加强行政事业单位财务管理的几点思考

冯媛媛 扬州市金融服务中心

引言

近年来，随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，国家不断加大民生投入力度，并以《预算法》为引领，强化行政事业单位财务管理的严肃性，强调行政事业单位在预算编报中应该具备会计目标的完整性和全面性。2019年实行的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》对行政事业单位完善会计核算科目，提升会计信息质量，确保资金配置效率提出了明确要求。行政事业单位的基本建设支出必须合并在单位统一的账务中进行核算，保证单位财务信息完整性。双基础体系成为强化单位财务管理的重要手段，有利于实现监察、审计和监督，确保资金安全和使用效率。在此要求下，行政事业单位的财务管理，需要加强预算编报，注重厉行节约，合法合规地开展业务，不断提升财政资金绩效。

一、行政事业单位加强财务管理的重要意义

行政事业单位属于非营利性的组织结构，主要是以提供经济社会发展所需的公共服务和产品为手段，承担精神文化传播、国家人才培养、公共医疗卫生等主要职能。因此，行政事业单位的内部建设与稳定运行，除了需要构建科学合理的组织架构和管理架构，还需要不断完善内部财务管理。这是维系行政事业单位自身发展，确保服务功能充分实现的重要保证。

预算是行政事业单位财务管理的基本前提，也是影响财务管理方向的决定性因素。单位通过科学合理的预算编制获得建设资源，并在管理和运行过程中，进一步落实各项管理制度，保证财务支出的程序性和规范性，提升各项资源的使用效率。新的《政府会计制度》采用权责发生制，对单位预算编制提出更高要求。在此要求下，单位财务管理贯穿于经济活动的全过程，进一步强化各部门的职责分工、业务流程和操作规范，使内部形成相互制约、相互监督的制衡机制，还能够促进内部控制建设更加具有针对性和可操作性，从而降低资金管理风险的发生概率。

二、行政事业单位在财务管理中存在的问题

（一）成本管理意识薄弱

随着体制改革的不断深入和完善，我国行政事业单位的定位和功能也更加清晰。行政事业单位作为非营利性质的社会组织，固定资产、人力资源、运营管理等成本都是由专项资金和基础支出所构成的。单位的财务管理需要保证合法性、合规性与公共服务效益性。由于行政事业单位的资金费用有很大一部分是由国家财政提供，运行中不以营利为目的，就容易导致单位对资金管理的重视程度不够，成本管理氛围欠缺。部分行政事业单位忽视内部成本管理与控制建设，导致成本管理制度不完善、成本管理制度的执行力度不足、内部监管体系不健全等问题，间接影响其管理职能与服务职能的发挥。

（二）对预算编制重视不够

行政事业单位预算管理是资金效益的产出结果，理应贯穿于单位预算编制、执行和监督的全过程，其目的是花尽量少的钱办尽量多的事。但是，有些基层行政事业单位财务管理工作相对简单，对于预算编制、执行、资金流动等工作不够重视。在资产配置上，单位不注重科学合理的预算。在多头管理或交叉管理的态势下，单位盲目添置固定资产及设备。比如，在没有充分考虑添置资产的效益前景和单位人员增减的情况下，大量购置车辆及办公设备等。这样增大了资产闲置的风险，不仅降低了现有资产的使用效率，同时也存在国有资产流失的潜在隐患。

（三）管理制度有待完善

我国行政事业单位除了财政进行差额拨款以外，还针对有些特殊领域实行自收自支的管理运行模式。如果管理制度不完善，单位就很容易出现财务管理的漏洞。特别是文化、教育、医疗等领域，其提供的大多是难以量化的无形产品和服务，对于资金的投入产出比很难进行计量。部分行政事业单位虽然建立起财务管理制度，但在执行过程中存在很大的随意性。固定资产管理、现金流、政府采购等不够规范，没有建立内部相互制约的工作机制。比如，固定资产管理方面从实物入账、使用和处置的一系列流程，缺乏有效的制度约束，出现账务不符、账卡不符的现象；问责机制不健全，缺乏民主决策和监督机制，一支笔的权力运行模式，制约着单位财务管理的规范运行；支出项目的审核与报销存在漏洞，影响单位服务效能的提升。

