顺直水利委员会治水活动述评

吕志茹，耿贝贝

（河北大学 历史学院，河北 保定 071002）

北洋政府时期，天津水灾频发，民不聊生。1917 年京直大水灾过后，治理海河水患便成为当务之急，政府任命熊希龄为会长筹建顺直水利委员会，以期实现区域水政的统一。该机构成立后将治标与治本结合起来，兴建了多个水利工程，并开展了一系列水文测量和治理规划编制工作，在海河流域的治理方面取得一定成绩。委员会名为区域机关，但所做工作已涉及海河流域五大支流，因此该会带有流域机构的性质，是海河流域管理机构的萌芽，而流域治理又是水利近代化的标志之一，因此对该机构及其治水活动的研究便具有独特的价值。以往学界对顺直水利委员会关照较少①对顺直水利委员会这一组织，研究者多在水灾治理的过程中简要提及，专门研究的仅有徐建平的《顺直水利委员会与京直环境》（载戴建兵主编的《环境史研究》一书），该文从组织机构及职能演变的角度探讨了北洋政府时期京直水务管理的改革。徐建平、冯涛的《北洋政府时期京直地区的水利建设研究》（载《河北广播电视大学学报》2012 年第2 期）对顺直水利委员会的治理活动也有论及。本文在前人研究的基础上，从管理机构的角度探讨其治理活动及治理理念与特点。，实际上，北洋政府时期顺直水利委员会所做的工作，对海河流域治理起了重要的奠基作用，其拟定的治本计划书亦为此后的治水活动指明了方向，故对其治河过程、方法及治理特点进行探讨是很有必要的。本文将以《顺直水利委员会会议记录》和《熊希龄集》为基础，参考其他报刊、地方志等资料对顺直水利委员会的建立、标本兼治的治水活动及其治理特点做一梳理，以便深刻认识这一机构在水灾治理史上的重要地位，弥补水利组织研究的不足并为今后水利事业的发展提供启示和借鉴。

一、顺直水利委员会的成立

1917 年京直大水灾的暴发促成了顺直水利委员会的建立。当年天气异常，夏末秋初北方多次遭遇强风。“暴雨带沿着太行山走向呈南北向分布，中心在大清河和滹沱河流域。大清河各支流普遍出现50-100 年一遇的特大洪水。”②骆承政、乐嘉祥：《中国大洪水：灾害性洪水概要》，北京：中国书店，1996 年版，第122 页。7 月的暴雨覆盖了太行山和燕山两大山系的全线，华北平原已经发生严重水灾，9 月又经两次台风过境导致山洪暴发，数十条河流决口泛滥，堤防冲毁，“淹毙人口无算，幸存者岩栖露宿，无食无衣，朝不谋夕”①《直隶水灾呼吁》，《民国日报》1917 年8 月27 日。，仅宝坻一县的难民就有三十余万人，由此可见京直地区灾情之严重。

此次水灾究其原因，从自然因素来说，首先京直地区属于温带季风气候，降雨不均，夏末秋初更易发生特大暴雨，加之两次台风侵袭，雨量过于集中，洪涝不可避免。其次该地区五大河共同汇于海河归海，各河河身上大下小，宣泄不畅，一旦降水增加，极易成灾。为害最烈的是永定河，其上游来源于山西北部，地势颇高，水流迅速并携带大量泥沙，加之京畿一带植被稀疏，泥沙失去滞碍随即顺流而下，河道因之不断淤塞，进而导致决口泛滥。熊希龄分析水患时曾言“京直迭遭水患，其原因实由主要引河，半皆淤塞，间有已成平陆者”。②周秋光：《熊希龄集》（下册），长沙：湖南出版社，1996 年版，第1299 页。五大河流以扇状分布汇集于天津海河，但因海河入海处地势低下，河道容量小，无法宣泄上游来水导致其不堪重负而崩溃。就人为因素而言，北洋政府时期军阀混战，各派系争权夺利，无心水利事业，更无经费拨给，致使京畿各河二十余年未修，一再承袭前朝旧弊，为水灾的发生埋下隐患；此外，京直地区林草植被遭到破坏。“自明代以后，统治者为营建皇宫和开办冬季取暖炭场，不仅大量砍伐京畿一带的成材树木，而且往往连幼树也大片大片地铲除”③赵蓬、李三谋：《论1917 年京畿直隶大水灾》，《农学学报》，2014 年第12 期。，最终导致“北京周围一百英里之内所有森林尽遭损毁且其进行非常迅速，甚至稚年之木亦被完全损害”④顺直水利委员会：《顺直水利委员会会议记录》（第1-3 月），国家图书馆藏本，1919 年版，第7 页。，此种现象亦加速了水灾的形成。总之，水灾的发生是多种因素加持的结果，黎民百姓处于水深火热之中，救灾问题已迫在眉睫。

