连片特困区农村防灾减灾能力建设存在的突出问题*——基于武陵山片区三个少数民族村的调查

时间：2024-08-31

杨安华，张伟

(江苏师范大学，江苏徐州 221116)

0 引言

《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》颁布实施，意味着我国集中连片特殊困难地区(下文简称“片区”或“连片特困地区”)区域发展与扶贫攻坚国家新战略的出台。中共中央决定将武陵山区、乌蒙山区与秦巴山区等14大片区作为今后十年扶贫攻坚的主战场。该战略是中央根据扶贫开发新形势和全面建设小康社会总体目标做出的重大战略部署，采取区域发展与扶贫开发有机结合之非常规手段，以彻底解决连片特困地区这样一批一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效的区域的贫困问题［1］。党和国家领导人高度重视该战略的实施，先后赴武陵山片区中心地带详细考察实施情况。

严重的自然灾害已经成为制约连片特困区发展和扶贫攻坚战略顺利实施的重要瓶颈，提高基层组织防灾减灾能力，降低灾害造成的损失和危害，也就成为实施片区区域发展与扶贫攻坚战略不可或缺的重要环节。正是出于对灾害破坏性和防灾减灾工作重要性的深刻认识，各片区区域发展与扶贫攻坚规划均将防灾减灾作为重要内容，指出应“加强防灾减灾体系建设，完善各类灾害监测网站，划定灾害重点防范区，增强灾害预警评估和风险防范管理能力”①国家发改委、国家民委:《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规(2011—2020年)》等各大片区规划。。片区目前在防灾减灾建设方面做了哪些工作，存在哪些问题，是加强片区防灾减灾体系建设的前提条件。为了对该问题有全面认识，我们以武陵山湖南片区三个少数民族村为重点对象，以公共设施建设能力、自然灾害风险管理能力、自然灾害工程防御能力等9大能力为一级指标和39项二级指标构成的农村防灾减灾能力建设框架体系［2］进行了全面调查。

1 基本情况

武陵山片区是以武陵山脉为中心的湘鄂渝黔边境邻近地区，包括湘鄂渝黔四省市交界地区的71个县(市、区)，国土总面积为17.18km2。2010年末，总人口3645万人，其中乡村人口2792万人［3］，是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的一大片区。其平均海拔高，气候恶劣，旱涝灾害并存，泥石流、风灾、雨雪冰冻等灾害易发，且水土流失、石漠化现象严重。在这里，灾害具有多样性和高频性。常见的灾害有洪水、干旱、泥石流、塌方、大风等。据张大维对武陵山片区149个村的调查显示，近5年来，在有效的124个样本社区中，共发生366次水灾、290次病虫灾、281次风灾、280次旱灾、169次山洪泥石流灾、121次冰雹灾、117次霜冻灾、66次山林火灾等。其中有42%的村庄发生过3次较强灾害，54.9%的村庄发生过2次较强灾害，60%以上的村庄发生过1次较强灾害［4］。笔者十年前在湘西地区所做的一次调查在一定程度上验证了这一调查结果。此次调查发现，灾害对片区人民的危害非常严重。较为突出的一个例子是湘西双凤村(为自然村，2003年实际人口259人)，仅1940年的一次鼠疫，就导致全寨村民大部分感染，死亡60多人。1959—1960年的饥荒中，全寨饿死80人，占当时村寨总人口的2/5。1984年的伤寒病，村民感染过半，死亡3人。1993年、1995年洪灾分别冲走稻田40亩和60亩;2000年洪灾造成村公路大量毁坏，冲走茶林10亩、稻田6亩(村寨共200多余稻田)［5］。

