北美船舶排放控制区的监管举措及对中国启示

董 雪,董 岗

(上海海事大学经济管理学院,上海 201306)

北美船舶排放控制区的监管举措及对中国启示

董 雪,董 岗

(上海海事大学经济管理学院,上海 201306)

为有效减少船舶大气污染物排放,改善港口城市空气质量和推进绿色航运,中国设立了船舶排放控制区。经过半年多的实施，中国船舶排放控制区已取得初步成效，但排放控制区的监管举措仍存在不足。借鉴北美船舶排放控制区的主要监管举措，如实施高频率抽样检查、开展综合性处罚、实行燃油供应质量监管、构建分工协同模式等，提出推进中国船舶排放控制区实施的对策，包括进一步提高抽检比例、出台更加细化的处罚标准、构建燃油供应链全程监管体系、借助多平台强化宣传沟通等。

北美/中国；船舶排放控制区；监管举措

一、引 言

当前，船舶排放造成大气污染情况十分严峻。依据IMO GPG Study of 2014[1]，2007—2012年全球航运产生的硫氧化物和氮氧化物约占全球硫氧化物和氮氧化物的15%和13%，其中国际航运约占全球的13%和12%，船舶污染物排放长期处于较高水平。由于船舶污染会影响大气环境，进而影响港口地区空气质量，为此，国际海事组织(IMO)下属的海洋环境委员会(MEPC)设立了四大国际船舶排放控制区(ECA)。其中，北美船舶排放控制区通过采取有效的监管举措预计到2020年排放控制区内硫氧化物、氮氧化物和可吸入颗粒物将分别降低86%、23%和74%[2]。我国目前也设立了船舶排放控制区来应对船舶大气污染并取得初步成效，但在具体实施过程中仍面临着对船舶监管力度不够等问题。因此，通过借鉴北美船舶排放控制区的主要监管举措，可为进一步推进我国船舶排放控制区的实施提供有效参考。

二、北美船舶排放控制区概况

2010年5月26日，国际海事组织修订了防止船舶造成大气污染的国际公约，指定了美国、加拿大和法国水域的特定部分为北美船舶排放控制区，并于2012年8月1日正式启用。

(一)地理范围

北美船舶排放控制区共包括三个部分，一是美国和加拿大太平洋沿海岸地区，见图1数字1；二是美国、加拿大和法国(圣皮埃尔密克隆)大西洋沿岸外地区和美国墨西哥湾地区，见图1数字2；三是夏威夷岛、毛伊岛、瓦胡岛等夏威夷岛屿沿岸外的海区，见图1数字3。

图1 北美船舶排放控制区范围

(二)排放标准

2008年10月，国际海事组织的成员国同意修订国际防污公约附则六并通过了硫氧化物和氮氧化物新标准。

1.硫氧化物

表1总结了附则六中船舶燃油含硫量全球顶限及在北美排放控制区内的含硫量标准。

表1 船舶燃油含硫量标准

注：*对上述5000 ppm的标准，到2018年IMO将审议确定该燃油的可获得性。

2.氮氧化物

表2总结了在北美ECA内船用柴油发动机氮氧化物排放量应遵循的三级标准。

表2 船舶发动机氮氧化物排放等级

其中针对船舶在排放控制区内适应相应级别的氮氧化物排放标准，又给出以下三个详细规定：一是2000年1月1日或以后至2011年1月1日以前建造的船舶安装的船用柴油发动机，氮氧化物排放量遵循第Ⅰ级标准；二是2011年1月1日或以后建造的船舶安装的船用柴油发动机，氮氧化物排放量遵循第Ⅱ级标准；三是2016年1月1日及以后建造的船舶安装的船用柴油发动机，在进入排放控制区内，氮氧化物排放量遵循第Ⅲ级标准[3]。

