探索，成功经验能为后续发展城市提供思路。然而，许多城市新增美食街、酒吧街等形式的夜间经济项目，导致城区、社区整体规划不合理，进而产生光污染、噪声污染、交通拥挤、垃圾堆积等现实问题，并且在夜间经济区的治安环境还有待提升。以夜间旅游作为城市经济功能区划入整体规划中已经成为城市夜间旅游发展的重要举措，但是新增夜间消费项目作为新领域，亟需与政府相关公共服务领域进行融合，例如停车场、夜市功能区分布图等实现信息共享，进而提升公共服务效能。

(三)夜间旅游产品缺乏文化特色并且质量不高

旅游业是综合性极高的产业，与其他产业的关联度高，有利于产业间的融合。然而目前夜间旅游的现状是以城市“灯光秀”、餐饮购物等形式为主，缺乏与文化的融合，例如演艺类、庙会、灯会等具有文化元素的产品缺失，并且在开发形式上也缺少与竞技、康养、主题公园等具有多元化方向的探索和发展[13]。尤其是在地域特色鲜明的地区，由于缺乏相关的发展经验，对于先行城市的照搬照抄，致使本地特色丢失，开发产品低劣，充分表明部分城市文化与旅游的融合程度不强，并且与其他产业间的融合程度不足。

四、案例观察：福州市发展夜间旅游的行为逻辑

(一)城市夜间旅游的福州实践

早在1998年经福州市政府批准的24个夜市，是福州夜间经济的早期项目。自2014年起原批准建设的24条夜市街面临因时代变迁不适宜时代发展需求的生存困境，安泰夜市、学生街夜市、金祥路夜市、王庄夜市等因城市征迁等因素逐渐没落。福州市在2018年6月在《关于推进夜色经济发展的实施意见》中提出要发展“夜经济”，让逐渐消失的夜市经济也因此有了新契机。2018年6月《福州市城区夜景灯光提升工作实施方案》中，重点拓展延伸“一江一河三线多片区和老旧小区”的城市夜景灯光，以晋安河旅游景观带结合夜景灯光，建设福州特色的“内河夜景”。2018年8月福州市首次出台旅游专项行动计划，颁布《福州市加快全域旅游发展三年行动计划(2018—2020年)》，重点提出了发展旅游“夜经济”的新规划，要发展夜景、夜宴、夜游、夜泡温泉，优化夜游项目。2018年11月30日第四届海丝文化旅游节，福州首次举办大规模花车巡游活动，以“海丝连世界·欢乐游福州”为主题的花车巡游活动成为福州夜间旅游发展的风向标。2020年4月起，福州市政府办公厅陆续下发《关于进一步推动我市夜色经济发展的指导意见》和《福州市夜色经济体验示范街区建设提升专项行动方案》，包含要建设20个夜色经济街(区)，14个市级夜色经济体验示范街区，其中鼓楼区重点打造泛三坊七巷市级夜色经济体验示范区，打造全省首个地下、地面、空中三位一体商业互联立体商圈，各区县共同打造的夜间经济生态环境，并努力建设全国知名的“夜福州、幸福城”夜色经济品牌。2020年11月由省商务厅主办的“全闽乐购·逛夜市”系列活动在福州上下杭历史文化街区启动，通过规划五大夜间经济主题片区：东泰禾、西宝龙、南台江、北五四、中东百，以精品路线、网红打卡点等形式，释放夜间消费能力[14]。目前，福州市在夜间经济中积极融合文化元素，以西湖藏田园夜市为例，将福州评话、伬唱、闽剧折子戏、皮影戏等非遗文化表演融入夜间市场，以“传承文化，玩趣国潮”为主题打造福建首个沉浸式体验文化夜市，突破商圈购物的单一形态[15]。

(二)基于社会治理的福州市夜间旅游体系建构机理

福州市政府积极推进社会治理现代化过程中，对“夜福州、幸福城”夜间经济品牌的建设是对旅游公共服务领域的升华，充分发挥治理的协同作用，并以政策作为保障，在城市各主要消费区域重点发掘夜间特色，以此形成了具有典型意义的“福州经验”。

