乡村治理现代化进程中农村基层党组织整体功能建设研究

宁 鑫， 傅慧芳

（福建师范大学 马克思主义学院，福建 福州 350000）

乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，是实现农业农村现代化的标志之一，也是当前推进乡村振兴战略、解决好“三农问题”的必经之路。2017年党的十九大确定了“治理有效”的乡村振兴战略，并且提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，［1］作为乡村振兴的重要内容，乡村治理被提到了前所未有的高度。2018年11月，中共中央印发的《中国共产党支部工作条例（试行）》（以下简称《条例》）中明确规定不同领域的党支部根据实际情况，承担的任务各不相同，其中农村党支部的主要任务是全面领导隶属本村的各类组织和各项工作，并围绕实施乡村振兴战略开展工作［2］。可见在乡村治理中，作为党在农村全部工作和战斗力的基础，农村基层党组织是落实党的思想、重大决定和部署的主体，也是带领基层人民群众，及各类经济社会组织，推进乡村治理现代化的核心领导力量。2019年10月召开的党的十九届四中全会，系统总结了我国国家制度和治理体系所具有的十三个方面的优势，其中一个优势：“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。”［3］这里进一步明确了乡村治理现代化的推进要在农村基层党组织的领导下进行，要充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用。

一、乡村治理现代化中农村基层党组织的功能定位

功能是一种内在属性，相较于作用，功能侧重于事物的内部属性，是组织存在的重要根据，是组织满足个人和社会需求的一种能力。不同层级的党组织，具体的功能是不一样的，作为马克思主义政党组织体系的末梢，农村基层党组织是党在农村的战斗堡垒和领导核心，在发挥领导核心作用的同时，也具有服务群众、推动发展等功能［4］。此外，农村基层党组织也具有利益表达功能、政治录用功能等一般政党所应该具有的功能。基层党组织的各项功能不是相互独立的，是一个有机的整体，各种功能的发挥进一步凸显出乡村治理现代化中坚持农村基层党组织领导这一显著优势，进而更好地实现乡村治理的目的和效果。总体上说，政治引领功能和服务群众功能、推动发展功能以及组织是在乡村治理现代化进程中较为主要的功能。将政治领导功能放在突出的位置，保证了中国共产党在乡村治理各项工作中的领导地位，为乡村治理现代化指明正确的方向；突出服务群众功能和发展功能，进一步明确乡村治理现代化是以人民群众的根本利益出发，是以人民为中心，致力于人民群众对美好生活的向往，通过为广大基层群众提供更加优质的服务，实现农村地区经济社会的发展，推进农业农村的现代化。

（一）政治引领功能

农村基层党组织的政治领导功能是其“灵魂”，是最核心、最本质的功能。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，农村基层党组织是扎根于农村的党的基层组织，因此在推进乡村治理现代化中，居于核心领导地位的农村基层党组织发挥着政治引领功能。一方面，农村基层党组织肩负着向农村基层宣传党的路线、方针、政策，确保党的各项政策在农村落地的工作任务。通过政治引领功能的发挥确保乡村治理各项工作的政治立场、政治方向及道路与党中央保持高度的一致；［5］同时，通过宣传、宣讲、教育等实践活动，把党的意志融入到广大农民中，引导农民的认识与党组织保持基本的一致，积极主动地参与到乡村治理之中［6］。另一方面，处于核心领导地位的农村基层党组织，其行为会对党内外各类群体产生一定的向心力。在当前构建自治、法治、德治相结合的现代化乡村治理体系中，农村基层党组织作为领导力量以及党在农村的根基，领导乡村治理的各类主体开展工作，根据党中央的政策方针对农村中各项事业进行指导，维护农村基础秩序，巩固党在农村的执政基础。但政治领导功能的发挥并不意味着农村基层党组织是农村治理的唯一主体，更不意味着党权高于一切，在乡村治理现代化进程中，治理主体是多元的，在农村基层党组织的带领下，各自发挥其优势推动乡村治理走向现代化。