三、北美船舶排放控制区的主要监管举措

(一)实施高频率抽样检查

依据当前油价，若船方或船舶营运人使用合规低硫燃油来达到排放标准，事实可能出现守法成本高于违规成本情况，船方为避免损失会以“侥幸”心理采取违规行动。为了排查违规船舶，就必须要实施高频抽样检查。根据国际防污公约附则六对北美排放控制区的要求，船东和船舶营运人达到排放标准有三个方法：一是使用合规的低硫燃油；二是使用替代措施；三是寻求例外或要求豁免。船方采取上述任意一种办法来达到排放标准，美国海岸警卫队都有权及有责任对其进行检查。

以美国海岸警卫队发布的2015年港口国监督检查报告为例[4]，其中外籍船舶靠港艘次共73 752次，检查了17 920艘次，相比2014年外籍船舶靠港艘次79 091次，检查了17 794艘次[5]，检查比例从22.5%增至24.3%，虽呈缓慢增长趋势，但总体仍维持较高水平。高频率的抽样检查，使得船东或船舶营运人采取“违规行动”的次数会不断减少，逐渐转变为采取“合规行动”。而这一转变，最直接的效果就是排放控制区内空气质量得到明显改善。

(二)开展综合性处罚

即使提高检查比例，如果不加强惩罚，对船方或船舶营运人的约束力仍较小。只有双管齐下，在提高抽样比例的同时，加强经济处罚和非经济处罚，才能起到震慑作用。2015年1月美国环保局针对北美排放控制区船用燃油硫含量应达到的标准制定了经济惩罚措施。该惩罚措施主要包括两部分：一是将采取消除违规行为带来的经济利好及设定违规严重性罚额二者相结合来计算惩罚金额。其中违规严重性罚额又包括燃油含硫量超标等级，超标越多，基线罚额也越多，还考虑了违规次数，每天每次违反的罚额区间是＄2500～＄15 000，违反次数越多，罚额越处于区间上方。二是引入调整因子来调整对“违规严重性”的罚额界定。其内容包括对故意或疏忽程度界定、协调程度界定、使用违规燃油历史界定。

而在2015年3月12日，美国海岸警卫队发布的海事安全警示中又公布了其执行过程中采取的非经济惩罚措施。内容如下：若悬挂非美国国旗的船舶被查出违反了国际防污公约附则六的规定，美国海岸警卫队依据国际防污公约和APPS法令有权扣留船舶。同时，海岸警卫队可对船舶进行潜在的违规行为调查，并由其或环保局进行裁判。视违规的严重程度，海岸警卫队可行使船舶海关放行取消权或扣留权。美国海岸警卫队曾扣押过涉嫌违法排放的船舶，对船方来说带来的非经济损失不亚于经济损失，可见美国对违法排放船舶进行严格监管。所以，到美国的船舶违法排放的程度也在不断降低。

(三)实行燃油供应质量监管

实施高抽样检查和综合性处罚，是为了加强对船舶的监管，督促船东或船舶营运人积极采取措施达到排放标准。当船东采取合规燃油来达到排放控制区的标准时，也要保证足够的高质量低硫燃油供应，这就需要对船用燃油供应进行质量监管。美国环保局为了保证船舶在美国本地能够买到合规燃油，其采取的措施是对岸上的燃油供应商进行检查，并制定详细的油品质量保障计划。除此之外，在2014年12月美国环保局针对排放控制区的船用燃料又作出了如下监管要求：一是进口商和燃油精炼商应该使用ASTMD2622或者另一种权威检测方法来对每一批进入排放控制区的燃油进行取样和检测；二是运输到船上的燃油，在燃油装舱期间，船方应该进行燃油取样并将该样本从运输日期始保留至少1年。通过对燃油供应过程开展质量监管达到了源头和链条双控制，有效地保障了船用燃油质量。

