略论我国城镇职工养老保险制度

卢 阳

（武汉纺织大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430073）

一、我国城镇职工养老保险制度的内涵

城镇职工基本养老保险制度是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。[1]

在现时的社会中，城镇职工基本养老保险制度发挥着越来越重要的作用。不论是维护社会的和谐发展还是创造公平的企业竞争环境；不论是促进活跃的劳动市场还是保证人民的日常正常生活等等，都离不开城镇职工基本养老保险制度，这些都需要城镇职工基本养老保险制度来维系和润滑。

二、我国城镇职工养老保险演变历程

（一）第一阶段：从新中国成立到城市改革初期

这是与产品经济条件下的企业制度相适应的“企业自保”制度阶段。1951年政务院的《中华人民共和国劳动保险条例》中初步规定了保险制度，完成三个社会改造之后，职工的养老问题则完全由两种公有制形式的企业包揽下来。其主要特点是“低工资、高就业、高补贴、高福利”，企业对职工的生、老、病、死、残承担无限责任，并通过层层行政程序转为国家兜底。

（二）第二阶段：从1984年的城市改革到1993年

这是养老保险制度不断改革研究探索阶段。随着全面改革的深入，原有的“企业自保”制度日渐显现出存在的弊端，迫切需要改革。1984年改革首先在广东、江苏、四川等省开始试点。其后1986年、1991年和1992年国务院都先后发布有关养老保险制度改革的文件。

当时养老保险制度在国家上也还没有一套被普遍接受的模式，改革不能照抄照搬，必须考虑到中国国情，然而这一阶段突出的特点是新旧体制并存，此时的所谓新体制各地方做法也千差万别，没有从根本上找到一套定形的制度，基本上是对旧体制的修修补补。

（三）第三阶段：从1993年确定“社会统筹与个人账户结合”的改革模式至今

以 1993年 11月份召开的党的十四届三中全会做出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，养老保险制度改革有了历史性的重大突破，确定了“社会统筹与个人账户相结合”改革模式。1993年3月，新模式的试点，首先在离退休职工占30%的上海市试点，并取得巨大成功。之后，国务院在“上海模式”的基础上加以补充、修改，于1995年3月决定在全国范围内实行基本养老保险费用社会统筹与个人账户相结合的办法，并提出了两个具体实施方案，同时赋予各地结合本地实际自由选择和补充修改的权力。

三、我国城镇职工养老保险制度的现状

养老保险是现代经济活动中社会保障体系的内容和核心，它直接左右着整个社会保障总体水平的高低。目前，我国城镇职工实行“社会统筹”和“个人账户”相结合的养老保险基本制度。该制度规定养老金的缴费由企业和个人共同负担，其中，企业缴费部分的比例不超过企业工资总额的20%，个人缴费部分的比例为本人缴费工资的 8%，按照个人缴费工资的11%为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部计入个人账户，其他部分从企业缴费中划入。

中国统账结合的城镇职工基本养老保险制度在争议中已走过了十几个年头。随着覆盖面的不断扩大和财政补贴的逐年增加，中国城镇职工基本养老保险基金支付能力逐年提高，基金累计结余实现了快速增长：在2002—2008年间，基金累计结余增长率最高的年份达52.55%，即使最低的年份也高达34.36%；2002年基金累计结余仅为1608亿元，此后便一年一个新台阶，2011年高达1.92万亿元；换言之，10年间，城镇基本养老保险基金增长了11倍。2012年12月 17日中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在《中国养老金发展报告2012》发布式上表示，虽然2011年当期结余高达4130亿元，但如果剔除高达2272亿元的财政补贴，再剔除由扩大覆盖面导致的“补缴”1511亿元，当年的收支余额仅为347亿元，如果再剔除“预缴”和“清理历史欠费”等因素，2011年当期几乎没有余额。郑秉文还指出，养老金收不抵支的省份数量越来越少，但是缺口规模越来越大。当期收不抵支的数量越来越少，2002年是29个省份，2007年是19个，2011年发展报告公布是15个（含新疆兵团），2012年是14个（含新疆兵团），尽管这样，财政补贴越来越多，从2002年450亿元到2011年的2200亿元，负债的省份虽然越来越少，但是负债额却越来越大了，在2002年的时候才400亿元，现在是700～800亿元。这个重要信息显示，中国基本养老保险制度一方面发展迅速，就覆盖人口而言已成为世界第一大养老保险制度，但另一方面，地区间养老保险制度却潜伏着财务失衡的巨大风险。

