突发公共卫生事件中数据治理的现状、问题及对策

李晓辉

(中共宁德市委党校 管理学教研室，福建 宁德 352199 )

一、研究背景与综述

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的事件，主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害以及其他严重影响公众健康的事件[1]。新冠肺炎是当前最大的“黑天鹅”事件，其便是突发公共卫生事件。突发公共卫生事件的频发，给各国人民的生活和工作带来前所未有的挑战，并且突发事件之间呈现耦合转化、连锁联动，使得风险管控难度不断加大，事件复杂性不断加剧。政府运用数据治理防范化解重大风险，提升应对突发公共卫生事件的处置能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。我国为实现国家治理体系和治理能力现代化需要借助现代化信息技术的力量，将其运用于推动社会治理向数据治理的良性转型过程中，再依托数据思维深刻地改变人们生活和思维方式。特别是政府在应对突发公共卫生事件上，依靠现代化信息技术对事件的动态监测、源头追溯、科学预判、资源配置等方面发挥着支撑作用，仰仗数据治理能够促进政府应急处理能力朝着专业性、高效率、精准化方向发展，这已然成为政府实现治理体系和治理能力现代化的必然选择和现实需求。

通过梳理近些年来国内外有关数据治理的代表性文献，可以看出随着数据治理与政府服务、数据治理与经济发展的相互融合，数据治理的内涵逐步被解析出来，学界对数据治理的概念界定比较全面，但逻辑结构尚未清晰。不同学科领域的学者基于个人研究视角进行了阐述，从数据治理的宏观、微观以及成果等层面提出了各自论断。纵观文献(详见表1)，就数据治理的相关研究现状而言，学界对数据治理主要集中在数据治理概念体系、制度体系、框架模型、数据处理与决策活动等方面开展了广泛的研究。

表1 近年来代表性文件对数据治理的定义

突发公共卫生事件中的数据治理是数据治理概念和应用的实践延伸。数据治理与突发公共卫生事件交叉研究成果相对较少。谭静、高淑桃指出，数据治理在应对突发公共卫生事件中的现实价值就在于助力和提升数据治理关系构成的协同性和民主性、数据治理机制构成的公共性和科学性，数据治理行为构成的精准化和规范性，以及更好地实现数据治理的二重目标[8]。王一丁、崔连伟认为，数据治理在应对突发公共卫生事件中发挥着重要作用。大数据为政府公共服务赋能、为基层治理助力以及支持突发公共卫生事件应对能力与社会经济发展[9]。徐自强、孙涵越指出，数据治理缓解突发公共卫生事件所带来的治理困境，提升政府风险识别与研判能力，及时应对危机与科学决策[10]。周芳检认为，大数据驱动重大公共卫生事件精准预警、快速预警、动态预警、协同预警[11]。张瑞利、丁学娜指出，数据治理在突发公共卫生事件社区治理中提供精准数据信息、便捷高效的服务渠道、人性化的救助保障[12]。突发公共卫生事件中数据治理是依托数据技术手段和数据管理思维参与到事件全过程中的应急管理，即治理主体对突发公共卫生事件开展相应的预防、研判、应对、善后等数据管理和创新的治理过程中，治理主体按照相关规则和机制，以现实消除风险隐患，达到数据治理良性循环的目的。突发公共卫生事件中数据治理机制由多元参与机制、安全监管机制、权利责任机制、资源共享机制等要素构成，各项机制在数据治理过程中充当着保障数据安全运行、推进数据优化整合、提升数据服务效能等不同功效，是各项机制在突发公共卫生事件处置中运用数据分析、数据优化、数据部署、数据决策的数据处置治理活动。

二、数据治理在应对突发公共卫生事件中的现实价值

数据治理是提升突发公共卫生事件处置能力的必然手段，也是防范化解重大风险重要举措。将数据治理融入于突发公共卫生事件应急处置中，发挥其现实价值，借此提高政府决策科学化、智能化、高效化的水平，这对推进我国突发公共卫生事件的处置水平具有重要意义。