（二）服务群众功能

作为党的神经末梢农村基层党组织在突出政治功能的同时也要发挥好服务功能，要在服务功能中突显政治功能。所谓的服务从广义上说是满足组织、法人或个体的物质性与非物质性质的需求，符合一定的要求，达到某种目标。狭义上说是指一定职责或承担某项工作［7］。作为党和基层群众相互连接的桥梁和纽带，农村基层党组织始终代表，并且维护广大农民的利益，这是立党之本，是党的性质和宗旨所在。在乡村治理过程中，农村基层党组织除了要实现并加强在农村社会各项工作中的领导，还需要积极主动地为群众着想，为广大群众做好服务，因此农村基层组织服务群众的功能，是通过与群众密切联系来实现的。农村基层党组织需要尊重群众、贴近群众，深入到群众中去，及时了解基层群众的诉求与愿望，为基层群众提供所需要的服务。通过搭建平台对群众的意见建议在有效期内予以回应，做好上传下达工作，对各方面意见进行民主讨论，形成集体智慧。同时，作为乡村治理现代化的主体之一，农村基层党组织与乡镇政府及其他的经济社会组织一起，为农民提供各类优质的服务，带领所在地区的群众改善基础设施，推广各类技术，推进农业农村的现代化，助力乡村振兴战略。

（三）推动发展功能

发展是党执政兴国的第一要务，农村基层党组织治理推动发展的功能是实现乡村治理现代化中不可缺少的一部分。建设中国特色社会主义要靠发展，实现人民对美好生活的需要也要靠发展。“中国特色社会主义进入新时代，我国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”［8］。而不平衡不充分发展突出表现在乡村地区，因此，乡村治理现代化进程中，农村基层党组织要肩负起引导乡村经济社会发展的重任。在一定意义上说，农村基层党组织在服务群众、推动发展的这一过程，也是发挥基层党组织政治引领功能的过程。以服务的不断延伸来发挥党组织的政治功能，在推动农村地区实现发展的过程中凝聚人心，注重农村基层的利益整合与协调，维持农村社会的社会秩序。通过以创新、绿色、协调、开放、共享的新发展理念为指导，在乡村治理现代化中处理好眼前利益与长远利益、经济利益与社会效益，以及个人与集体利益、资源开发与环境保护之间的关系，积极探索适合当地的发展模式，带领广大农民发家致富。同时农村基层党组织始终从广大农民利益出发，处理好农民与土地的关系，促进农村资源要素合理配置。此外，农村基层党组织不仅需要具备引领农村经济社会各项事业发展的能力，也要具有自我发展的能力，这是党在农村执政地位的需要，也是保持党先进性的必然要求。

二、乡村治理现代化进程中农村基层党组织整体功能建设与发挥的困境

乡土社会总是会时时刻刻地对扎根于农村的党组织整体功能建设与发挥产生影响，既有积极因素，也时常对其功能发挥产生限制。例如农村基层党组织核心引领作用不明显；工作方式老旧，难以将各项功能发挥其应有效果；覆盖力有限往往也成为一个限制因素，再加上各个组织间的关系还不是特别明晰，使基层党组织整体功能的建设与发挥受限。

（一）农村基层党组织涣散，核心引领作用不突出

农村基层党组织作为党在农村全部工作和战斗的基础，农村基层党组织是落实党的政策、贯彻党的方针、维护党的权威的重要阵地和堡垒，在推进乡村治理现代化中，基层党组织的政治领导功能始终要放在突出的位置，才能更好地宣传、贯彻党的路线、方针政策和决定，但是当前，基层党组织软弱涣散，难以有效发挥其领导功能。一方面，在一些农村党组织过度强调经济发展，较少开展组织生活与思想交流活动，减弱了在各项工作中的思想政治的领导作用，即便有些基层组织定期开展活动，常常也是形式单一，基本上没有对活动内容和活动方式进行创新，缺乏吸引力，难以达到真正的交流与学习的效果；还有一些农村基层党组织内部管理十分混乱，相应的民主活动无法展开，组织制度形同虚设。由于缺乏正确的思想引领和政治领导，使得部分地区的党员干部中出现了为了个人利益，拉帮结派的现象，不仅损害了基层群众的利益，也影响了农村基层党组织整体功能的发挥。另一方面，村霸、乡村宗族势力、农村黑恶势力在部分农村地区仍然存在，这使农村基层党组织权威受到巨大的冲击，在乡村治理各项事业中的核心领导地位受到威胁。一些地方出现的“书记乡长不如族长，政策法规不如族规”“村霸入党当村干”等情况时有发生，破坏并侵占了党组织在农村应有的核心地位。此外，集体经济的困境以及部分党员干部先锋模范作用不明显，是农村基层党组织涣散的原因所在。