1917 年9 月大总统冯国璋发布总统令，拨帑银三十万两，委派熊希龄督办京畿一带水灾善后事宜。10 月成立督办京畿一带水灾善后事宜处，办理赈灾事项。熊希龄上任后，即着手为京津灾民请赈，除了请求各省督军省长、各县绅民及银行捐款外，还为灾民募捐棉衣。他组织人员勘察灾情，拟定救济计划，筹划河务，联合社会各界救灾力量，采取官民合赈的办法，使得此次水灾后并未发生大疫，可以说熊希龄的救济工作取得了很大成绩。但救济只能奏效于一时，要想更好治理水患，必须加强对河流的综合治理。

京畿五河多年未修，堤防残破，为防灾害再次发生，必须尽快进行治理。1917 年11 月24 日熊希龄在呈报冯国璋赈务情形时提出，“于天津设立河工工程师讨论会，集中外专门工程之人，每星期讨论一次，各举议案，互相折衷”，⑤《督办京畿一带水灾河工善后事宜熊希龄呈大总统为汇报筹办赈务河工情形文》，《政府公报》1917 年12 月11 日。以求标本兼治。日本特派治河技师以及讨论会的成员均认为“顺直省区之各河流既无精确之地图，又无雨量流量之记载，材料不全”⑥熊希龄：《顺直河道改善建议案》，国家图书馆藏本，1928 年版，第10 页。，所有的计划都只是空谈，故为了彻底根治五河水患决议成立顺直水利委员会。

1918 年3 月19 日，直隶地方政府、海河工程局和北洋政府全国水利委员会在河北造币厂内召开直隶水利联合会议，3 月20 日正式成立顺直水利委员会，熊希龄任会长。出席第一次会议的有全国水利局代表方维因、杨豹灵，直隶省长代表吴毓麟，海河工程局代表平爵内、海德生、戴理尔。熊希龄在成立演说词中称此会为“京畿河道改良之最大希望，而集中外高等专门工程学识之人于一堂，以讨论最善之根本问题，尤为中国政府之最大荣幸”。⑦《顺直水利委员会成立开会熊会长希龄演说词》，《益世报》（天津版），1918 年3 月22 日。海河流域历史上第一个带有流域管理机构性质的机关至此建立。

二、治标工程的开展

顺直水利委员会建立后，立即开展了河流治理工作。熊希龄治水主张标本兼治，他认为，“治本固在测量河道，治标尤须赶办春工，顾治本者，需时较久，非有把握，难以兴工。治标者，救急为先，非剔弊端，无以收效。爰就治本治标两项办法中，熟悉轻重缓急，详筹利弊，逐节兴办，积极进行。”⑧周秋光：《熊希龄集》（中册），长沙：湖南出版社，1996 年版，第1227 页。因治本工程耗时长久，难以在短时间内取得效果，而当时京直各河又急需尽快修整，以防水灾再次发生。在国家财政拨款支绌的情况下，要想在数月之间统筹兼顾，很难办到。故而顺直水委疏浚河道、培护堤坝，开展了三岔口裁直、归复北河和牛牧屯等多项以治标为主的救急工程，安定人心。这些工程设施虽无法永绝水患，但也在一定程度上保障了顺直各河的安澜，减轻了水患对民众的威胁。