(一)促进突发公共卫生事件的精准预警

数据治理的功效就在于积极和高效地处置信息数据的能力。在信息数据浪潮中，数据信息来源呈现多样化，就突发公共卫生事件的数据来源来看，部分来源于各级卫健委、疾控中心等官方数据信息，也有部分来源于各类企业、普通民众等非官方数据资源，如此海量的数据信息，政府部门若仅借助以往信息管理方式对数据进行分拣、归类、筛选会变得捉襟见肘，并且事件的数据形式也越发多样化，可以是各类网站页面、影像等数据信息，如何快速统计海量数据中有价值且有效的数据资源？如何筛选出多源数据中可能诱发突发公共卫生事件的关键信息？此类系列问题都已迫使着数据治理参与到事件的处置之中。数据治理具备精准、高效、快捷的工具属性，对海量数据资源及异构数据形式可以进行全方位的数据挖掘和定制化的信息推送，以便精准及快速地预测事件的发生。此外，数据治理所具有的运行规则，可对各主体的数据信息进行收集和关联分析，自动更新检测出事件的发生概率，从而全方位分拣出有效的数据资源，进而提升预警的精准性。通过数据技术预测出事件将要爆发，便可将预警信息及时、精准地发送至相关部门和民众，依托现代化信息技术还可以让不同群体享用个性化的预警信息推送服务，通过电视、广播、微信、短信等一切可以接收数据信息的设备终端，实现突发公共卫生事件信息全覆盖、即时性、自动化。

(二)打破部门之间的界限，推进协同治理和民主参与

突发公共卫生事件防控是全民参与的战役，需要政府、市场、公众等多元主体的协同参与及共享资源。数据平台可以增进各部门对事件数据信息的深度共享与关联分析，打破各层级政府在空间、时间及地域上的界限，强化跨部门、跨地域的数据共享和协调合作，提升各部门之间、条块之间、国家之间的协同联动能力和应急处置水平。此外，参与到事件中的治理主体，不再仅是某个单一主体的独立治理，这源于当前政府、企业、个人都成为了信息数据的提供者，通过现代化信息技术将各方数据信息进行汇总分析的同时，也促进了多元主体参与到事件治理的过程中，打破部门之间的数据屏障。与此同时，在现代化数据技术的影响下，公众获悉事件的信息方式和渠道由被动接纳转变为主动获取，这极大地提高了公众获取信息的渠道和参与度，体现出数据治理模式下，多元主体间的民主演进。

(三)有益于政府科学决策，提升政府治理实效

数据治理是现代化信息技术的技术手段，政府部门基于现代化信息技术的运用，可以对政府治理思维和手段进行革新。政府部门面对的突发公共卫生事件具有突发性和不确定性，其要跳出以往处置突发公共卫生事件的认知方式和思维模式，将现代化信息技术合理应用于事件处置中，这对于从海量无序的信息数据中分拣出有价值的数据信息以及动态掌握疫情走向且迅速做出应急响应都具有积极意义，同时现代化信息技术加快了各部门信息资源共享效率，引导政府部门科学制定行之有效的防疫措施。政府部门借助数据治理的技术优势来指导决策，有利于提高对多源异构数据整合利用的水平，也有助于深层次挖掘和分析数据背后那些优化决策的有效信息，将这些有效信息资源作为决策的依据，贯穿于事件的源头防范、监测预警、处置救援、恢复重建的生命周期过程中，做到精准预测、精准监测、精准施救，从而提升事件决策过程的科学性。同时，数据治理参与到决策中，可以最大限度地减少决策者个人因素对决策的影响，让数据信息充当决策的基石且作为科学决策的依据，达到以数据为核心、业务为牵引、决策为目标的数据资源池，进而提高政府决策的科学化、智能化、高效化，实现政府治理成效进阶[13]。

(四)增强政府舆情信息把控力度，提高信息传播效果

各级政府在面对突发公共卫生事件时，相关部门利用现代化信息技术对数据信息开展采集工作，便可对事件的动态有多角度、全方面的感知。在信息无处不在、无人不用的情景下，个人接收和发送信息的方式在变得越发便捷的同时，也加剧了政府部门对海量信息引导和管控的难度，舆情信息把控不妥就容易陷入负面旋涡中，而政府运用数据采集技术可以提前洞悉民意。公众在各类社交媒体中发布各种形式的突发公共卫生事件信息，倘若仅靠人力开展数据分析，海量信息将是一项繁杂且艰巨的任务，然而借助现代化信息技术来分析海量数据，会使得原本无序繁杂的数据信息变得井然有序且轻而易举，通过数据分析对公众的利益诉求、意见建议有更深入地了解，同时对谣言散播的源头追溯变得有章可循，进而强化政府舆情信息的把控力度，牢牢地抓住主流舆论主阵地。此外，数据治理的广泛应用，畅通和拓宽公众获悉信息的渠道。政府应对事件中可以利用社交媒体在传播范围和速度方面的优势，向公众精准投放偏好信息，最终提高信息传播的效率和效果。

