福建省贫困地区基本公共服务均等化建设研究——以连城县、古田县调查数据为例

周燕华

(福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002)

一、引言

积极推进基本服务均等化是深化国家治理现代化的重要形式，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要措施。基本公共服务均等化的实现不仅有利于缩小地区差距、城乡差距和群体差距，也有利于全面小康社会的如期建成。党和国家非常关注基本公共服务建设在贫困地区的重要地位，如何提高贫困地区的基本公共服务水平显得尤为重要。如何为公众提供有效并且高效的基本公共服务是政府部门面临的挑战[1]。总的来看，我国基本公共服务目前仍然存在着供给不足、发展失衡的问题。其一是政府部门在基本公共服务范围内的财政投入不够，其缘由在于政府未确定基本公共服务的范畴及尺度。其二是发展失衡问题，具体表现在地区发展的不平衡、领域发展的不平衡、群体发展的不平衡。而基本公共服务非均等化，不仅不利于实现社会公平正义，而且对经济效率的进步产生不良影响，对我国经济社会发展形成妨碍[2]。在具体的实施中，提高基本公共服务在贫困地区建设水平的关键是如何根据贫困地区致贫原因的多样性，提出因人而异、因地而异、物尽其用的对策建议[3]。

从我国基本公共服务均等化的现状来看，我国基本公共服务非均等化表现之一为地区间的非均等化。学者们也多从城乡方面进行比较分析，如陈振明、李德国[4]通过所收集的数据对福建省各个市和城乡之间进行比较分析；管廷莲、吴淑君[5]研究浙江省城乡间的基本公共服务均等化现状。我国基本公共服务非均等化的另一个表现为不同领域的非均等化。雷晓康、曲婧[6]以陕北几县为例，研究神木、府谷、吴起等县基础教育基本公共服务均等化存在的问题；苏明、刘军明、贾晓俊[7]对省际间和城乡间的义务教育、医疗卫生和社会保障三方面的经费支出经过比较分析后得出结论，政府要确保贫困人口能够获得基本公共服务，让他们能够从基本公共服务项目中公平受益。

国内学者主要是针对我国城乡基本公共服务非均等化展开分析，尽管郁建兴、秦上人[8]提出我国不平衡的区域社会经济发展，相对落后贫困地区的经济发展水平，出现了基本公共服务的供给不足、基础设施较为薄弱、基本公共服务水平相对较低的状况。但总体来说对贫困地区的研究较少，实证研究有待进一步加强。福建省共计23个省级扶贫开发重点县，连城县与古田县都是其中之一。连城县位于福建西部，古田县位于福建北部，两县经济发展程度较为落后，地区生产总值处在23个省级扶贫开发重点县中等水平，本文以福建省龙岩市连城县与宁德市古田县调查数据反映福建省贫困地区基本公共服务建设具有一定代表性。本文通过对贫困地区基本公共服务建设促进贫困地区基本公共服务水平的提高，有利于满足公众对其的基本需求，有利于全面建成小康社会，进一步促成新型城镇化建设，维护社会稳定和社会的可持续发展。

二、数据来源及结果分析

(一)数据来源

为深入了解连城县与古田县基本公共服务建设水平，对连城县与古田县的多个乡镇进行实地调研，获得第一手数据，保证数据的真实性和可靠性。此次在连城县与古田县发放调查问卷共计420份，回收420份，回收率为100%，其中有效问卷为405份，无效问卷15份，问卷有效率达96.4%。

(二)调查结果分析

1.人口特征分析

如表1所示，在性别方面，男性占比为42.0%。女性为58.0%，基本上处于均衡状态。在年龄方面，18岁～30岁与31岁～40岁分别占样本总数的37.3%与24.7%，18岁及以下与61岁及以上所占比例较小，总体上呈现正态分布。在受教育程度方面，初中所占人口最多，为124人，占总数的30.6%，小学及以下、高中或中专、大学或大专所占比例相差不大，研究生所占比例最小。在职业方面，农民占总调查人数的24.2%,占比最高。在月收入方面，选择2 001～4 000元选项最多，为179人，占比为44.2%，其次为2 000元及以下，占比为38.3%，6 001元以上占比最少，仅为4.9%，总体上呈现正态分布。