(四)构建分工协同模式

有效的监管举措需要部门间高度协同才能发挥作用。任一监管行动，部门间职能、主次划分不清，都可能会导致监管行动无效。在北美排放控制区美国海域内，对船舶排放进行监督的主要是美国环保局、海岸警卫队以及海岸警卫队下属的港口国检查部门。三部门之间职责明确，协同推进监管行动。例如美国环保局对岸上船用燃油检查做出要求，海岸警卫队负责登船进行船用燃油抽检，发挥具体动态监管作用。又如海岸警卫队负责对美国籍船舶进行检查、惩罚，其下属的港口国检查部门主要针对外籍船舶进行检查和惩罚。同时，不仅采取部门分工协同减少排放量，美国环保局还同墨西哥环境和自然资源部门从2009年开始，以帮助建立墨西哥船舶排放控制区进行双边合作来减少船舶污染排放量并持续至今，美国环保局主要负责指导制定墨西哥国家船舶排放清单，且预计到2030年设立的墨西哥船舶排放控制区将削减80%的硫氧化物和氮氧化物排放、70%的颗粒物和炭黑物排放[6]，实现空气质量改善和居民健康效益提升，从而也可进一步减少美国早亡人数。

四、推进中国船舶排放控制区实施的启示

(一)进一步提高抽检比例

当船东或者船舶营运人被要求采用合规燃油来达到排放标准时，若采用合规燃油的成本高于违规成本，船方考虑自己的经营成本，可能就会冒着违规的风险去使用违规燃油，而这会造成监管成本和船舶成本不平衡。要想维持二者平衡，应该提高船舶抽样及燃油取样比例。北美船舶排放控制区近几年船舶抽样比例都维持较高水平且取得一定成效。我国目前对船舶抽样实施比例不高。以上海港为例，2016年4—10月，上海港共检查到港船舶3277艘次，其中抽检船舶中燃油取样为337艘次，燃油取样比例为10.3%，查处违规使用低硫燃油31起，违规率约为9.2%，与北美排放控制区相比检查比例还处于较低水平。因此，必须进一步扩大样本容量，提高船舶抽样比例以及燃油取样比例，严格查处船舶违规使用低硫燃油，最大化地降低船用燃油违规率，改善排放控制区内的空气质量及实现绿色港口[7]。

(二)出台更加细化的处罚标准

要想让船舶更好遵守排放控制区的排放标准，除了提高船舶抽样和燃油抽检比例外，适当的惩罚额度也不可或缺[8]。北美排放控制区实施了具体的经济处罚和非经济处罚，使得船舶违法排放得到有效缓解，而我国依据《大气污染防治法》的规定，对向大气排放污染物超过国家和地方规定标准的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。显然，我国规定了排放控制区的惩罚总量，但与北美排放控制区相比，对实际执法过程中遇到的“怎么罚、罚多少”问题并没有给予有效解决，需出台更加细化的处罚标准。

以上海港为例，目前上海港对船舶船用燃油含硫量违规进行处罚的计算依据是船舶吨位大小和船舶燃油含硫量违规程度，在执行的过程中也不免会出现“如何罚、罚多少”问题。考察美国环保局发布的在北美排放控制区实施的针对燃油含硫量违规的惩罚措施，总结经验，在我国排放控制区内对船用燃油含硫量违规惩罚可作如下规定：一是在燃油违规程度界定上，改为划分燃油含硫量等级。例如以0.5%的含硫量为基数，以0.15%的含硫量为公差，以递增等差数列增至1.5%的含硫量；由于含硫量高于1.5%或者更高，在硫含量目前全球顶限为3.5%的情况下较少见，可适当扩大区间范围，以0.5%为公差，以递增数列增长；并根据不同区间的含硫量等级，区别对待并设定不同罚额。二是在根据船舶吨位大小实施处罚时，也引入调整因子即考虑船舶违规次数。设定船舶违规次数上限，并在超过该上限时，设定不同吨位的定量罚额，在计算对船舶的惩罚额度时加入进去。细化处罚标准能有效缓解执法部门面临的执法困境，同时也能为抽样比例的提高提供保障。