三、突发公共卫生事件中数据治理的现实困境

(一)数据治理的机制困境

多元治理主体参与到突发公共卫生事件处置过程中，各主体间工作运行协同机制和数据信息采集机制的着重点不尽相同，就容易造成数据重复采集问题，不同部门对同一对象多次采集的现象，而且各部门在数据资源共享互通上申请审批程序各异，致使信息共享速度不同程度的受限，这就暴露出数据治理过程中协同机制和采集机制的困境众所周知，海量数据只有实现互通共享，方能发挥数据治理的现实价值，跨地区、跨部门之间数据资源互通共享不足，就可能形成“数据孤岛”的现象。公众是数据信息的制造者同时也是接收者，各种媒介设备为公众提供了多元的公共渠道。但同时，公众在信息爆炸时代，这种多元且快捷的渠道又会导致公众的过度参与和无序参与，这便是构建健全和完善的公众参与机制所面临的困境。

(二)数据治理的规则困境

数据治理的规则困境主要表现为标准规范不统一、法律规范不够健全，这使得政府参与处置突发公共卫生事件的效能大打折扣。各部门在采集事件信息数据过程中的标准规范不统一，不同层级、不同部门之间使用何种数据格式的呈现方式、何种数据分析的技术手段等都没有统一的规范标准，也尚未有上级部门牵头作出规范要求，没有由上而下自成一体的数据规则和数据结构，就可能导致呈现的数据口径和维度各异的现象，这给后续数据分析带来极大的困难。各部门在事件防控过程中，也暴露出行为规范性的问题。如获取的信息由谁经管、后期又如何销毁等问题，都缺乏相关法律依据作为行动规范指南。此外，我国现有的数据犯罪违法成本偏低，不法分子利用数据技术的漏洞来非法获利。这不仅会触犯公民个人隐私，而且还会扰乱事件的治理进度，甚至还会导致政府公信力的削弱。数据技术对提高突发公共卫生事件治理能力具有不可取代的作用。但同时，也要承担着数据管理者不当利用和不法分子非法使用的风险。

(三)数据治理的人才困境

社会组织是突发公共卫生事件防控工作中的重要力量，从我国社会组织参与程度来看，社会力量参与到事后应急处置较多，而参与到事件的源头防控、预警监测等事前处置较少，使得社会组织的力量很难得到充分挖掘。这次防控疫情工作中，社会组织发挥的效果参差不齐，偶有发生调度力度不足、多头指挥、物资浪费等现象，并且社会组织在自身建设上存在管理松散、专业化程度不高、法律意识不强等问题。社会组织中的专业技术人才，在相关法律和协同机制还不够健全的情况下，其权益有时得不到保障，同时也将影响工作积极性，最终影响社会组织参与事件的服务效能。

突发公共卫生事件防控工作对当前现代化信息技术的要求在不断地提高，同时对专业人才队伍也提出了更高的要求。这次疫情，公众对于防疫工作的关注度空前高涨，政府防疫全程都暴露在公众视野中，防疫难度也在不断增大，这就倒逼政府部门需要具备更高级、更专业的数据操控技能以及更高职业素养的专业队伍，以顺势响应疫情防控工作的变化。此外，我国专业技术人才缺口也在不断扩大。在公务员队伍中以管理型人才为主，技术型人才相对欠缺，再加上社会组织的力量未能得到充分的开发，就会出现专业技术人才队伍相对缺失的困境。

(四)数据治理的技术困境

数据治理参与到突发公共卫生事件管理过程中的服务效能，会因各组织、各主体之间的技术差异而呈现出高低不同的落差。数据管理主体之间技术差异，如中央层面的数据人才的数据管理和开发能力大部分优于市县层面；城乡数据技术运用水平差异，如大城市数据采集技术、存储设备及自动化更新水平大部分优于小城市；受众群体使用数据技术能力差异，如高知分子对疫情数据使用能力大部分优于弱势群体。这些客观差异会使数据技术在不同城市、部门及群体之间出现技术失衡的现象，这种技术失衡又反过来影响数据治理的整体水平。数据治理参与到突发公共卫生事件管理过程中的信息防护难度在增高。现代化信息技术对数据安全监督提出了更高的要求，相关安全监管机制若未能同步跟进，数据监管机构的权责就难以清晰界定，信息数据监督力度就会疲软，信息防控难度也会上升。科技进步和相关配套安全监督机制之间的失衡，就会使公众隐私信息被不法分子窃取的概率增高。不难发现，安全监督机制缺失的背后也暴露出相关权利责任机制的困境。

