高速铁路安全保护区制度研究

曹琪伟， 刘桂军， 亐道远

(1.石家庄铁道大学 文法学院，河北 石家庄 050043； 2.国家铁路局 安全技术中心，北京 100070)

一、高速铁路安全保护区概说

(一)高速铁路安全保护区界定

2004年12月，国务院修订了《铁路运输安全保护条例》，参照其他相关行业的做法和经验，设立了铁路线路安全保护区，并于2005年4月1日正式施行，我国的铁路线路安全保护区制度自此正式确立。近十年来，我国的高速铁路快速发展，已建成世界上最发达的高速铁路网，并不断朝着构建“八纵八横”的高速铁路网迈进。2019年底，我国的铁路营业里程达到13.9万km以上，其中高速铁路营业里程达到3.5万km，高居世界第一[1]。为适应铁路新形势的发展，2013年8月，国务院公布了《铁路安全管理条例》，在原有基础上新增加了高速铁路安全保护区的规定，于2014年1月1日起施行，原有的《铁路运输安全保护条例》同时废止。《铁路安全管理条例》第二十七条对高速铁路安全保护区的范围进行了规定，与其他铁路安全保护区的范围相比作了适当扩大，具体见表1。高速铁路安全保护区的起算基点是从高速铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者高速铁路桥梁外侧起向外，两侧分别的距离。此外，《铁路安全管理条例》第二十九条、第三十条对在安全保护区内的一些行为作了限制性规定，这些行为或是直接被禁止，或是需要严格依照程序进行。由此可见，高速铁路安全保护区是指在高速铁路沿线两侧的一定范围内，为限制影响高速铁路安全的行为而设定的特殊区域，其范围原则上从起算基点向外10～20 m不等。但这个距离并不是固定不变，如果规定距离不能满足高速铁路运输安全保护的需要，则可以依照程序重新划定。

表1 铁路安全保护区的范围 m

(二)设立高速铁路安全保护区的必要性

1.保护高速铁路重要基础设施

与普速铁路相比，高速铁路具有高速度、高密度、高舒适度等特点，这就对高速铁路基础设施的安全提出更高的要求。以高速铁路路基为例，为确保高速运行条件下的安全性、平顺性和乘车舒适性，路基工程必须具有足够的刚度和弹性，具有较好的稳定性和良好的扩散应力的能力[2]。而一些单位和个人或是受利益的驱使，或是为自己生活的一时便利，随意在高速铁路沿线附近取土、挖砂，等等，直接影响到高速铁路路基的稳固，轻则导致行车中断，重则导致车毁人亡。因此，设立高速铁路安全保护区，有助于保护高速铁路的重要基础设施，确保基础设施正常工作。

2.限制高速铁路沿线不当行为

近年来，随着高速铁路快速发展，沿线居民数量的增多，高速铁路沿线环境发生翻天覆地的变化，影响高速铁路沿线安全的不当行为也层出不穷。以高速铁路桥梁为例，由于高速铁路需要架设大量桥梁，尤其以高架桥居多，在桥梁下方可能会产生管控盲区，导致出现一些影响高速铁路安全的不当行为。在2019年11月查处的一起案件中，行为人胡某为蓄水养鱼，在宁安高铁K76+240 m铁路桥梁附近挖出30 m2的水坑，水坑距离铁路桥墩仅两米的距离，严重影响了高速铁路运营安全。因此，设立高速铁路安全保护区，有助于限制高速铁路沿线不当行为，给高速铁路安全运行提供良好的路外环境。

3.保障高速铁路运输安全

这是设立高速铁路安全保护区的根本目的。党的十九大报告指出，新时代中国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。高速铁路作为人们日常出行的重要交通工具，一方面可以带动经济的快速发展，另一方面又是满足人民群众日益增长的美好生活对交通的需求。而这一切实现的前提是高速铁路的安全运营，高速铁路的安全关系着国家和人民群众生命、财产的安危。为保障高速铁路运输安全，通过设置一定的特殊区域，限制高速铁路沿线居民的部分权利，以便更好地保障广大人民群众的权益，更好地发挥高速铁路在国家经济、政治、文化等方面的作用，使我国高速铁路成为世界高速铁路发展的重要引领者。