永定河工程。“华北诸水，永定为大，而为祸亦最烈。”①华北水利委员会：《永定河治本计划》（卷一），华北水利委员会，1933 年版，第1 页。由于河身蜿蜒曲折，泥沙极易沉积，河道难以容纳便会漫溢而出。1919 年顺直水委疏浚河道，裁湾取直，使其顺流，这是治标工程中开展较早的工程。1924年永定河“水势暴涨，漫越堤顶，以致南岸、南上、二南上三地方先后漫决，成口者共计四处，口门宽九百余丈，工情险重，实为数十年来所仅见”。②周秋光：《熊希龄集》（下册），长沙：湖南出版社，1996 年版，第1614 页。顺直水委随即开展了堵筑工程，于1925 年6 月工程完工，由于无常年补给经费、河工腐败、河性无常等原因，虽然顺直水委成立期间也开展了一些治理工作，但并未从根本上解决永定水患。

北运河挽归故道。北运河归复同样意在解决永定河之水患，以防治海河尾闾淤积严重。永定河“源远流长，自元迄清，尤为运输利器。历年修治，无何等水患之可言，合自庚子后，漕运一发，不事修缮，河道日高，下游淤塞以致水流不畅”③《顺直水利联合会审查修浚北运报告书》，《大公报》1925 年7 月23 日。。1912 年，李遂镇决堤，永定河由箭杆河直驱蓟运河，航路危险，引起各国交涉，后永定河改道北运河，而北运河为海河支流，经此变革后，如遇北运河决口或改槽，海河很快就会壅塞，因此北运河挽归故道实有必要。顺直水委成立后，决定开挖一条长约七公里的引河。该引河始自箭杆河，于平家潼连接北运河旧漕，在苏庄新河口修建进水闸，在北运河干河上建一泄水闸。此项工程历时两年完成。

牛牧屯裁直。顺直水委在牛牧屯建闸以沟通箭杆河与北运河，使潮、白两河之水由牛牧屯引入北运河故道。1925 年将土门楼加以整理，改建为40 孔的西式新闸，用涵闸代替旧滚水坝。在青龙湾另辟新河道，下游箭杆河口建6 孔连珠涵洞，以供宝坻县所需的水量，自牛牧屯到李遂镇沿箭杆河造堤，并自李遂镇到牛栏山沿潮白河筑堤。经此整理“宝坻县得弥除水灾之患”，“杨村以下白河水面复行增高盛涨之际即足以阻障浑河之浊流减海河之淤患”④顺直水利委员会：《顺直水利委员会会议记录》（第1-6 月），国家图书馆藏本，1918 年版，第13 页。，水流通畅，提高了该地的防洪能力。

整理新开河。“新开河为北运下游减河之一，每年盛涨之际北运河水赖以宣泄，河口原有滚水石坝一道，系属旧式工程不甚完善”⑤《浚修新开河情形》，《大公报》1920 年8 月24 日。，因此顺直水委拆去石坝改建新式涵闸和通航活闸，通航活闸可以打通金钟河入北河的航运，建成后由地方官接收管理，陈家沟原闸废止。此外开挖淤泥，浚深河道，该河排水量从每秒35 立方尺增至每秒225 立方尺，使其能容纳由新开河滚水坝和陈家沟闸经过之最大水量。

三岔河口裁直。三岔河河身弯曲异常，容易导致河流宣泄不畅，久为研究者所诟病。顺直水委曾登报进行工程招标，遭到本地绅民反对，协商后由地方官绅商民筹款自办。该工程用人工挑挖出土五万立方米，采用倾坡式裁直，对河床两岸均加以整顿，于1918 年竣工。“河湾裁直之后，潮汐出入，自当更为通畅，而港口亦大受其利”⑥吴弘明：《津海关贸易年报》，天津：天津社会科学院出版社，2006 年版，第359 页。，此工程“不仅足以解决十余年交涉悬案，而水流通畅，实可免津埠漫溢之忧”。⑦周秋光：《熊希龄集》（中册），长沙：湖南出版社，1996 年版，第1228 页。

除了以上治河工程外，顺直水委还对天津南堤、南运河、马厂减河、靳官屯减河等地施以修整。值得一提的是，顺直水委在治河过程中大力引进西方先进技术，建立了多个水利枢纽，如耳闸、土门楼和苏庄水利枢纽。这些工程的建立表明中国的水利工程正在从传统向现代转型，治理观念从被动防灾向主动治理转变。