四、突发公共卫生事件中数据治理的优化路径

(一)建立完善的数据治理运行机制和体系结构

数据治理要致力于在顶层设计上构建一套科学合理、程序合法的运行机制和体系结构，据此来扭转数据信息在采集、共享、监管等过程中可能出现混乱、冲突、衔接不足的困境问题，方能使其在突发公共卫生事件中发挥出真正的治理效果。

构建规范标准的数据采集机制。由上级部门统一规定各机构、各部门、各企业在线上和线下数据采集的要求，制定一套适合多领域且科学合理的数据采集流程，为避免数据信息的重复采集，还需要进一步明晰数据采集的归口主体，明确规定事件数据信息采集所需设备、技术、时段等方面的标准，统一数据呈现内容的格式、字段、图案等信息，从而为突发公共卫生事件应急处置中的数据信息采集工作提供有力保障。

搭建数据协同共享机制。简化各部门间信息共享的审批流程，对现有全国性数据信息系统或平台的功能进行改造升级，建设成可跨部门、跨区域进行数据联动与共享的交互平台，所有数据信息按规定的标准和要求在该平台进行整合优化，各单位按相关审批流程申请所需数据信息，达到信息归口单位统一，打破多部门间信息共享低效率、耗时长等数据壁垒的问题，真正实现不同行业、不同部门的数据资源共享与互联互通[14]。

建立数据安全监督保护机制。在数据信息采集和使用过程中，明晰数据信息监管主体的权责，同时加强对公民个人隐私信息保护力度和宣传广度，营造浓厚氛围，提高公众隐私保护意识。政府部门要尽快制定数据信息采集和使用的规章制度，规定负责采集数据的主体、采集数据主体的权责、数据信息使用的范围等问题，还要进一步明确在数据信息互联互通的过程中，各部门信息共享的范围权限以及数据信息泄密的惩罚举措等相关规则。

(二)通过立法明确突发公共卫生事件中数据治理基本原则

国家在立法过程中明确在突发公共卫生事件爆发的特殊期间个人数据信息处置知情同意的例外规则，而此例外规则的数据管理权限是基于合法性基础之上，遵循公开透明、目的限制、监管保密、最小必要的原则[15]。国家数据保护的相关法律作为防控期间数据整合与利用过程中的法律依据，它有助于保障数据获取权利主体依法采集信息的权利，相关数据监管机构对特殊期间获取数据的主体单位给予最大限度的权限，在整个过程中各相关主体以法律法规为准绳，这便是权力运行合法性的体现。公开透明的原则是要求数据采集和管理主体在事件爆发期间对数据的采集目的、处置方案、保管期限、销毁依据等方面做到公开透明，并且对数据的用途说明做到言简意赅，从而得到数据采集客体的认可，这样合法性便得到巩固。疫情期间，数据管理主体对数据的用途只能限制于防疫工作中，这便是目的限制原则的体现。监管保密的原则主要是基于信息安全性的考虑，防止信息被不法分子所利用，对数据治理各环节增设监管保密措施。最小必要原则是要求政府对数据收集的权限不能无限度扩张，收集信息的最大限度以达到所需防疫目的最小必要范围。加强数据治理领域的立法建设，明确数据治理参与事件处置过程中的立法解释和基本原则，依法规范事件处置中数据信息采集、处置、公布、销毁等环节的法律边界，最终实现数据治理从人治转向法治的治理转型。

(三)强化社会力量的培育力度，加大专业技术人才队伍建设

首先，从国家层面制定出社会组织参与突发公共卫生事件的法律解释和规范性文件，明确社会组织参与应急工作的权利与义务，大力挖掘社会组织中专业技术人才力量，招募或借用技术人才补给到数据治理队伍中，并给予其身份确定和管理赋权，引导数据技术人才参与到突发公共卫生事件处置全过程中，破除社会组织中专业技术人才闲置的问题。其次，政府部门可以以购买服务的形式，进一步完善与细化购买应急服务制度，将社会力量吸纳到专业技术人才队伍救援工作中，在各项程序、项目、内容做到合法合规的基础上，向社会公开招标具备数据技术开发技能的服务项目，借此提高社会组织参与事件的工作热情。再次，对社会组织中缺乏统一调度、多头指挥、物资浪费等问题，政府部门要建立完善的协同治理工作机制，对本级政府管辖范围内社会组织力量和队伍情况建档设库，社会组织力量中队伍规模、专业领域、功能分析等情况进行摸底调查，当事件发生后，就可以从数据库中寻求专业力量补充到救援工作中，实现对社会力量的统一调度与管理，避免社会救助力量的无序和浪费。