二、高速铁路安全保护区制度存在的问题

(一)设立方面不够规范

截止目前，我国高速铁路安全保护区设立情况良好，已开通高速铁路的安全保护区全部设立完毕，高速铁路运输安全得到有力保障[3]。但在实际设立过程中依然面临着许多问题，即使是已经设立完毕的安全保护区，在公告、标桩等方面也存在不规范现象。根据《铁路安全管理条例》的相关规定，安全保护区在划定时需要涉及多个部门，包括县级以上地方人民政府、铁路监督管理机构、铁路运输企业，等等。在安全保护区的设立过程中，存在各部门之间对法律或标准的理解有差异，导致安全保护区在设立时出现不规范的情况。

(二)管理方面协作不力

作为保障高速铁路路外环境安全的重要一环，高速铁路安全保护区暴露于社会公共区域，具有脆弱性，极易遭受外部因素的影响和破坏，成为高速铁路运输安全隐患。我国高速铁路运行规模大、里程长，安全保护区的管理工作涉及的范围较广，仅仅依靠铁路监管部门或铁路运输企业难以完全监管到位，且高速铁路所经区域基本都具有高架桥多、隧道长等线路特点，这又增加了安全保护区的管理难度。为此，《铁路安全管理条例》规定，铁路监管部门、铁路沿线地方各级政府、县级以上地方人民政府有关部门对安全保护区均负有管理责任。但实践中，一些部门对安全保护区乃至铁路事务的管理缺乏积极性，多部门间消极的共同协作一定程度上影响了管理工作效率。

(三)执法方面存在漏洞

近年来，针对高速铁路安全保护区内的违法行为，铁路监管部门依据《铁路安全管理条例》采取了相应的行政处罚措施，违法主体主要承担行政责任。但在执法过程中，铁路监管部门存在执法漏洞，过重或过轻的处罚也侵害了相关主体的权益。例如，针对铁路施工单位不执行铁路营业线施工安全管理规定造成的设备故障、事故、侵限的违法行为，其违反了《铁路安全管理条例》第十六条的规定，应当适用第八十四条进行处罚，但实践中出现铁路监管部门将该违法行为认定为在安全保护区内违法施工，进而适用第八十九条的规定进行处罚。再比如，某铁路运输物流有限责任公司未对铁路线路进行经常性的巡查和维护，某铁路监管部门便适用《违反〈铁路安全管理条例〉行政处罚实施办法》第三十五条第(一)项进行处罚，但该单位并不是铁路运输企业，出现法条适用错误的问题。错误的处罚一方面会对相关主体的权益造成损害，另一方面也会造成普通群众对铁路监管部门缺乏信赖，难以发挥对普通群众的教育警示作用。

(四)违法行为方面屡禁不止

随着高速铁路沿线经济的发展、城乡居民数量的增多，在高速铁路安全保护区内出现的违法行为也逐渐增多，违法行为屡禁不止，成为影响高速铁路安全运营的隐患。违法行为的具体表现形式主要分为两类：一类是作为的违法行为，这是违法行为的主要类型。随着近年来高速铁路的大量修建，高速铁路已经融入到普通群众的生活中，一些企业或个人开始擅自在安全保护区内从事建造、取土挖沙、堆悬物品等违法行为。在浙江省湖州市长兴县某村，宁杭高铁穿村而过，该村轻纺业比较突出，村民和企业主图一时便利，将布匹和纺织化纤品堆放于高铁桥下，但是高铁桥下属于安全保护区范围，禁止堆放任何杂物，且布匹及化纤品属于易燃物品，一旦燃烧将危及高铁线缆安全，后果不堪设想[4]。另一类是不作为的违法行为。此类违法行为所涉及的主要是管理人员。如铁路运输企业的工作人员未对安全保护区及时巡查和维护，铁路监管部门的工作人员未对安全保护区进行安全监督，等等。管理人员的管理不力一方面违反了相关规定，另一方面也会造成不法行为人趁虚而入，给高速铁路安全运营造成危害。