表1 人口特征分布表

2.基本公共服务建设现状分析

对连城县与古田县基本公共服务建设现状进行分析，如表2所示。在教育方面，分别有97.3%和95.3%的被调查者认为所在乡镇有小学和初中，说明所调查的地区基本上都配有相关的教育场所。在医疗方面，认为应该降低诊疗费用占比最高，达到26.4%。通过调查可知，一方面，由于近些年国家医保政策的实行，在镇级或者县级卫生院诊疗，公众一部分的费用可以进行报销，降低了诊疗费用，因而公众现在更愿意到镇级或者县级卫生院进行诊疗，由此造成私人诊所人流量的减少，其为了增加利润，则向公众提高了诊疗费用；另一方面，尽管有医保政策，但是存在报销程序繁琐、报销费用低、等待时间长等问题，造成公众认为现在还是存在着看病贵和看病难的问题。在文化体育方面，有52.6%的被调查者认为其所在地区有篮球场，但无论是篮球场还是其它的运动场地数量均过少，无法满足公众的需求。此外，不少公众尤其是中老年人认为政府应当修建一些广场，供其休闲锻炼。在基本公共服务配套设施存在的问题方面，选择数量不足、配套设施不完善选项有321人，占比达79.2%，可见基本公共服务设施数量不足的现状成为大家的共识。

表2 连城县基本公共服务建设现状情况表

在涉及基本公共服务应该在哪些方面实现均等化的问题时，选择环境保护选项占总调查人口的28.1%，其次为医疗卫生选项占27.3%，被调查者选择公共文化体育、基础教育以及社会保障与就业的占比分别为15.6%、14.4%和13.2%。环境与公众生活息息相关，资源使用过度和环境污染日益严重已经威胁到我国的公众生存状态，公众对环保的基本公共服务的重视程度与日俱增[9]。2009年，卫生部、财政部及国家人口计划生育委员会共同提出了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，在工作目标、主要任务、项目的实施开展以及经费保障等四个方面上提出了具体要求，以促进基本公共卫生服务逐步均等化[10]。然而，由于长期以来，我国卫生事业费用的安排向大城市倾斜，大量卫生资源集中在城市，贫困地区的卫生资源得不到满足，造成大多数的民众“不敢轻易看病”的“小病扛、大病靠”或者是“看病难、看病贵”的局面[11]。直到目前为止，基本公共卫生服务均等化依然任重道远。这也就不难理解“基本公共服务应在哪些方面实现均等化”题项上“环境保护”和“医疗卫生”两个选项成为被调查者的首选。见图1。

图1 基本公共服务应在哪些方面实现均等化

3.基本公共服务建设满意度调查分析

对问卷的结果进行统计和分析，得到连城县与古田县基本公共服务建设满意度调查结果。见表3。问卷中对教育方面的满意度设置了2个题项，从公众对所在乡镇义务教育师资力量水平与教学设施水平总体满意度来看，其中，基本满意占总数的41.6%，而不满意占总数的11.0%。同时，选择不清楚选项的比例也较高，主要原因在于被调查者本人或者其子女不在学校，对该地区教育方面的建设了解程度低。通过调查得知，所在地城镇教育的财政投入高于农村，农村与城镇的师资力量水平、教学设施水平差异较大，城镇学校总体水平明显高于农村学校。一部分有条件的农村家长为了使孩子能得到更好的教育，会选择将孩子送到距离较远的实验小学或者实验中学接受教育。从教育方面来看，必须加强对教育方面的财政投入，提高农村地区师资力量和教学设施建设，才能改善公众对教育满意度。

表3 公众对教育的满意程度

公众对医疗卫生方面的满意度，总体上来看，公众对所在地区的医疗卫生满意度较低。其中，公众对所在地医疗设施选择满意仅占6.2%，不满意占40.2%；对所在地医疗技术选择满意仅占6.2%，不满意为42.2%。综合来看，其中满意的比例仅为6.2%，而不满意的比例超过40%，达到41.2%。见表4。乡镇医院与城区和市区医院相比有较大的差距，其医疗设施配备不齐全、医疗技术人员不足，不能满足公众的大部分需求，加之不少公众对所在地区医疗卫生水平不信服，导致公众对医疗卫生方面的满意度低下。因此有必要改进相关医疗设施和医疗技术水平，加强贫困地区医疗方面的建设投资。