政府部门对专业人才队伍匮乏问题可以从“外增内扩”两个方面着手。所谓“外增”主要是在公务员招录计划上对数据管理专业技术岗位的需求比重进行适当性扩招，增加更多的专业技术岗位来填补人才缺乏的窘境，此外，可以借助外援力量来壮大专业技术人才队伍，比如引进高校中高尖端技术人才等外援力量，有计划地吸收更多人才队伍加入数据治理行列中。“内扩”主要是从原有人才队伍内部发展所需的数据管理专业技术人才，公务员队伍中不乏有一部分专业技术人才从事与自身专业不相关的工作，对于那些具有专业技术学科背景人员，在征得其同意且不影响职业生涯发展的情况下，可将该部分人才吸纳到队伍建设中。同时，培养一批专业技术人才兼职队伍，对队伍中年轻干部有针对性地开展业务培训，如邀请高校或社会组织中的专家学者举办专题培训班，培训内容可以包括数据管理政策解读、数据保密知识、数据采集设备运用、数据整合和分拣技巧、数据归档与销毁等知识，同时对兼职人员在职位晋升和绩效考核上给予适当倾斜。政府部门通过“外增内扩”对提高组织队伍专业技术能力、壮大专业技术人才队伍力量、增强保密与法律意识及完善组织队伍结构建设等方面均起到至关重要的作用。

(四)缩小城乡、人群之间数据鸿沟差异，提高“最后一公里”服务水平

政府部门要加大对小城市和农村地区数据技术硬件设备的资金力度和技术扶持，这是削弱城乡之间防控水平差异的必要基础措施。当前小城市及农村地区仍然无法全方位配备数据设备，数据信息采集、处理、分析、公布等环节均会受到极大的限制，防控工作的自动化更新能力也会大打折扣。故此，一是要加大对基层地域大数据技术设施设备的财政投入，完善基层数据网络环境建设。二是加快数据治理平台建设。充分利用大数据、云计算、物联网等技术，搭建城乡大数据集群处理工作服务平台，为突发公共卫生事件数据信息资源的预警、研判、存储、处置、公布等环节提供强有力的硬件支撑。

政府部门可以借助数据信息资源，快速提取服务对象的相关信息，区分哪些人群因年龄因素(老人或小孩)导致设备使用受限；哪些对象因身体因素(残疾或生病)造成设备使用障碍；哪些群体因语言因素(外国人士)引发设备使用不畅。根据先前收集的数据信息，有针对性地提供个性化、便捷化服务，如疫情期间国家对老年人健康码的验证只需刷身份证即可，不要求老年人群下载防疫软件。政府要在确保个人隐私信息得到保障的前提下，打通防控工作的“最后一公里”，灵活借助数据技术来提高人性化服务效能，进而提升突发公共卫生事件的治理水平。

五、结语

随着我国突发公共卫生事件的频繁发生，公众的视野更多地聚焦于政府应对突发公共卫生事件处置能力的建设，致力于事件处置能力建设，这是国家治理体系和治理能力现代化进程的重要环节，也是保障人民利益、维护社会稳定、巩固国家安全的重要工作，如何运用现代化技术手段来提高突发公共卫生事件处置能力，打赢突发公共卫生事件防控攻坚战，已然成为当前政策界和学术界争相研究的焦点。在这次疫情防控过程中，现代化信息技术被广泛应用于疫情防控工作中，其发挥着至关重要的作用，也关乎着疫情防控的成效[16]。数据治理为突发公共卫生事件处置过程中的精准快速预警、动态监测研判、智能科学决策等方面提供支撑保障。与此同时，突发公共卫生事件防控工作也驱使着政府部门加快数据化管理程度，推进政府加快数据政府的发展步伐，用数据说话、用数据研判、用数据决策来提高政府防控风险和应急处置的能力。当前，值得我们引起高度重视的是，数据治理在参与突发公共卫生事件管理过程中存在专业技术人才相对欠缺、配套运行机制不够完备、标准规范尚未统一及相关立法还不够健全等现实困境，该如何克服数据治理“双刃剑”的挑战，做到善用数据技术又不过分依赖数据技术，如何运用现代化信息技术提高国家治理体系和治理能力现代化，以便更好地应对突发公共卫生事件，都将是该领域今后主要的研究重点和工作难点。