四、我国城镇职工养老保险制度中存在的问题

（一）城镇职工养老保险制度的个人账户“空账”问题严重

我国当前实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，但是，目前的实际情况是个人账户存在空账运行的问题，其形成原因主要是已经退休的老职工和新制度实施前参加工作的职工过去都没有个人账户的积累，造成了这部分个人账户的空账；同时目前我国用社会统筹部分来支付离退休职工的养老金，也根本不能满足，所以最直接便利的办法就是挪用在职职工个人账户的资金，这样就使我国养老保险基金的债务不断增加，进而使已按规定缴纳了基本养老保险费的所有在职职工的个人账户全部或部分变成了空账。截止2012年底我国养老保险个人账户空账规模累计达2万亿元。“空账”也导致在养老保险机制上政府承担基金平衡的全部责任，而企业、个人在支付上则没有责任，无论多缴、少缴甚至漏缴，政府都不能摆脱对它们的全部负担。

（二）城镇职工养老保险制度的覆盖范围不够广泛

作为一种社会保障制度，应该对目标人群实行广泛覆盖，这是实现社会公平和社会稳定的需要，也是推进改革和发展的需要。我国城镇职工养老保险覆盖面较低的问题，一直是理论界探讨的焦点。

按照改革与发展规划，城镇养老保险制度的目标参保人群是全部城镇就业人员。但是，目前就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保险制度也仅仅覆盖城镇职工的56%。然而，随着就业多样化和城市化的发展，劳动力流动频繁，还有一定规模的城镇从业人员游离于城镇职工养老保险制度之外，主要是有：1.城镇个体劳动者、私营企业职工、自谋职业者及效益较差的城镇集体企业职工；2.由于外来劳动者的特殊性和政策的不完善，除了少部分有固定工作单位和稳定职业的外来人员外，多数外来劳动者没纳入社会保险。

（三）城镇职工养老保险制度的隐性债务巨大

在新的养老体制建立之前参加工作，目前仍在职的职工，即所谓的“中人”。这部分人在新体制建立以后的年份，养老金按新体制筹措，但在新体制建立之前的年份里，他们并没有养老金积累。另外已退休的职工，即“老人”，他们完全没有养老金积累。填补“中人”和“老人”的养老金，是新体制正常运转的一个前提条件。“中人”和“老人”虽然在过去的工作期间没有积累社会保障基金，但按照旧体制下的低工资、高福利政策的逻辑，他们的社会保障实际上是通过“预先扣除”的方式上缴给了国家，政府同时承诺负担他们的各种社会保险。由于政府承诺的这一部分支付义务没有明确记载在账面上，而是以一种隐蔽的形式存在的，故称“隐性养老金负债”。

世界银行估计，中国养老金的隐性负债高达 GDP的50%；国务院体改办经济体制与管理研究所和美国安泰保险公司对中国养老保险隐性债务规模进行精算的结果表明，如果按目前企业和个人的缴费率、退休年龄和投资回报率计算，在未来30年，中国可能将负担7.6万亿人民币的隐性债务。[2]

（四）城镇职工养老保险制度统筹层次较低

由于我国经济发展不平衡、历史遗留负担相差悬殊、历史责任划分不清、宏观调控不到位，导致目前我国大部分地区仍是市级统筹水平，有的地区甚至是地县级统筹，统筹层次难以提高。由于管理、决策层次低，对于养老保险基金的完整与安全极为不利，从而导致养老保险基金被挤占、挪用现象时有发生。