本次调研于2012年7—8月进行，重点调查对象为武陵山片区湖南省境内的三个少数民族农村社区(以下简称“三村”)，分别是常德市桃源县枫树维回自治乡维回新村、湘西土家族苗族自治州永顺县永茂镇永茂村和古丈县岩头寨镇岩头寨村。前一个村为平原村，后二者为山区村。维回新村居民621户，2296人，其中维吾尔族1870人，回族215人，另有部分土家族、苗族、白族等少数民族居住其中。该村也是目前除新疆外最大的维吾尔族集中居住地，素有中国维吾尔族“第二故乡”之称①其所在的维族回族自治乡2012年总人口32207人，其中维吾尔族7883人，回族1316人。需要指出的是，桃源县并未纳入国家连片特困地区范围，但因其地处武陵山区，再加上经济发展水平低，《湖南武陵山片区区域发展与扶贫攻坚实施规划》中将其纳入湖南武陵山片区范围。。永茂村村民主要是土家族，2012年全村人口2494人。岩头寨村人口构成主要为土家族和苗族，2012年全村人口1425人。调查方式包括对三村村干部和村民的问卷调查与访谈，以及对乡(镇)、县(市)级防灾减灾相关干部的访谈，同时考察了经济发展情况。在问卷调查方面，主要按照表1中的框架进行问题设计。另外，为了检验村级组织防灾减灾能力建设的效果，对村民的防灾减灾能力进行调查。调查问卷包括发给村民和村干部②本项目所指的村干部为广义上的村干部，包括党支部书记、村委会主任、治保主任、妇女主任、团支部书记和村会计。的两种——发给村民的问卷是300份，每个村分别都发放了100份问卷(但每户只发放一份问卷)，回收率为95.6%，有效率为92%;发给村干部的问卷一共是18份，每个村6份，回收率和有效率均为100%。如下是三个村的灾害情况。以下资料如未注明，均来自上述调查。

2 调查结果

本次调查从防灾减灾九大能力方面进行了深入考察，试图全面了解片区村级组织在防灾减灾能力建设上所做的工作与存在的问题。结果显示:

2.1 公共设施建设基本能力已经具备，但防灾意识淡薄，灾害保障能力弱

我们从交通、通讯、卫生等7个方面考察各村的公共设施建设与保障能力。在交通方面，维回新村和永茂村均已通水泥路，岩头寨村的村级公路路面比较糟糕，通往古丈县城的水泥路也尚未完全铺好，而且只有一条马路通往外界，道路的易损性也较高，存在着一旦发生灾害道路损坏，救援力量难以及时到达的隐患。在通讯方面，三个村的通讯设施建设都比较好，在非巨灾的情况下都能够保持通讯畅通，每个村委会都开通了程控电话网络，家庭中手机使用很普遍。但在广播网络建设方面，只有维回新村的广播网运行良好。在医疗卫生室方面，三村虽然都有医疗卫生室，但均未对村民开展过紧急救护等基本技能方面的培训。在避难场所建设方面，虽然《国家综合减灾“十一五”规划》等将避难场所的建设作为加强防灾减灾能力的重要内容之一，但调查显示，三村在这方面均未做任何工作。在落实安全标准和责任方面，三村都还很欠缺。各村村干部均不知道建设部于2004年颁布的《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》及其相关规定，修建新房时各村都未给农户提供安全标准，也未能对农户新建住房提供任何指导;汶川地震以来，三村也都没有对小学和卫生站等公共设施进行检修或加固。可见，三村村级组织虽然具备了基本的公共设施建设能力，但防灾意识非常欠缺，导致公共设施的灾害保障能力很低。

2.2 自然灾害风险管理能力低，不能满足时代需求

我们对表2中六个指标进行了考察，表4是村干部对这些问题回答“是”的情况。结果显示，大部分村干部对本村灾害情况很熟悉，对本村的自然灾害进行了一定程度上的摸底，并知道灾害隐患点可能造成的危害。如在“你是否知道村里可能发生哪些自然灾害”的回答中，他们往往会非常肯定地说“当然知道，这怎么会不知道?!”然后，一一列举。但三村均未制定防灾减灾规划或应急管理规划，也未对村民进行过防灾减灾知识、技能培训与演练，只有永茂村制定了三处地质灾害隐患点的防御预案。在公共隐患点治理方面，三村均存在明显的公共灾害隐患点。永茂村被7·9特大泥石流淹没的河道和冲毁的河堤因缺乏经费一直未修复;村中存在的三处大型滑坡隐患，威胁着一半村民(1200多人)的生命财产安全，也因缺乏资金而未采取有效排患措施。岩头寨村亮坪水库左坝头漏水，有纵向裂缝。维回新村小学的校舍和公共厕所已严重老化，不仅卫生状况恶劣，学校公共厕所房顶漏水，且墙面已开裂，存在明显的灾害隐患。维回新村地下水污染严重，“吃水会得癌症”，但并未采取有效的方式加以治理。

表1 自然灾害风险管理能力建设情况Tab.1 Construction condition of natural disaster risk management cappacity

农村灾害风险管理能力是国家灾害风险管理能力的基石，因为村干部更加了解本村的灾害情况。十二五期间要“建立国家、区域综合灾害风险评价指标体系和评估制度”，“基本建成国家综合减灾与风险管理信息平台”［6］，都需要建立在科学的村级风险评估基础之上。灾害风险管理的目标是将灾害消灭在萌芽状态。而加强村级灾害风险管理能力建设无疑是实现这一目标最为有效的手段。但从三村的情况看，我国农村自然灾害风险管理能力偏低，不能适应自然灾害不断增多的现实，难以为农村社区提供基本的防灾减灾公共服务。