三、高速铁路安全保护区治理问题的致因

(一)监管工作不到位

由于安全保护区监管涉及部门众多，导致真正监管的部门不明确，形成“谁都可以管，谁都不愿管”的现状，使高速铁路安全保护区的监管工作不到位。铁路运输企业作为安全生产主体，机构设置完备，人员充足，在铁路沿线设置工务车间和工区，对铁路进行分段管理，铁路工务职工在日常巡查过程中会对所在辖区的安全保护区进行检查，但铁路运输企业没有处罚权，在遇到安全保护区内的违法行为时难以第一时间进行处罚。铁路监管部门作为监管主体，依法承担安全保护区的监管责任，可以对安全保护区内的违法行为作出行政处罚，但高速铁路安全保护区范围广，铁路监管部门的监管能力不足，监管人员缺乏，致使安全保护区内的违法行为难以得到及时处理，也难以及时对行为人进行行政处罚。与铁路运输企业和铁路监管部门相比，地方人民政府及相关部门具有完备的执法体系，充足的执法队伍，可以有效及时处理安全保护区内的违法行为，但法律法规中并未明确规定地方人民政府及相关部门的具体监管职责，只是进行统领性规定，导致其监管责任不明确，在监管时出现推诿情况。铁路公安承担着铁路安全保卫工作，保证铁路运输安全和旅客生命财产安全，重点负责站区的治安工作，对安全保护区只是进行辅助性监管，且铁路公安干警存在人员不足的情况，对安全保护区的监管力度不够。各监管主体在监管过程中均存在不同问题，导致监管责任不到位，难以更好地发挥监管作用。

(二)路地协作机制不畅

《铁路安全管理条例》第四条明确了地方人民政府保障铁路安全的职责规定，但落实到具体工作中，一些发生在安全保护区内的违法行为，可能会涉及到国土资源部门、建设部门、交通部门等，在遇到需要共同合作的难题时，有的部门在联系、互通及回应铁路问题的态度上总是被动，配合不足[5]。这是路地协作机制不畅导致的。在职责履行方面，高速铁路安全保护区涉及高速铁路运输安全，铁路运输企业和铁路监管部门对其监管具有主动性，往往主动联系地方人民政府及相关部门进行协作。而地方人民政府及相关部门更注重日常行政事务管理，对铁路运输企业或铁路监管部门的协作要求持消极态度。在责任承担方面，当安全保护区出现违法行为时，承担责任的往往是铁路运输企业，而非地方人民政府及相关部门。缺乏责任的追究，地方人民政府及相关部门也就缺少了对高速铁路安全保护区的重视。如京广高铁房山区某镇一处高铁桥下被不法人员偷倒大量垃圾，属地政府城管部门并未检讨属地管理责任，而是将责任全部推给铁路运输企业[6]。如果仅由铁路运输企业一家承担责任，难免会出现安全纰漏，也会导致铁路运输企业负担过重。当前的路地协调机制无法很好地解决职责履行问题和责任承担问题，导致路地协作机制不畅。