三、治本措施的实施

治标工程是为救急于当前，但无法解决根本问题，治本措施才是救灾于长远，是治理活动取得成效的关键。早在河工讨论会后，顺直水利委员会就初步制定了治本、治标及恢复原状三种办法，此后这种“标本兼治”的思想贯穿其治水活动的整个过程。

为彻底根治水患痼疾，顺直水委开展了包括测量、绘图和编撰计划书在内的治本措施。水利测量是兴办各项河工的基础，没有完整精确的水文资料，就无法制定科学的规划。故该会成立伊始讨论的第一个问题便是测量问题，随后成立了以詹美生为局长的测量局，开展测量工作。水文测验包括地形测量、流量测量和雨量测量。

关于地形测量，顺直水委根据地形的不同改进了测量技术，将三角测法改为钢链测量，节省了大量时间。主要测量地段为潮白河自天津至牛栏山，永定河自天津至卢沟桥，大清河自天津至西淀（西淀在内），滹沱河自天津至正定府，南运河自天津至临清，滏阳河、滹沱河自献县起，卫河自临城起，永定河、潮白河以及永定河北境等地均属于测量范围。1918 年至1928 年，水平测量、河流特别测量及地形测量共计105 853 里。1925 年永定河堵口工程正是根据这些测量数据得以确定开挖引河的高低；关于流量测量，顺直水委指出治河之道首重测量，尤以测流为急务。为更好地观测各河流量变化，该会在塘沽、通县、献县等地建立了44 处流量测量站，测量方法上最初采用浮标双断面法，洪水期采用中泓浮标法，1922 年后逐步使用流速仪测流，大大提高了测量的精确度。根据河流的最高水位，可以推知河身容量的大小，流量数据的变化也可为防范洪水起到预警的作用；关于雨量测量，该会设立永久雨量测量站54 处，临时36 处，并将所测得的结果同北京观象台、天津英领事馆所测数据进行比较，结合地形测量和流量测量为拟定治水规划提供了科学准确的依据。

地图是了解各河概况、地形地势最为直观的资料。顺直水委在进行地形测量时便着手绘制地图，地图比例为五万分之一，并绘有一张比例为万分之一的总图。根据各河的横纵剖面图，可以推算河流汛期内流量的大小、决口和淹没的地点。该会专家还采用最小二乘法校准导线，以减少误差。至1928 年已测绘完成的地图有24 张，年底可成者50多张，熊希龄称“此为中国最精之图本，较之庚子德国军与前清参谋部所测者尤为详确”。①周秋光：《熊希龄集》（下册），长沙：湖南出版社，1996 年版，第1908 页。

实地测量数据为计划书的编写提供了精确资料，治水过程中顺直水委编制了两部重要的计划，以供后人借鉴参考。总技师罗斯于1925 年编写公布了《顺直河道治本计划报告书》，该文除对顺直水委的测量情况和直隶各河概况进行介绍外，最主要的是提议在永定河上游的官厅建造蓄水池以消弭水患，只是考虑到“直隶各河皆挟沙甚重，蓄水池效用之长久与否全视淤高程度之迟速”②顺直水利委员会：《顺直河道治本计划报告书》，国家图书馆藏本，1925 年版，第83 页。，未经实验不敢贸然建造，加上花费颇多，所以该计划一再搁置。随着西方先进水利技术的传入，中国的治河理念不断更新，蓄水池的提出是北洋政府改变传统治河思路的有益尝试，也是中国水利近代化的表现。由于国内政局动荡，各方对计划所列内容多有异议，故一直未能实施，但修建官厅蓄水池的建议为永定河的治理提供了重要思路，该建议被此后颁布的《永定河治本计划》所采用。1928 年7 月熊希龄完成《顺直河道改善建议案》，列举了治本、治标工程所取得的各项成果，对河流治理方案进行了详细的论证和说明，并根据其十余年积累的治河经验对今后河道治理提出建议，该书亦成为一部重要的治河文献。此外，北洋时期，中国的工程科学尚处于起步阶段，土木工科学校所用教材大都采用欧美理论，与国内实际情况多有出入，顺直水委的测绘材料及所编书籍可以供学生学习参考，将欧美理论与中国实际结合起来研究，以更好地服务于中国的水利工程建设。