(三)构建燃油供应链全程监管体系

为促进船东或船舶营运人采用合规低硫燃油来达到排放标准，除进一步提高抽检比例和出台更加细化的处罚标准外，还应对燃油供应链全程进行监管，让船方能够买到合规的低硫燃油，保证“加装上船”燃油质量。在北美排放控制区美国海域内，针对燃油供应链监管，主要措施是由美国环保局对岸上船用燃油供应商进行检查。而在我国排放控制区内[9]，以上海港为例，主要通过海事、质监联合发文和联合行动来达到燃油供应链监管目的，并在2016年9月查处超标燃油2起。短期来看有一定成效，但立足长期，我国燃油供应链还应多部门协同来实现全程供应链监管。

首先，在燃油供应链监管链条引入“互联网+”模式，建立信息追溯制度，将链条上产品生产信息、工厂信息、物流信息录入数据库，实现产品信息可追溯，明确责任。其次，引入工商、交通、能源等多部门共同参与，不同部门其职责不同，如交通部门可在物流运输方面实行监管，工商部门可通过对燃油供应商以信用等级进行分类，实现分级管理并对信用等级低的燃油供应商严格监管，以防发生假冒伪劣违法行为等。多部门共同参与发挥的整体功能会大于部分功能之和。最后，建立链条上部门间信息共享制度，部门间不仅局限于自己的责任，一部门在检查过程中发现由其他部门负责的问题可及时通知，减少监管纰漏，提高监管效率。

(四)借助多平台强化宣传沟通

监管信息有效传递会降低监管成本及提高监管效率。此前，曾有船东或船舶营运人对海事局发布的燃油转换程序未能有效理解，造成船方在进入排放控制区后未能按照规定进行燃油转换操作，受到执法部门检查。一方面给自己带来不必要损失，另一方面也加大了执法成本。可见实现信息有力宣传和沟通十分必要。目前我国的海事信息宣传平台还较单一，主要以相关网站发布的信息公告为主。虽能解决及时传达问题，但在强化沟通上效果不大。为此，建议引入多平台强化宣传沟通，比如设立公众号平台。公众号由于其在手机上运行能随时随地被查阅，且在公众号上发布相关文件信息能够加强监管方与被监管方就相关问题进行及时沟通，发挥内容效度。

五、结 语

通过借鉴北美船舶排放控制区的主要监管举措，提出完善我国船舶排放控制区监管建议。期冀改善我国港口区域空气质量，保障居民健康效益；推进船舶节能减排，促进航运技术升级和清洁能源开发，优化产业结构；推动绿色航运，实现航运和环保效益可持续发展。

[1]IMO greenhouse gas study of 2014[R]. London: IMO, 2014.

[2]Designation of North American Emission Control Area to emissions from ships[R]. Washington, D.C.: EPA, 2010.

[3]MEPC. 176(58)[R]. London: IMO, 2008.

[4]Port state control 2015 annual report[R]. Washington, D.C.: The U. S. Coast Guard, 2015.

[5]Port state control 2014 annual report[R]. Washington, D.C.: The U. S. Coast Guard, 2014.

[6]U.S.-Mexico cooperation on reducing emissions from ships through a Mexican Emission Control Area[R]. Washington, D.C.: EPA, 2015.

[7]吴小芳,张珞平.绿色航运和绿色航运规划的研究进展[J].大连海事大学学报(社会科学版),2016,15(4):1-10.

[8]冯淑慧,朱祉熹.严格船舶排放控制区监督管理 实现空气质量改善和航运可持续发展双赢[J].交通建设与管理,2016(6):64-67.

[9]彭传圣.我国船舶排放控制区的特点及存在的问题[J].水运管理,2016,38(4):4-8.

2017-01-12 基金项目：上海市政府决策咨询研究项目(2016-GR-19)；上海市基础研究重点项目(15590501800) 作者简介：董 雪(1993-)，女，硕士研究生；E-mail:2829742207@qq.com

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