2.3 自然灾害工程防御能力弱，难以防范灾害的发生和抗击灾害的影响

夯实的防御工程是提高防灾抗灾与灾害响应能力的强有力后盾。考虑到农村的实际情况，我们设计了衡量村级自然灾害工程防御能力的六项指标(见表1)。调查发现，三村均没有现代防汛抗旱等灾害防御工程，只有岩头寨村中建有一个用以灭火的小水池。在水利建设方面，维回新村的灌溉工程和饮水工程比较完善，但全村的排水工程建设滞后，每逢大雨必涨水。永茂村和岩头寨村虽然都安装了自来水，但因水源不好而经常断水。每个村都有不少农户因各种原因而未能接通自来水。而在灌溉工程方面，永茂村未建专门的灌溉工程，还处于靠天吃饭的状态，岩头寨村只有一个小型水库。在河流疏通上，永茂村发生7·9特大泥石流后，被毁坏的河道一直没得到有效梳通，变成了长期性的灾害隐患。在岩头寨村，被1989年发生的山体滑坡填塞和毁坏的溪流也未及时疏通。显然，三村自然灾害防御能力明显偏低，现代自然灾害工程防御建设在三村尚未起步。

2.4 自然灾害监测预警能力低，难以对灾害进行有效的监测和预警

能否进行有效的预警，对处于相同危险中的人们所造成的伤亡程度会大不一样。我国已经提出了“完善自然灾害灾情上报与统计核查系统，尤其重视县级以下灾害监测基础设施建设”的目标［6］。调查显示，三村灾害预警预报工作都十分薄弱，只有35%的村民认为在灾害将要发生时，会有人通知他们做好准备。农村灾害预警信息发布的途径主要有:电视预告、广播通告、电话通知和手机通知等几种途径和方式。在农村，最好的灾害预警预报方式当属广播，因为相对于其他方式而言，广播通知最为便捷有效。但遗憾的是，三村中只有维回新村的广播网能够正常运行，其他两个村的广播网线路均已遭破坏。乃至于最古老的方式——鸣锣在现代灾害预警预报中仍然发挥着最重要的作用。如永茂村2010年制定的三个地质灾害隐患点预防预案中，预警信号均为“鸣锣”。对四项具体指标的调查显示，虽然多数村干部(66.7%)认为对灾害隐患点进行了检测，但绝大多数(83.3%)认为不能预测灾害的发生，一半的村干部认为不能及时预报灾害。

2.5 防灾减灾科技支撑能力偏弱，不能为农村减灾提供基本的科技支撑

防灾减灾科学化是现代应急管理的根本要求。总体而言，我国人民尤其是广大农民对灾害的认识还非常有限，加强现代科技在防灾减灾中作用显得非常迫切。但因受经济和人才等多方面因素制约，我们仅从对村干部的防灾减灾相关培训、现代防灾减灾设备和科技减灾宣传活动三个方面来考察村级组织在这方面需具备的基本能力。调查显示，三村中，只有维回新村和永茂村分别有2名和1名村干部参加过县里组织的一次应急管理培训。三村均没有准备现代防灾减灾设备，即使在村委会，连最基本的消防设备——灭火器也都没有配备。三村也未曾开展过任何形式的科技减灾宣传活动。调查中我们还发现，至今为止，三个村的小学均未开展相关教育和宣传工作。这表明片区村级组织层面的防灾减灾科技支撑能力还处于非常低的水平，无法为农村减灾提供最基本的科技支撑。

2.6 防灾减灾人才和专业队伍建设能力滞后，防灾减灾缺乏人才保障

人才和专业队伍建设是提高防灾减灾能力的根本性保障。国家综合减灾“十一五”和“十二五”规划均将该能力作为重要内容加以规定。但在农村，要做到“加强减灾专业人才教育培训体系建设”和“加大经费、装备投入，提高各级减灾队伍特别是基层队伍的应急救援能力”，在目前均不现实。基于对农村尤其是连片特困地区农村现实的考虑，我们仅从防灾减灾机构和灾害信息员建设两个方面来衡量村级组织防灾减灾人才和专业队伍建设能力。调查显示，三村在防灾减灾队伍建设方面都非常欠缺，没有任何专项经费，以村干部组成的兼职人员都没有配备最基本的专业装备。三村中只有永茂村成立了由村委会干部和民兵组成的灾害应急小分队，且也还只是形式上的。在灾害信息员建设方面，三村的灾害信息员也均由村干部兼任。在装备与报酬方面，除了给每位灾害信息员120元/年的电话费之外，未提供其他任何报酬，也未提供相关设备。显然，这种很不健全、缺乏基本保障的人才队伍无法肩负起一线防灾减灾的重任。