顺直水委成立期间所开展的治本措施中测量和绘图均已渐次告成，为水利事业的进行积累了翔实的水文资料，提供了科学的参考依据，《顺直河道改善建议案》亦为河流治理指明了方向，为此后治水计划的出台打下了基础。由于时局混乱、财政紧缺等各种原因，《顺直河道治本计划报告书》难以实行，时人对此多有批评指摘，但对于建设官厅蓄水池的提议则被大多数人所接受，促进了治水理念变革。到20 世纪30 年代筑坝蓄水成为治河防洪的主流措施。由于抗日战争的爆发，修建官厅水库的计划未能按时动工。新中国成立后，官厅水库作为成熟的治本措施在各解放区水利联席会议上被确定下来，成为新中国首个治本工程。该水库于1954 年完工，成为新式水利工程的代表。官厅水库的建成与顺直水委前期的探索是分不开的。

四、顺直水利委员会的治理理念及特点

由顺直水委成立后所开展的工作来看，标本兼治是其主要治理理念，是贯彻始终的一条主线。顺直水委从成立之始，就致力于标本兼治。其中，一系列的治标工程虽为救急于一时，但除了1924 年永定河决口外，其余各河多年安澜，经受住了水灾的考验，是有一定成效的。在国家财政困难又需要同时开展多个水利工程的情况下，取得这样的成果已实属不易。治本措施中的许多计划由于种种原因难以完成。首先，北洋政府时期，时局不稳，军阀混战。爆发了直皖战争、直奉战争等，政权的频繁更迭不利于治水政策的连贯性。其次，巨大的军费开支迫使治河经费少之又少，顺直水委只得东拼西借，导致很多工程难以按期完成。再次，兵灾不断、土匪横行对测量技术人员的安全及工作造成严重阻碍。最后，吏治腐败更加降低了治理的整体效果，“查河工陋习，所有工款，恒不能悉用于工。往往有几成到工之说。例如公家发款万元，至河工局所主管官吏扣去十成之三，分管官吏复扣去十成之二，而承修人员仅能领到十成之五，倘再有侵蚀，则并此五成到工亦不可得”。①周秋光：《熊希龄集》（中册），长沙：湖南出版社，1996 年版，第1229 页。总之，在种种不利条件的制约下，标本兼治的治水工作在一定程度上取得了成就。顺直水委从1918 年到1928 年成立十年积累了丰富的治河经验，综观其治水的整个过程还体现了如下特点：

第一，统筹兼顾、整体治河的思想。民国初年，中央由于财政支绌，将河工划归各省管辖，一河往往被瓜分为两省或三四省，事权不一，加大了治理的难度，加之北洋政府时期军阀混战，水利随割据政权局限于一隅，无法实现跨区域治理。工程师海德生亦指出：“治河宜统筹全局，若创一河另归一机关主持，计划不能一致，工程亦虑重复，甚为可惜。”②顺直水利委员会：《顺直水利委员会会议记录》（第7—9 月），国家图书馆藏本，1918 年版，第4 页。顺直水委的成立在一定程度上打破了区域界线，将五大河统筹考虑、正本清源，这有利于流域的整体治理，从根本上消弭水患。此外，以往治河多注重下游工程建设，而在上游和中游仅仅加固堤坝，这是不能解决根本问题的。顺直水委在治理上从整体出发，将河流的上、中、下游综合起来考察，在治理方法上将开辟尾闾，裁湾取直、植树造林、加固堤坝等措施结合起来，在制定规划上将地形、降雨量、流速、含沙量等因素都考虑在内，制定了覆盖全区域的防洪计划，提高了治理的整体效果。

第二，联合中外力量支持水利建设。中外力量为五河治理提供了资金及技术上的支持。一方面治河需先筹款，若没有充足的资金支持，顺直水委各项工程的进行必将受到掣肘。熊希龄在上书冯国璋的文中称“治河虽有源委支干之分，而互相关联之工程必须同时并举，既不能此塞而彼通，复不能上疏而下壅。用款虽有先后缓急之序，而应行需要之经费必须确定备存，既不可停工以待款，尤不可因款以辍工”③周秋光：《熊希龄集》（中册），长沙：湖南出版社，1996 年版，第1204 页。，可见筹款之紧要。政府在海关关税项下，每月拨关平银三万两，专充测量等治本工程，在善后借款项下拨给二百六十余万两以供治标工程使用。外国团体也为筹款赈灾提供了巨大支持。中外银行团、罗马传教部、美国红十字会、华洋义赈会等机构都曾捐赠或借款给中国，中外资金的注入为工程建设的顺利进行提供了坚实的经济基础。另一方面外国的水利专家还提供了技术上的支持，如介绍先进的测量技术，引进西式水文测量仪器和设备，设立水文站，建造新式船闸，修建水利枢纽等，这些都体现出外国先进技术在国内治水方面的应用。