（四）管理人才队伍有待加强

《政府会计制度》自2019年实行以来，单位的会计核算更加复杂，对财务人员的专业水平要求更高。但目前行政事业单位财务人员的素质参差不齐，除了核心职位要求从业人员具有专业职称以外，一般岗位的进入门槛并不高。部分财务人员没有财务专业的知识结构，欠缺财务工作经验，对最新的财务政策法规不关注不理解，只能做简单的记账工作，不能快速反应和有效应对一些复杂业务。在专业人员缺失的情况下，单位内部对专业会计会存在很大的依赖性。专业会计的工作范围广、工作任务大，容易产生职责错位，影响会计核算工作质量。

（五）监管体系不健全

一些行政事业单位受编制数量、人员结构等因素限制，一岗多职的现象普遍存在，不相容职务未能彻底分离，未实现定期轮岗制度，也没有建立专门的内部监督机构。财务人员既是财务的管理者，又是财务的执行者，这样造成内部监管力度不足、流于形式等问题。比如，闲置资产出租，有些过期几年也没有按期收回租金，长期无人过问，导致呆账、坏账，增大国有资产流失风险。另外，从外部监管体系来看，基层相关审查部门虽然有独立行使审查、监督的权力，但在权力运行中还存在很大的局限性，在一些重大项目上只重视项目的立项与程序合法合规性，对项目实施过程和项目支出流程难以真实把握，往往只是审查会计资料，审查的针对性不强，监管力度难以发挥。再加上行政事业单位管理者监管意识不强，内部难以形成成本节约的环境氛围，缺乏对财务管理的重视，简单地将国家的政策法规代替单位内部财务监管工具，造成单位财务监管的缺失和缺位。

三、加强行政事业单位财务管理的措施与建议

（一）提高对成本管理重要性的认识

成本管理是任何组织机构的核心要素。行政事业单位追求社会效益，更应该强化成本效应。将企业管理的思维理念应用到管理事务中，是行政事业单位应该追求的基本目标。首先，行政事业单位要转变思想观念，将管理职能向服务职能转化，坚持树立人民公仆的良好形象，始终把为人民服务的职责使命放在首位，提高成本管理意识，完善各项成本管理和控制制度。其次，单位要构建科学合理的成本管理体系，通过良好的管理确保全员上下严肃对待成本，防范、杜绝私心杂念和非分之想的生存空间。这就需要从源头上对预算进行有效把控。增强预算编制的准确性，如果需要调整项目预算，必须按照规范程序进行申报，提供必要的证明材料，通过单位专家组论证和审核后，修改和调整预算额度，保证成本管理体系的严肃性。

（二）科学编制单位预算

行政事业单位的财务管理工作，是一个预算编制、执行和监督的全过程。预算是行政事业单位全面管理工作的重中之重。预算的编制应坚持强化收支平衡、量入为出的基本原则，摒弃“重预算编制、轻预算执行”的传统观念。科学合理的预算管理需要涵盖行政事业单位的收入、支出和成本，在构建规范性、独立性和前瞻性预算的基础上，更要强调预算会计的责任心和透明度。通过建立“行政事业单位会计”对“地方财政总预算会计”负责制管理模式，有效降低财政资金在单位处置使用中的随意性，提高国家资金使用的安全性和效率。行政事业单位编制的项目资金数额应该具有明晰的流向目标，并按照相关规定的审批流程逐一申报。这样便于财政总预算会计精准配置公共资源，有效避免财政资源的闲置和浪费，从而控制“三公经费”超规格、超标准列支。

“三分离一公开”即预算编制、执行、监督三权分立，绩效评价公开。这是行政事业单位会计管理流程中的创新模式，是以会计集中核算制度促进财务管理效率提高的会计体系。会计集中核算的基本形态是以地方财政为主体成立的会计核算中心，其应用策略是在单位财务自主权不变的前提下，不再设立多个会计和出纳。各单位只需设立一名报账员，在总会计的委派下，向会计集中核算中心呈报会计信息，由会计集中核算中心为单位办理会计预算和核算业务。行政事业单位财务管理流程中的会计集中核算制度，改变了财务人员管理结构和会计业务处理程序上的诸多弊端，进一步强化了会计预算和会计监督。这一模式可以从源头上对资金流动进行掌握和控制，有效避免行政事业单位自身的财务风险。