五、完善我国城镇职工养老保险制度的对策

面对以上诸多问题，不同学者各持己见，从中国期刊全文数据库中我们看到，有许多学者对“养老保险”这一关键词产生了浓厚的研究兴趣并进行了深入的研究。其中，很多学者做了开创性的研究。基于众多学者在社会保障制度的不同领域做了大量的研究工作，我在此基础上将理论与可行性及可操作性有效的结合起来，对完善城镇职工养老保险制度提出以下具体措施：

（一）解决城镇职工养老保险制度个人账户的“空账”问题

第一，在养老保险的制度中，我们一定要加强管理，将个人账户和社会统筹这两个部分划分清，可以实行个人账户专管体系和社会统筹专管体系，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险；第二，通过我国法律制度来建立专门的基金管理部门来负责个人账户这个部分的管理，使个人账户这一部分得到有效的管理和营运，确保其保值增值；第三，我国的财政应给予必要的补助，充实我国个人账户这一部分的基金；第四，我们国家应建立有效的制度来明确责任，对老职工的养老保险基金进行财政补贴，确保养老保险金能够按时发放；第五，我国可以采取适当延迟退休年龄，减轻支付压力。[3]

（二）扩大城镇职工养老保险制度的覆盖面

我国应尽快把城镇个体劳动者、私营企业职工、自谋职业者和城镇农民工纳入职工基本养老保险制度中来。由于现阶段用工和就业方式灵活多样，且劳动力流动日益频繁，对于工作不稳定、收入低的人群若按20%+8%的费率缴费，显然是不合理的，养老保险应针对特殊群体制定相应的规定或办法，那就要降低门槛，按照“低水平，广覆盖”的原则，建立覆盖全体劳动者为目标的、全面协调可持续发展的养老保险体系。[4]

（三）解决城镇职工养老保险制度的隐性债务问题

解决城镇职工养老保险制度的隐性债务问题，具体方法可以如下：第一，我们可以从国有资产或土地地租租入中划出一块转入养老保险基金；第二，我们解决养老保险基金隐性债务可以通过增加税种或提高税率途径来筹资；第三，我国养老保险基金隐性债务可以靠适度地利用财政支出来填补；第四，我们还可以通过发售社会福利彩票筹资资金偿还养老保险基金的隐性债务；第五，完善养老保险制度本身，使养老保险基金隐性债务得到有效管理。[5]

（四）提高城镇职工养老保险制度的统筹层次

目前，我们国家应尽快研究、制定基本养老保险省级统筹的具体方案。所谓省级统筹，是企业职工基本养老保险基金以省委单位实行统筹的简称。从已实行省级统筹省市的实践来看，真正意义上的省级统筹，并非仅指作为离退休费用实行社会统筹过程中的一种较高层次的基金调剂方式，而是指在一个省级范围内，实施统一的企业职工基本养老保险制度、统一的养老保险费缴纳标准和基本养老保险待遇支付项目及计发办法、统一的养老保险业务管理、统一的基金调剂与管理，实现基础养老金的统收统支。不但增强了互济功能，还将大大提高基本养老保险抵御风险的能力。

六、结语

我国现阶段具体的实际国情决定了完善和发展城镇职工养老保险制度，是我国现阶段面临的重大课题。当前，我国仍处于社会主义初级阶段，人口多，底子薄，这一基本的国情既决定了我国现阶段的社会保障程度只能是低水平的，需要不断完善和提高的，同时也决定了我国的养老保障水平要和经济和社会的承受能力相适应，否则不利于我国经济的健康发展。尽管现在还存在着许多亟需完善的地方，但随着我国经济的不断加强，国家投入的不断加入，养老保险制度的不断完善，这些必将极大地促进我国城镇职工养老保险制度的发展。我相信不久的将来我国的养老保险必将迎来发展的春天。

[1]卢元.论老龄化过程中我国城镇职工养老保险的可持续发展[J].人口学刊，2000，（4）.

[2]左学金.面临人口老龄化的中国养老保障[J].中国社会保障，2001，（3）.

[3]王芬.中国养老保险制度研究[J].当代经济，2011，（6）.

[4]阳义南.我国社会养老保险制度覆盖面的深度分析[J].人口与经济，2009，（3）.

[5]金红磊.如何化解我国养老保险的“隐性债务”[J].经济导刊，2010，（7）.