1.治理机制

完善协同和监管机制。社会治理重在治而不是管，提升社会治理水平就需要发挥群智。从建立协同机制方面来看，福州市建立推进夜色经济发展联席会议制度，包括市商务局、文旅局、自然资源和规划局、城乡建设局、城管委等，由政府主要领导担负职责，统筹夜色经济部署，由各相关街区、夜市的主管领导担任相关领域负责人，进行协调管理，确保在具体实践中消除多头管理的梗阻，理顺夜间旅游经济市场的管理体制。从创新监管机制方面来看，一是确保政府主体落实政策的效率，以每半月通报1次完成情况，每月向市政府督查室、市效能办报送1次总体进展情况，开展县市区之间交叉评估工作，联合市政府督查室到各县区督导检查。二是对治理的客体、夜市经济的主体的监管创新，通过建立试点示范街区、简化审批手续、建立“吹哨人”制度等形式，规范社会治理方式。

2.治理政策

夜游政策作为保障。从2018年开始福州市积极发展夜间经济推出的系列政策可见，首先确立福州市在未来3年旅游方面发展的主要方向，《福州市加快全域旅游发展三年行动计划(2018—2020年)》中明确要以推进“夜经济”建设为政策保障，其次在《关于进一步推动夜色经济发展的指导意见》《福州市夜色经济体验示范街区建设提升专项行动方案》等政策中，有序推进夜间旅游发展的具体部署，最后结合各项系列活动和专项扶持资金激活夜间旅游市场，给予市民、游客优惠补贴，营造良好的夜市营商环境。

3.治理载体

夜游市场的统筹规划。夜间旅游的社会治理焦点聚集在各个夜市区域。首先以政策导向确立福州市未来3年旅游发展的整体部署，明确在夜经济领域的主体建设，规划其主要发展方向，让福州市政府在发展夜间旅游中形成具有全局意识的规划方案；其次在实践中有序推进福州市沿江夜间景观带建设，整治不合时宜的街市，并以14个市级示范街区为模板，20个夜色街区为整体建设，由点到面地形成福州市夜间旅游的整体布局；最后以各种活动形式进行分区主题建设，激活夜间市场的消费潜力。

4.治理手段

积极推进产业融合。福州市在发展夜间经济时充分挖掘旅游元素，在布局和推进全域旅游的建设过程中，加快跨要素的产业融合。在传统产业领域中将福州的非物质文化遗产纳入夜间旅游文化元素中，形成具有地域特色的夜间美学，结合传统节日举办系列节事旅游活动，丰富活动形式，将民俗文化、传统技艺等元素点缀到夜间旅游。在数字产业领域中，智慧城市的建设有效地为城市夜间提供数据支持。福州市已经成功举办三届“数字中国”建设峰会，在数字化领域具有一定实践经验和影响力，尤其是在智慧政务领域中产出了一系列便民惠民的公共服务项目，并且在城市整体规划建设中，将新空间的拓展纳入智慧城市的整体建设，提升了政府公共服务能力，加强了社会治理。

五、社会治理视角下福州市夜间旅游发展的经验启示

(一)重视发展夜间旅游的顶层设计和协同治理

“社会治理”的“治理”是强调“协同治理”，夜间旅游作为新业态在融入市场中面对未来发展形势依旧处于探索和经验借鉴时期，城市在培育夜间市场时，需要积极协同研究机构、社会组织做好城市夜间旅游的顶层设计，依托多元角色实现的社会治理共同体，为城市建设提供智力支持、决策支持。一方面，政府在规划布局中要有全局观念和系统性思维，统筹规划夜间旅游街区的布局，与城市总体规划相嵌套，并且在建设过程中要充分挖掘城市特色元素，避免“千城一面”，以有序推进的夜市建设来营造具有示范意义的夜间经济品牌。另一方面，在对夜间旅游的顶层设计中，多元角色的参与是必不可少的。首先，政府应积极发挥引导作用，以市场为主导，广泛吸纳企业对于夜间旅游建设的建议；其次，重视旅游行业组织的作用，旅游行业组织有效承担了组织、协调、服务以及监管的功能，介于市场和政府之间，对良好旅游市场秩序的建设能够发挥积极作用；最后，广泛的社区参与是夜间旅游城市建设的社会基础，政府应鼓励社会组织、社区群体参与建设，从而发挥在夜间旅游发展过程中的社会主体作用。