（二）工作方式老旧，整体功能效能不高

乡村治理的现代化是在农村基层党组织领导下开展的，为了更好地推进乡村治理现代化，农村基层党组织的工作方式和活动方式都需要有所转变。但是当前农村基层党组织的工作方法与乡村治理现代化的要求还不相适应，不能很好地适应农村新形势、新变化，在与社会的互动中，时常出现困境。一是农村基层党组织行政化趋势较为严重，导致其多数工作实践被行政职务所占据，难以兼顾到群众的利益和需要，［9］使得本应该向基层群众提供服务，推动农村发展的这一功能受到限制，基层党组织对乡村的影响力难以得到提升。二是官本位思想尚未消除，同时部分地区为了加快当地经济社会的发展速度，在乡村治理现代化推进过程中，农村基层党组织在领导工作时，习惯于使用强制命令，以行政命令展开工作，缺乏服务意识，常出现忽略基层群众意见的情况。使得群众对基层党组织产生了不信任和疏离感，服务功能发挥不到位，也影响到政治领导功能的发挥。此外，农村基层党组织在乡村治理现代化中，无论是政治引领还是服务群众、推动发展方面，其工作方式方法较少会因新情况、新问题而作出调整，时常出现干部“能力与岗位要求脱节，综合素养与新时代标准不匹配”的现象，使得在处理一些问题时常出现，“老办法不管用，新办法不会用”的情况，其整体功能发挥的效果受到限制。

（三）覆盖力不够，整体功能发挥范围有限

随着经济社会的不断发展，农村中的非公有制经济和各类社会组织也越来越多，这在一定程度上拓宽了党建的空间，但是传统以行政村为单位设置的农村基层党组织形式单一，覆盖面窄，在很多农村新经济领域，以及参与乡村治理的社会组织中，尚未实现党组织的覆盖［10］。农村基层党组织是乡村治理现代化的核心领导力量，农村各领域工作的展开都应当在党组织的带领下进行，但由于一些领域和社会组织中缺少党组织的覆盖，对其领导并共同推动农村地区的发展尚且有难度；同时，农村党支部对发展党员问题不够重视，再加上多数农村都处于人口流出的状态，村庄人口的“空心化”使得很多党支部领导班子趋于“老龄化”，难以有效应对农村日益繁杂的事务，也不适应乡村治理现代化的要求，基层党组织队伍亟待更新。此外，现有的党员综合素质跟不上，教育管理难落实；优秀党员易流出，高素质人才难引进、难维持等等困难的存在，农村基层党组织的覆盖能力明显不足，使得党组织领导的范围十分有限，进而影响到了整体功能的发挥范围。

（四）与其他组织关系不协调，整体功能难以延伸

在乡村治理现代化进程中，乡村治理各个主体都具有各自的职能和作用，但是乡村又是一个较为复杂的单元，需要进行各方关系的协调，让农村各个主体发挥其应有的作用，乡村治理现代化的目的和效果才能实现。因此，要处理好农村基层党组织与村民自治组织、各类经济社会组织以及村民之间的关系。但是在现实中，农村基层党组织与各类组织之间关系的并不是十分协调，致使其整体功能的发挥受到限制。在乡村治理现代化进程中各个治理主体应该是在党组织领导下相互配合，共同发挥作用的。但是在实际的工作过程中，农村社会治理等事务基本由村委会包办，这使得农村基层党组织的领导作用并不突出。同时，作为领导核心，农村基层党组织时常不被重视，很多村干部认为党支部只需要做好党建工作，无需插手乡村治理的其他工作，这也就造成乡村治理现代化过程中村党支部对村民委员及其他各类组织的领导作用不明显，其政治引领、服务群众、推动发展等一系列功能无法延伸。