(三)执法规范化水平低

近年来，高速铁路安全保护区内的违法行为逐渐增多，违法种类发生变化，这就对执法工作人员提出了更高的要求。但在处理高速铁路安全保护区的违法行为时，部分铁路监管部门在执法时出现漏洞，导致罚责不能相统一。造成这类问题的主要原因就是部分铁路监管部门的工作人员执法规范化水平低。执法规范化水平低主要体现在三个方面：其一，部分工作人员的执法次数较少，在执法过程中存在执法业务不熟练、办案经验不足等问题，一旦遇到复杂的案件就不知如何处理，导致出现处罚不当的现象。其二，部分工作人员的自身素质不高，专业法律知识欠缺，安全保护区内的违法行为有些并不仅仅依靠铁路方面的法律知识就可以解决，还涉及到诸如建筑、工程建设等方面的法律知识。而部分工作人员法律知识面比较窄，对铁路以外相关的法律法规知识不熟悉，造成案件事实认定不明、法条适用错误。其三，部分工作人员在事实认定、证据收集等方面没有问题，但对法律条文的理解出现偏差，导致在最后处罚时出现执法漏洞。此外，在执法过程中还存在处罚决定书内容过于简单、送达程序出现瑕疵、送达时间超期等问题，有些虽然只是程序性错误，可能并不会影响实际处罚效果，但法定程序出现错误也侵犯了当事人的权益，依然存在法律问题。执法规范化水平低，最终会导致法律的严肃性、权威性受到挑战，铁路监管部门也会受到质疑。

(四)法治宣传力度弱

高速铁路安全保护区周围环境复杂，受外部人员影响大，安全保护区内的违法行为屡禁不止，多是由于违法主体法治意识淡薄，不懂法、不学法、不守法，仅仅为了一己私利或生活便利，便置高速铁路运营安全于不顾，这与法治宣传力度弱相关。长期以来，在高速铁路沿线城市、村镇、矿场等地方，相关法律法规宣传不到位，宣传形式较为单一，宣传力度及持续时间不够，主要手段依然是发放宣传用品，张贴横幅等，只注重形式而忽视实际效果。这就导致部分人员对高速铁路安全保护区没有清楚的认识，在高速铁路安全保护区内依然随意搭建构筑物、堆放危险物品、放养牲畜，有些甚至私自拆除高速铁路安全保护区标识。在执法过程中，由于部分人员法律意识淡薄，对高速铁路安全保护区认识不足，对执法人员的执法行为不理解，出现不听劝告、对抗执法的现象，衍生出其他问题，最终导致执法进程慢、效果差，严重影响高速铁路的安全运营。以某高速铁路为例，其某区段桥下及两侧商户、住户云集，桥下铁路用地被大量非法占用，强行修建构筑物、停放车辆、开设农贸市场等各类非法经营、堆放垃圾，铁路运输企业多次制止，但效果不佳，仍然存在违章占地、火灾、破坏桥墩设备等各类严重安全隐患[7]。

四、完善高速铁路安全保护区制度的对策

(一)完善部门监管体系，切实发挥监管作用

高速铁路安全保护区的监管需要多部门间的共同合作，只有进一步完善监管体系，明确各部门之间的工作分工，才能切实发挥对安全保护区的监管作用。当前，应当尽快完善《铁路安全管理条例》，在总则部分进一步明确各部门的职责，完善部门监管体系。高速铁路安全保护区的监管应采取“铁路为主、地方为辅”的模式。在法条中要明确铁路运输企业的安全生产主体责任，充分利用铁路运输企业的管理模式优势，将安全保护区进行区域划分，由铁路工务职工对所管辖区域的安全保护区进行日常巡视和检查，及时发现违法行为。在日常巡视过程中，铁路运输企业应当引进安全防护技术，利用专业仪器设备，如视频监控技术、防入侵自动报警系统等，及时对违法地点、违法行为、行为人进行定位，一方面可以尽快发现并制止违法行为，弥补人工巡视的不足；另一方面也便于获取证据。地方人民政府及相关部门是维护高速铁路安全保护区的重要力量，主要承担协调工作，负责协助铁路运输企业对违法行为的处理。针对一些容易处理的违法行为如放养牲畜、倾倒垃圾等，铁路运输企业可以直接进行处理。而对于类似已经建造完毕的违章建筑物等违法行为，铁路运输企业在难以独自进行处理的情况下，由地方人民政府及相关部门进行配合协作。此外，地方人民政府应当将安全保护区整治工作列入重要议事日程，制定相关检查方案，对安全保护区定期检查。国家铁路局作为国务院铁路行业监督管理部门，设立了沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州七个地区铁路监督管理局以及北京铁路督察室，负责辖区内铁路监督管理工作。因此，铁路运输企业应当及时向铁路监管部门进行违法行为报告，由铁路监管部门对行为人作出行政处罚，起到震慑作用。铁路运输企业还应当积极协助铁路监管部门开展案件调查工作，帮助调查取证。此外，铁路监管部门也应当定期对安全保护区进行主动监管，查处违法行为。铁路公安专业性强，能够很好地应对突发事件。当安全保护区内面临高度威胁铁路运输安全的违法行为时，铁路运输企业可以借助铁路公安的力量，迅速有效地制止违法行为。当行为人的违法行为构成犯罪时，也应当由铁路公安介入处理。