(二)将夜间旅游积极融入智慧城市的整体建设

夜间旅游发展一定程度上来说也是城市旅游在新时代探索城市经济发展模式的一种选择。夜间旅游市场的公共安全问题不同于白天市场的可控性强，对于突发事件的发生，政府及相关主体的应急管理能力是检验夜间市场保障性措施的重要体现。另外，完备的旅游市场还需要有相应的配套服务提供支撑。目前，在智慧城市建设中，城市建设旅游大数据中心、旅游公共服务平台、旅游营销平台等，让城市旅游依托科技、数字化建设，进一步融入到城市管理服务的整体运营中，有效地推动旅游目的地管理实现全域化运营，从“数字福建—数字福州—数字鼓楼”的由上而下和由下而上形成完整的政策链闭合，实现数字化建设全覆盖。一方面，通过构建智慧城市旅游公共信息服务平台，使夜间旅游景区能够依托电子地图传递目的地人口密度，提供交通优选路径等信息，便于游客出行时对于有效信息的捕捉，公共服务部门应实现旅游信息的全要素、全天候的覆盖，并完善智慧城市旅游应急预警机制，与城市消防等应急部门实现联动效应；另一方面，构建智慧城市夜游市场监督反馈平台，在“互联网+”的广泛运用和依托媒介的传播效应背景下，对于市场不良现象，游客能够通过智慧城市的相关APP、小程序等便捷地反馈市场实时信息，通过与政务平台的联结，提升处理旅游纠纷等事件的效能。

(三)完善政策保障措施和探索夜间旅游运营新模式

目前，夜间旅游依然属于新兴事物，在该领域,国内城市夜间经济的建设中还未形成体系和规模，可通过借鉴国外在休闲市场的经验，以旅游空间规划体现高度的人文关怀，探索有利于文化传承和创新精神的夜间旅游城市之路。探索具有城市差异化的夜间旅游模式需要有政策作为引导，持续性的政策输出为夜间旅游发展提供制度保障。从宏观角度来看，在顶层设计的协同中要积极规划产业融合发展道路，致力于将夜间旅游实现产业化经营，实现城市旅游产业的新高度；从中观角度来看，需要进一步强化政策引领作用，对于重点夜市、商圈、景区等给予扶持政策，实现重要旅游功能区与公共服务区相配套，推动城市夜间旅游持续健康发展；从微观角度来看，要完善夜间旅游市场主体的培育和优化营商环境，以政策为导向，促进旅游产业内各供给要素的完善，保障夜间旅游市场秩序的稳定。城市夜间旅游的发展中侧重于人文旅游资源，由于地域文化差异明显，因此在城市创新模式时要注重发掘区域文化产业元素：一方面以有益的政策保障为前提，完善在营商环境优化过程中的财政补贴、金融扶持、土地利用、专项基金等方面的政策，重点培育相关的文化类企业主体，鼓励旅游产品创新，并且积极构建灵活的要素投入机制，在以政府实现制度的多维创新过程中推进旅游产业创新性发展；另一方面刺激消费，持续性的文旅消费券能够给企业带来创新和发展的动力，政府需要进一步完善旅游专项保障基金体系，给予旅游新业态、中小微旅游企业的资金扶持，探索有利于城市夜间旅游发展的PPP模式，构建具有城市夜间旅游特殊化的运营保障体系。

(四)夜间旅游与创意产业深度融合共建新图景

文化与旅游的融合让两大产业间诸要素实现新跨越，在夜间旅游席卷各主要城市的背景下，由于离不开城市灯光秀的视觉体验，以及新时代中对于旅游经济的发展需要谋求更高水平的路径依赖，亟需与本地文化产业、创意产业进行融合，形成具有独特地位的夜间旅游城市。一方面，融入夜间旅游文化美学内涵，有利于塑造城市形象。城市地域符号与夜间美学的结合实现独特的城市标签，在主要商圈、景区中利用光影等特效科技，打造沉浸式体验区，进一步实现旅游文化由“重内容”向“重体验”“重美学”的转变[16]。另一方面，“优质旅游”理念的提出能够进一步提升游客整体旅游体验。目前各城市都拥有中心商业街，而对传统街区开发和提质将会为旅游消费升级提供动力。以福州市三坊七巷打造5A级优质旅游景区为例，在城市中心营造不同于一般商圈的文化景观，同时也具有消费购物的功能，使游客在夜间体验城市文化中既满足一般的消费需求，也实现了对地域文化的体验，充分体现出政府“以文促旅”的发展意图。

六、结语

在新时代面对新业态的各种新挑战，政府以提升人民群众对美好生活追求为原则，在探索城市夜间旅游发展模式的过程中付诸实践，不断协调各方面资源，实现对城市空间的合理布局，完善在相关领域的配套公共服务体系。在文旅融合的背景下，政府积极探索高质量的城市旅游发展道路，不断改革创新，协同各方面主体实现跨界合作，以共商共建共享的原则打造新时代美好的夜间旅游生活，最终提升人民夜间经济生活的幸福值。