第三，注重利用和培养水利人才。人才是兴办河工的前提和必备条件。熊希龄指出“查改良河务，必先养成改良河务之人才，则改良始有希望”④周秋光：《熊希龄集》（中册），长沙：湖南出版社，1996 年版，第1230 页。，张謇也深感人才之重要，他认为“治河数百年，糜帑数百万，而河患转以愈烈。推其主因，在不知本，本为何？人才是已”。⑤《河海工程专门学校旨趣书》，《张謇全集》（第一卷），上海：上海辞书出版社，2012 年版，第333 页。顺直水委从成立时起便聘请了许多外国专家，如印度工部部长罗斯，荷兰工程师方维因，挪威水利专家安立森，运河工程总局工程师梅立克等，他们为河道治理带来了先进的理念和技术指导。“外人精于技术，而中士详于历史。经验考求，未可偏废”①《督办京畿一带水灾河工善后事宜熊希龄呈大总统为汇报筹办赈务河工情形文》，《政府公报》1917 年12 月11 日。，故该委员会在治河过程中也很注重培养本土水利人才。河海工程学校的学生虽掌握了书本上的理论但多缺乏实践经验，所以熊希龄在直隶、山东、江苏各河海工程学校中抽调毕业生参与测量等工作，以便让他们在实践中积累经验，1918 年至1928 年培养的测量工程人才不下百余人，他们也成为我国此后水利改革的中坚力量。

第四，注重植树造林、保育水土。植树造林可以涵蓄水源，保持水土，防止水流直冲。顺直水利委员会工作人员在勘察地形时发现，京畿一带植被遭到严重破坏，“去京东不及百里其地皆聊山至今日，遍山仅见稚年林木，由密云县入山境一代景况与京西之山景相仿佛，山地则尽属不毛，甚至有数处即草植亦不能托生于其间”。②顺直水利委员会：《顺直水利委员会会议记录》（第1-3 月），国家图书馆藏本，1919 年版，第7 页。之前葱郁的山林现在已经遍地石砾，更让人忧心的是政府和地方官吏对破坏植被的行径从未加以制止，他们一面任民众毁坏森林，一面又动支巨款提倡发展林业，所谓保护山林实则只是表面工作而已。水利专家深知涵养水土与防范洪水之间的关联，“为直隶河道计应竭力抗议此种行为以尽其职守”③顺直水利委员会：《顺直水利委员会会议记录》（第1-3 月），国家图书馆藏本，1919 年版，第7 页。，此后直隶省长和京兆尹发帖严厉告示禁止种种损害山林之行为，并请林务专家到山西办理林政，此后这种情况有所改善。

五、结语

顺直水利委员会应灾害而设，其设立的初衷就在于改善顺直一代河流状况、减轻水灾危害。委员会设立后注重标本兼治、统筹规划。虽名为区域治水机构，但实际上已从流域角度整体考量，是海河流域水利管理机构的萌芽。顺直水委在其成立的十年间，利用中外资金和技术的支持，完成了测量、绘图、编制计划书等治本工作，同时兴修了多项以治标为主的水利工程，以工代赈救济灾民，同时注重培养人才、保护植被，为京直地区的水利建设做出了巨大贡献。由于政局变化，1928 年顺直水利委员会被国民政府裁撤并改组为华北水利委员会，此时治本工程中有许多计划尚未实施，规划中有些有益的水利工程项目也难以实现，京直水患并未得到根本解决。但经过十年的苦心经营，其兴办的工程使京直百姓减少了水患侵扰，为此后华北水利委员会积累了丰富的治河经验，其先进的治河技术和理念，促进了我国水利事业的近代化。