2.7 防灾减灾文化建设能力偏低，难以适应风险社会的要求

防灾减灾文化的培育，是通过政府和群众防灾减灾的意识强化，固化和优化防灾减灾的流程和制度，从而形成政府和群众防灾减灾行为的自觉［7］。为增强公众的防灾意识，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“宣传普及防灾减灾知识”，《国家综合防灾减灾规划(2011—2015年)》更是提出“将防灾减灾文化建设作为加强社会主义文化建设的重要内容，将防灾减灾文化服务作为国家公共文化服务体系的重要组成部分”，并将其提高到“综合防灾减灾软实力”的高度。但我们的调查显示，三个村均未开展过任何形式的防灾减灾知识和技能的宣传教育活动，也未开展过防灾应急演练活动。我们对三个村所在乡镇和县应急办等相关部门的调查同样发现，防灾减灾知识和技能的宣传教育并未得到应有的重视。调查发现，大部分县、乡应急办等相关部门的工作人员不是专业人士，当问及“你们是怎么开展防灾减灾知识和技能宣传教育活动的?”他们的回答是“从网上下载”。这表明，农村防灾减灾文化能力建设尚未引起重视。

2.8 经济发展与资源保障能力弱，难以为防灾减灾提供基本的物资保障

提高经济发展水平是提升减灾能力的重要途径和保障。三村从村民收入看，三村人均纯收入都明显低于全国水平。相对较高的是维回新村，2012年的人均纯收入已达到4300元。永茂村和岩头寨村则都不到1000元，远远低于片区平均水平(2010年，片区人均纯收入3499元)，相当一部分农户还处于赤贫状态。如果采用2300元的贫困标准，三村的贫困发生率处于非常高的水平，尤其是永茂村和岩头寨村，80%以上的家庭处于贫困线之下。落后的经济直接导致了村级组织防灾减灾资源保障能力低下。调查显示，三村均没有储备任何防灾减灾物资。这种情况下，一旦发生灾害，村级组织无法提供任何物资保障，将极大地加大灾害的危害。

2.9 环境保护能力偏低，经济发展潜藏着严重的生态安全隐患

尽管很少有学者将环境保护作为一种防灾减灾能力，但事实表明，生态环境与自然灾害有着深刻关联。生态环境脆弱是连片特困地区的最大区情之一，承载能力十分有限。在这样的自然环境中，加强环境保护成为防灾减灾最为有效的措施之一。调查发现，三村生态环境虽然总体上良好，但问题开始显现:三村均存在不同程度的垃圾污染，永茂村和岩头寨村虽然地处深山，但生活垃圾和农用产品垃圾随处可见，潜藏着严重的生态安全隐患。维回新村目前已经造成的环境污染已颇为严重，地下水受到严重污染。全村养鸡大户5户，牛肉加工6户，但未采取任何垃圾和污水处理措施。正是因为如此，三村均存在饮水安全问题，如维回新村因“自来水管经常出问题，断水”，一些农户只得饮用水井里打出来的水。在森林保护方面，三村乱砍滥伐的现象仍然十分突出。另外，由于近年来的扶贫开发忽视传统生计的可利用价值，砍伐油茶林等传统本地作物，而大量种植耗水量大的外来物种烟草，触动了当地生态环境的脆弱环节，进一步加剧了人与自然资源之间的冲突，潜藏着严重的生态安全隐患。①近年来我国扶贫开发之所以出现“久扶不脱贫”，甚至“越扶越贫”的现象，重要原因之一就是忽视本土的生态知识和传统生计方式，而盲目上马单项的经济扶贫项目，从而就违背了自然规律，打破了生态平衡进而破坏了环境。详情可参见参考文献:陈少玉《武陵山区扶贫开发中的生态隐忧》，《原生态民族文化学刊》2012年第4期。

在其他防灾减灾能力都不强的连片特困地区，良好的生态环境已经成为保片区人民一方平安的最后一道防线。如果片区基层组织环保意识不强，丧失了环境保护能力的话，片区人民将与灾难相伴，实现全面小康生活目标，可能成为空话。