(二)加强路地协作机制，合力解决监管难题

高速铁路安全保护区的复杂性决定了其安全监管工作不能仅靠铁路部门一家进行。为真正发挥路地协作机制的作用，可以从以下三方面进行：第一，在日常监管上，铁路运输企业要加强与地方人民政府沟通协调，落实双段长工作责任制，实现信息互通、资源共享。应当将地方人民政府对安全保护区乃至沿线铁路的安全保护工作纳入相关规章制度中，加强铁路运输企业与地方人民政府的合作，认真开展联合治理工作[8]。对于高速铁路安全保护区的管理，铁路运输企业除日常安全检查外，还要联系地方人民政府相关部门共同进行周期性的联合检查，定期召开协作会议，互通工作情况，解决需要共同处理的难题。第二，在应急处置上，高速铁路安全保护区暴露于外部环境，部分违法行为具有突发性，需要及时处理。针对在高速铁路安全保护区内突发的违法行为，有必要建立应急处置机制，由路地双方监管部门成立应急处置小组，制定相关的应急处置预案，加强协调联动，快速有效地共同处理突发安全问题[9]。在对违法行为高效处理后，需要对出现的安全问题进行反思，及时检查其他安全保护区内是否存在相同的安全隐患没有得到处理，并在日常监管工作中进行落实。第三，在事故责任上，铁路作为国民经济的命脉，高速铁路的快速发展有助于促进地区间的人员流动、货物运输，为地方发展注入活力，从而拉动当地的经济发展，因此，地方往往是高速铁路建设的最大受益者之一。享有经济发展的“利”就应当主动承担安全事故的“弊”。应当将高速铁路安全事故纳入地方人民政府政绩考核，并在法律中明确规定发生高速铁路安全事故时地方人民政府应当承担的法律责任，以此引起地方人民政府对高速铁路安全保护区监管的重视，主动承担起监管责任。