表4 公众对医疗卫生的满意程度

公众对文化体育满意度方面，主要表现为不清楚，其中对文化体育是否能满足大家日常生活需要，不清楚占总数的48.9%。对公共文化体育设施能否得到及时维护，不清楚占47.2%。见表5。之所以被调查者选择不清楚这一选项，通过与被调查者交流过程中了解到由于被调查者日常工作繁忙，没时间关注以及被调查者认为这方面不重要，对公共文化体育这方面较为不关注，也就导致了被调查者选择不清楚的选项人数众多。

表5 公众对公共文化体育的满意程度

公众对环境保护满意度方面，其中对所在地区垃圾处理满意度方面，基本满意占总数的57.8%，不满意占24.9%。通过了解可知，城镇垃圾处理基本是每日一清，集中处理。尽管有每日一清，但临近市场和人群较多的街道卫生状况则不理想。对于农村地区来说，则是村民将垃圾放入固定的垃圾投放点，由专门工作人员不定期收集处理。通过与被调查者交流发现，村民对于这种垃圾处理方式并不赞同，主要原因在于固定的垃圾投放点内的垃圾由于没有每日一清，容易产生刺激性气味，造成空气污染。对所在地环保政策宣传满意度方面，不满意占50.4%，不清楚占28.2%，可见连城县政府与古田县政府在环保政策宣传方面的工作仍需加强。详见表6。

表6 公众对环境的满意程度

通过公众对基本公共服务建设四个方面来看，各方面的满意度存在着较大的差异。公众对教育的满意度较高，满意与基本满意所占比例超过50%，而公众对医疗卫生、公共文化体育和环境满意度均不是很高，尤其是对医疗卫生的不满意比例超过40%。

三、福建省基本公共服务建设存在的问题及原因分析

(一)基本公共服务建设存在的问题

1.财政资金投入不足

不可否认，自推行改革开放以来，我国的综合国力显著提高，人民收入水平不断提升。目前我国经济不断增长，不断增长的经济使得我国的财政收入规模不断扩大。近年来我国加大了基本公共服务财政投入。尽管如此，基本公共服务的财政投入仍然达不到理想状态。国家统计局数据显示，我国在教育、医疗卫生、文化体育、环境保护方面的投入占财政投入的26.17%；福建统计局数据显示的教育、医疗卫生、文化体育、环境保护方面的支出占财政总支出的30.22%；连城县2017年全县一般公共预算支出预计完成情况表显示，其在教育、医疗卫生、公共文化体育、环境保护方面的投入占一般公共预算支出的38.69%，古田县为37.7% 。不可否认，连城县、古田县在基本公共服务方面的投入比例高于全国水平，但是在具体数额上，经济发展水平不高的连城县，一般公共预算支出资金少，作为公共预算支出一部分的基本公共服务支出的资金也相应减少。从人均情况来看，全国的人均基本公共服务支出为3 553元，福建省人均为3 875元，而连城县人均仅为2 148元，古田县为3 035元。无论与福建省人均相比还是与全国人均相比，其数额还有很大的提升空间。公共支出与公共收入相挂钩，只有一般公共收入增加，一般公共支出才有增加的可能性，基本公共服务建设的资金投入力度也才有加大的可能性，因此，必须提高连城县的一般公共收入。