（三）建立健全各项财务管理制度

对于任何组织机构来说，财务管理制度是财务绩效提升的重要支撑。因此，加强单位财务管理制度建设，是确保行政事业单位财务实效性的必然选择。财务管理制度重点是对人的思想行为进行规范和约束，既要防止权力滥用，也要强调民主集中。财务管理制度应覆盖单位内部的一切经济活动，同时注重制度执行的全过程监管，形成业务与财务相互制约和控制的体系。一是建立不相容岗位相分离的责权制度，规范各关键岗位的职责职能，有条件的单位要实行定期轮岗制度。二是建立资金使用审批流程制度，加强单位资金管理，杜绝擅自挪用、侵占资金等违法违规行为。三是完善预算管理制度，其侧重面是落实制度的执行，将单位运行过程中的每一项细小支出都要纳入预算，执行时明确单位负责人的主体职责，防范和管控执行过程中产生的经济活动风险。行政事业单位要不断完善制度，以规章和制度为准绳，建立良好的沟通机制和渠道，促进执行结果的信息反馈，及时纠偏纠错。

（四）加强管理人才队伍建设

财务人力资源是行政事业单位发展的核心要素之一。建立长期的人才培养机制是行政事业单位前瞻性发展的基本体现。要充分发挥财务管理的功能和作用，就需要有优秀的专业人才作支撑。首先，行政事业单位在财务管理方面的人才队伍建设上，要根据单位的职能特征和规模，设置合理的工作岗位，内部培养或外部引进财务专业人员。其次，单位要秉持“任人唯贤”的用人理念，对招聘的财务人员要进行专业知识和工作技能考核，并对思想、道德、态度等各个维度进行全方位评估，选择性地录用合格人才，保证行政事业单位财务工作团队的专业性和纯洁性。然后，单位还要加强对财务工作人员的在职培训，鼓励与支持财务人员进修培训和专业等级提升。对于在职财务人员的培训，单位可以采取线上线下和委托培训的方式，帮助财务人员巩固与提高理论知识，强化政策法规的学习与应用。最后，单位还要提升财务人员的信息技术水平。这是财务人员和单位自身后续发展的必备能力。目前“数字财务”“智能财务”已被应用于财务管理的各个环节。单位必须加大财务人员的信息素质培养，使财务管理更加高效、规范和真实。只有这样，行政事业单位全面管理才能顺利发展。

（五）构建单位内部和外部监督管理体系

完善的财务监管体系，是行政事业单位良性发展的基本保障。因此，需要构建第三方专业机构监管、内部机构监管和内部职工监管的立体式监管体系。

一是建立内部审计机构或部门，专职负责监督单位内部财务审核和日常财务运行，关注财务管理流程，权、责划分和重点岗位等方面，履行内部审计职责。单位要重点加强预算编制及执行过程监督，尤其是重大政策措施落实情况、基础设施建设、资产购置等等。通过开展定期或不定期检查、专项检查、随机抽查等形式，对发现的典型性、普遍性、倾向性问题，及时分析研究，制定相关管理制度，完善内部控制措施。

二是重视外部监督力量。单位自身人员不足，或者专业水平不足的情况下，可以借助第三方专业机构共同开展内部审计工作。单位主动接受来自外部的监督，包括地方财政、审计、税务、纪检及上级部门的检查、审核和监督，以弥补单位自身监管的不足。通过检查发现问题，及时整改，完善治理，促进财务管理流程程序化和规范化。

三是强化民主监督。要切实保障单位员工对财务管理的知情权、参与权、咨询权、建议权和监督权。单位要在合法、合规的原则下，通过多种形式实行财务公开，主动接受群众的监督，广泛听取群众的意见和合理化建议。单位可以通过设置监督专线和悬挂意见箱等形式，来收集职工的意见和建议，并对处置结果及时反馈，提高内部职工监督的积极性，以此促进单位财务管理和整体事业的健康发展。

结语

行政事业单位的财务管理就是对人、财、物的管理和控制。从管人的角度，主要是防止权力滥用，杜绝腐败，从管财和物的角度来讲，就是通过科学、规范、合理的财务预算来控制成本，提升资金使用效率，实现行政事业单位内部管理整体水平的提高。完善行政事业单位财务管理，需要提高认识和转变观念，建立严格、规范、行之有效的管理制度。需要强调的是，单位一定要强化管理制度的执行与落实，加强财务人员的教育与培养，确保财务人员整体素质与单位发展相匹配。这样才能进一步提高行政事业单位管理水平和服务质量，并通过良好的财务管理帮助政府建立稳健的财政政策，提高财务风险管控能力。