(三)强化执法队伍建设，有效惩治违法行为

在执法过程中，人的因素是最核心的因素，从事前的调查取证、事中的案件分析到事后的做出处罚，执法工作人员均是直接参与者，可以说执法规范与否很大程度上取决于执法工作人员素质的高低，高素质的执法工作人员是保证执法规范、维护当事人合法权益的关键。因此，针对当前存在的执法规范性水平低的现象，只有强化执法队伍的建设，培养出一批高素质的执法工作人员，才能有效地惩治高速铁路安全保护区内的违法行为。可以从以下两方面强化执法队伍建设，提升执法规范性：第一，理论引导实践。应当加强对执法工作人员的理论培训，除涉及铁路的法律法规外，还要加强对其他相关领域法律法规的培训，可以采取讲座、交流会等形式，邀请企业单位、高校的理论性人才专门针对某一领域的问题进行讲解。此外，对于一些典型复杂案件，可以邀请处理案件的执法工作人员专门就某一问题与其他执法工作人员进行探讨，理论结合实际，增加实战经验，强化铁路监督管理机构内部之间的交流合作。第二，实践回归理论。要结合实际工作中遇到的重点难点，探讨解决途径。通过开展实践调研，深入了解各地铁路监督管理机构的实际执法工作情况，归纳在处理高速铁路安全保护区内违法行为时遇到的突出问题，寻求相关专业人员的帮助，尽快解决难题。将行之有效的工作方法或技巧在铁路监督管理机构内部进行推广，形成理论体系。此外，针对一些法定程序的履行方面，要对如调查取证、法律文书制作、法律文书送达等法定程序进行全方位规范指导，提高执法工作人员的执法办案能力和工作水平，增强铁路监督管理机构的公信力。执法工作人员要提高认识，注重程序性规范，可将程序性规范与执法工作人员考核相挂钩，提升执法工作人员对法定程序履行的重视程度。除进行行政处罚外，执法工作人员在执法过程中要对行为人的违法行为进行界定，一方面要追究行为人的民事责任，要求行为人对受害人进行民事赔偿，增加行为人的违法成本；另一方面行为人的违法行为如果构成犯罪，要协调司法机关依法追究行为人的刑事责任。

(四)重视法治宣传教育，形成全民共治氛围

高速铁路安全保护区的维护，离不开人民群众的集体智慧和群策群力。铁路运输企业和铁路监管部门要重视铁路法治宣传教育，充分发挥法律对人民群众的指引作用和教育作用，形成全民共治的舆论氛围。宣传教育的目的并不是形式的表达，而是实际的接受。只有广大人民群众真正接受宣传教育的内容，并潜移默化地影响其行为，才能形成全民共同保障高速铁路安全保护区的氛围,使直接相关主体充分认识到高速铁路安全的重要性，从而实现“行为规制”到“内心自治”的转变[10]。在宣传教育的主体上，铁路运输企业和铁路监管部门要做好宣传教育工作，结合各自的工作实际，加强宣传教育活动。执法工作人员在执法过程中要将处罚与教育相结合，既要严格执法，又要抓住时机，耐心做好法律讲解宣传工作，使当事人和有关人员在执法过程中加深对法律法规的认识，提高敬畏法律、崇尚法律、自觉守法的意识。对于一些常见的违法行为，铁路运输企业要在车站、安全保护区周围进行宣传，将典型违法案例、违反哪部法律、处罚结果一一对应进行公布，使全社会更好地了解铁路安全法规。在宣传形式和宣传渠道上，除张贴横幅等传统形式外，还要创新宣传形式，通过相声、小品、漫画、有奖竞答等群众喜闻乐见的形式进行宣传，运用新媒体，如微信公众号、微博等自媒体做好宣传工作[11]。在宣传对象上，高速铁路安全保护区宣传教育的重点对象应该是容易危害高速铁路运输的高危群体以及临近高速铁路安全保护区的群体，如高速铁路线路两旁居住人群和经常违规进入高速铁路护网的人员[12]。高速铁路安全保护区范围广，高速铁路的安全保障，必须充分依靠沿线两侧的村庄、单位，必须充分依靠人民群众的力量，最大限度地发挥群众性安全防范的作用，通过法治宣传教育，将原本潜在的“破坏分子”转化成为积极的“保护分子”，才能更好地开展高速铁路安全保护区的安全保障工作，减少安全隐患。

五、结语

随着我国高速铁路里程的不断增加，高速铁路安全保护区的范围也越来越广，而高速铁路的外部环境也会随着时代的发展不断变化，高速铁路安全保护区可能出现新的安全隐患。因此，应当尽快完善我国的高速铁路安全保护区制度，更好地发挥安全保护区的作用，保障高速铁路的安全运行。为此，要完善部门监管体系，加强路地协作机制，强化执法队伍建设，重视法治宣传教育，依靠铁路、地方、人民群众的力量共同完善高速铁路安全保护区制度。