2.基础设施建设薄弱

连城县、古田县的教育、医疗卫生、公共文化体育、环境保护等基本公共服务基础设施建设不完善。通过对连城县、古田县的走访调查，在教育方面，两县的不少农村由于地处偏远，经济落后，生源较少，往往存在着几个村庄建立一所小学，一个镇只有一所初中的现象，从而也带来了农村上学难、教育资源和师资力量相对匮乏的问题。在医疗卫生方面，笔者发现看病难、看病贵的现象较为普遍。以连城县文亨镇为例，一方面，在该镇的一些村级诊所，近些年出现收费提高的现象；另一方面，该镇虽有卫生服务站，但是卫生服务站位于镇中心，许多村庄与卫生服务站相距较远，就诊相对困难，同时卫生服务站医护人员数量少、医疗技术水平较低、基础设施建设不完善，对居民就诊造成了困难。在公共文化体育方面，设施缺少以及设施维护情况不容乐观。虽然每个村都设有老年活动中心，但是中心内通常只供老人打牌娱乐，对于乒乓球室、象棋室等其他文化设施均没有建设。此外，连城县的部分村庄配备有篮球场，但是许多篮球场都出现不同程度的损坏，也没有专门的队伍进行维护。在调查中显示，一半以上的被调查者都选择了不清楚公共文化设施有没有得到维护，在一定程度上也可以说明基础设施建设的不完善。在环境保护方面，政府没有做好环保方面的宣传工作，没有充分调动公众的积极性，使其参与到环保的实践中。

3.城乡资源分配不均

我国城乡二元结构体系长期存在，城乡差距不仅没有随着经济发展而缩小，而且进一步扩大。从连城县和古田县的调查数据来看，城乡间的教育、医疗卫生、公共文化体育和环境保护存在着较大的差距。基本公共教育资源分配不均，优秀教学资源主要集中在城区；基本医疗卫生资源分配不均，农村基本公共卫生供给不足，乡镇医护人员数量与技术水平、医疗设施不足，造成“小病出乡，大病出县”的局面；基本公共文化体育资源分配不均，农村地区公共文化体育场所稀少，农民休闲娱乐设施建设不足；基本环境保护资源分配不均，城镇与农村的环境保护建设差距较大，农村环境有进一步恶化的趋势。

4.多样化的社会需要难以满足

基本公共服务的不健全和质量不高不仅难以满足群众的基本公共服务需求，而且难以满足群众多样化的需求。可以说，为人民群众提供基本公共服务是基层政府的工作重点之一，政府应当充分了解群众的需求，建设让群众满意的基本公共服务。蒲蕊认为基本公共服务的官僚体制结构缺乏灵活性、回应性和低效性，难以满足群众多样化的需求[12]。在实际情况中，随着社会经济的发展，公众的生活水平得到提高，对政府提供的基本公共服务也相应提出更高的要求。两县政府在时代发展过程中，在社会公共问题上较少站在公众的立场上考虑问题，存在未能主动提供满足公众的多样化需求的基本公共服务与基本公共服务供给质量不高的问题；同时政府官员通常不愿意花费多余的精力与时间和公众进行交流沟通，政府对公众的需求不了解，公众对基本公共服务的建立和意见得不到回应，使得政府缺乏回应性和低效性。

(二)基本公共服务建设存在问题的原因分析

1.经济发展水平落后，政府财政收入低

连城县与古田县都是福建省省级扶贫开发重点县，经济发展水平处在全省末端。而地区经济发展水平的高低和基本公共服务水平有正向的关系，一般经济发展水平高，政府财政能力高，对基本公共服务的投入增加，使得基本公共服务水平也相对较高，反之则低。从前文分析可知，由于两县经济发展水平较低，政府的财政收入也随之减少，尽管基本公共服务资金投入占全县财政收入的比例较高，但是政府财政收入的总量少，导致基本公共服务建设资金投入不足。同时，县政府的财政支出不仅包含公路、水利等基础设施，还包含基本公共服务，财政负担沉重，难以保障足够的基本公共服务。

2.基本公共服务供给机制不完善

我国目前在基本公共服务的供给过程中存在的一个问题就是供非所求、求非所供，基本公共服务的自上而下的决策机制没有得到实质性的改变。两县绝大部分的基本公共服务都是自上而下建立起来的，这种自上而下的决策体制并没有让群众有表达自己意愿、需求的机会，也就是说群众几乎丧失了对基本公共服务建设进行参与决策的权利。因此，便比较容易出现群众需要的基本公共服务供给不足或者群众不需要的基本公共服务供给过多的现象。政府通常更愿意去投资那些容易出政绩同时建设时间短的基本公共服务，以及投资那些有形的基本公共服务而较少投资无形的基本公共服务。因此，基本公共服务的供给机制不能反映群众的意愿和需求。