三、乡村治理现代化进程中农村基层党组织整体功能提升途径

乡村治理现代化离不开农村基层党组织的领导，对于当前影响基层党组织整体功能发挥的一些情况，适时地进行一些调整和改善，有利于基层党组织整体功能的提升。

（一）加强制度管理，发挥核心领导作用

针对乡村治理现代化进程中，农村基层党组织软弱涣散的情况，需要加强制度管理，严肃党内政治生活，注重对基层党员的思想理论武装。要在注重农村经济社会发展的同时，将政治引领功能放在突出位置，明确党在农村的核心领导地位。一要严格落实“三会一课”、民主生活会和组织生活制度，并经常性地开展党建理论教育，使农村基层党员牢固树立“四个意识”，提升其学习本领和改革创新的本领，［11］发挥基层党员在各个领域中的模范作用。二要在农村基层党组织领导的工作中落实好民主集中制，“以党章为根本，以民主集中制为核心，健全法规制度的相关配套机制”［12］。要严格按照程序和规章制度办事，消除个别党员干部办事不讲政策、工作随意性大、为了个人利益侵害群众利益的现象，要坚守党的政治纪律和政治规矩，确保党的各项路线方针政策在基层能够不折不扣的得到落实。三是要健全自治、法治、德治相结合的现代化治理体系，真正实现维护农民合法权益，实现乡村民主。并且依据相关制度法规，依法对农村宗族势力、黑恶势力进行惩治，加大力度打击乡村黑恶势力，维护农民的合法权益，维护党在农村的领导权威。

（二）优化组织结构，扩大党组织覆盖面

农村基层党组织整体功能是否能够延伸至各领域的工作中，与基层党组织的覆盖范围有很大的关系。因此，乡村治理现代化进程中，一方面，要进一步强化在非公有制经济组织中建立起党组织的工作，也就是说要在符合条件的各类经济组织、社会组织中设立党组织，确保党组织能够有效覆盖到农村社会各类群体中，农村党员都能够被纳入到党组织中，进一步扩大农村基层党组织覆盖面，使党组织整体功能的发挥辐射到各个领域；另一方面，也要善于开发利用新媒体、新技术，利用技术媒介拓宽党对农村各项工作的领导，拓宽基层党组织的服务范围，从而更好地开展服务群众、教育党员等工作。此外，提升组织结构的一个重要方面，不仅要提升已有党员的综合能力，更重要的是应该通过自荐、组织考察等方式选拔一批优秀的后备人才，将其培养成为农村基层党组织所需要的领导人才。要以加快农村经济发展为基础，提升农民组织化程度，通过发挥中坚农民的力量以及乡贤的作用，来优化农村基层党组织中的人员结构。

（三）创新服务方式，适应乡村治理新要求

农村基层党组织除了要有严肃正规的党内政治生活，还需要始终创新其服务群众的方式，更新服务理念，完善服务流程来进一步提升服务发展功能。因此，一方面，要在以人民为中心的思想指导下，从人民的利益出发开展工作，摒弃以行政命令开展工作的方法，以全心全意为人民服务为宗旨，为农村基层人民提供更好的服务，推动农村地区经济社会发展；另一方面，利用互联网、社交媒体等新的方式建立党群交流平台，鼓励群众向党组织表达合理的意愿和要求，进一步了解基层群众之所想。通过接地气、贴民心的工作方式为农民提供更有针对性和有效性的服务，进而激发农民参与乡村治理的积极性与主动性，实现共建、共治、共享的乡村治理格局。此外，创新服务方式也需要对农村党员领导干部进行系统培训，在提升政治素质的同时，使党员干部更加熟练掌握为农民服务的方式方法，通过问题的改正与经验的总结不断提升为人民服务的本领，提供更加快捷有效的为民服务方式，以此适应乡村治理现代化的要求，使其整体功能得到更大程度的发挥。

（四）理顺各类关系，形成良好工作格局

根据《中国共产党农村基层组织工作条例》中的规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职。”［13］这也就是说农村基层党组织要在各类组织间发挥其领导作用。因此，要进一步协调好村党支部与村民委员会之间的关系，及其与其他各类社会组织间的关系，形成良好的基层组织治理格局。首先，要明确农村党组织总揽全局协调各方的核心领导作用，明确村党支部对村委会在政治上的领导。同时，也要肯定村民委员会提供公共服务、实施社会管理的管理主导地位。其次，要分清主次，处理好与其他各类社会治理组织之间的关系，要消除农村基层党组织地位被挤占、侵蚀的现象，进一步确立农村基层党组织在其他组织中的领导地位，形成良性互动的工作格局，使各主体在党组织的带领下，不断发挥自己的作用。最后，通过搭建交流平台，建立相关机制实现好农村群众的民主权力和各类政治诉求，并且，对农村中各社会组织和群众的监督与批判要虚心接受，不断提升党的领导权威，形成良好的乡村治理格局［14］。