3.群众需求多样化，对基本公共服务提出更高要求

随着社会经济的发展，群众已经不仅仅只是追求于物质生活需求的满足，对精神生活层面的需求也越来越丰富，要求政府提供更高质量的基本公共服务。从问卷结果显示，公众在医疗卫生方面提出了要提高医疗技术、增加医疗设施、降低医疗费用等要求；在公共文化体育方面也希望增加一些运动场地，增加休闲娱乐场所。基本公共服务最终面向的是社会大众，都会随着时代的发展而拥有更加多样的变化需求。基本公共服务要想落实到实处，应当将群众需求融入到基本公共服务的建设当中，让基本公共服务建设体现群众的需求，真正实现贫困地区基本公共服务建设水平的提高。

四、提高福建省基本公共服务水平建设的对策建议

(一)加大并保障基本公共服务投入的力度

贫困地区基本公共服务水平不高的很大一部分原因在于投入不足，因此必须想办法将资金和资源投入其中。如今的连城县和古田县基本公共服务支出的人均水平离全国人均水平还有一定的差距，必须要逐步提高财政对教育、医疗卫生、公共文化体育和环境保护的投入。现阶段基本公共服务的投入主要依靠上级政府及各职能部门的拨款，覆盖面有限且资金来源不稳定，没有办法让贫困地区基本公共服务供给质量达到一定的要求。因此，在争取财政支持、加大投资力度的同时，应建立专项投入资金，形成稳定的保障机制。除了政府拨款投资外，也需要拓宽市场资源的投入渠道，个人、企业或组织可通过收费、特许经营等方式进行，政府部门可以相应地给予政策方面的支持。创新社会资源的投入方式,学会利用广阔的社会资源来实现贫困地区基本公共服务的有效供给。积极利用网络社交媒体渠道,吸引社会资源参与帮助。同时,地方政府也应加强与各种非营利组织、志愿者组织的联系与交流,利用社会的力量改进基本公共服务的投入。

(二)完善基本公共服务均等化的供给制度

完善基本公共服务均等化的供给制度需要从加强基础设施建设、优化服务内容建设、提升服务队伍专业建设入手。加强基础设施建设方面，连城县和古田县政府需要根据该县实际情况，加强资源整合利用，避免资源的闲置与浪费。按需配备小学、初中，加强乡镇卫生院的建设，保障乡镇卫生院、乡镇卫生服务中心配有必要的医疗设备，解决公众看病难的问题。从优化服务内容方面，两县在基本公共服务的供给中存在城乡分配不均的问题，因此要切实消除城乡、身份、性别等一切影响平等服务的障碍，确保城乡分配均衡。这就需要政府制定政策，强化政策落实，切实保障辖区内每一位公众享用同等基本公共服务，达到普惠可及的目标。从提升服务队伍专业建设方面，基本公共服务的供给离不开专业服务队伍，政府需要鼓励各类优秀人才到各服务机构工作，同时要加强对人才的培训，使之适应岗位工作。

(三)建立并健全监督考核机制

基本公共服务体系健康运转的重要条件之一是完善的监督考核机制。首先需要强化政府内部监督。政府要成立专门的监管部门，对基本公共服务项目的全过程进行监督。同时各级监管部门要互相配合，严格划分各自监管的权限，减少违规违纪行为的产生。其次需要强化外部监督。外部监督主要包括网络媒体、公众、专家团队、社会组织等主体的监督。政府需要建立社会监督和舆论监督机制，充分利用互联网平台，发挥网络媒体的监督作用；努力引导群众改变固有的观念，建立公众参与的监督机制，拓宽民意收集渠道。最后，强化绩效评估。在内部监督与外部监督的基础上，建立主体多元化的评估体系，对政府提供的基本公共服务过程、效果进行评估，保障评估结果的客观性、准确性，以及提供优质高效的基本公共服务。