人才政策中住房补贴的分析及进路——以合肥市人才政策为例

王齐生

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

党的十九大提出“房住不炒”这一概念，各地政府纷纷响应，制定和实施相关配套政策，各地房价基本趋于稳定。政府财政收入很大一部分来自于土地买卖，更多人才的涌入也有助于拉动本地经济的发展，消化本地空房的压力，各地政府纷纷推出“人才落户计划”。对于符合相关标准的“人才”落户本地给予一定补贴，这些补贴中对于“人才”吸引力最大的就是住房补贴。从资金组成方式上看，住房补贴几乎全部来源于财政补贴。财政补贴是“政府为居民、生产部门或产品提供的财政手段，主要目的在于实现社会分配公平高效，以促进生产或者消费为手段来推动社会整体福利的发展”。[1]在各地人才政策的措施中，住房补贴却并没有完全发挥其作为财政补贴的作用。

一、人才政策中住房补贴政策原因分析

在各地政府纷纷推出“人才政策”的背景下，合肥市也紧随其后，加紧制定人才补贴政策。2018 年，合肥市委、市政府联合印发了《关于进一步支持人才来肥创新创业的若干政策》。在此文件中，合肥市政府对新落户合肥的且无自有住房的毕业生以学历分等级予以补贴，住房补贴的公平性颇受人民群众质疑。

从党的十九大以来，各地楼市显现“疲软”之态。在此基础上，各地政府推出“人才政策”，主要原因有以下三点：

1.“去库存”的需要，拉动本地住房消费

以往开发的楼盘如果仅依靠本地居民的购买力往往很难在短期内将其库存消耗完毕。而如果楼市的库存很难消耗，对本地经济发展将会带来不利影响。一方面，楼市的库存占用大量城市用地，给城市的统一管理以及政府提供的公共服务带来不便；另一方面，城市巨额的管理费用由于没有足够的税收将会造成政府财政入不敷出。如果本地住房的库存可以消耗，那结果将会有很大不同。不仅房屋买卖本身可以为政府带来一定的财政收入，而且房产的销售可以带动房地产及相关产业的发展，包括中介行业以及装修等企业的发展，拉动本地区就业，促进本地经济良性循环。合肥市和其他城市一样，房屋空置率居高不下，需要政策助力消化房屋库存。

2.优化人才结构，提升本地劳动力的学历水平

现今的发展模式更多依赖于高新技术的发展，传统制造业越来越不能成为推动经济发展的中坚力量。而各地推出的人才政策，最低是针对中专毕业生，并且根据人才的学历给予不同程度的补贴。以合肥市为例，在其2018 年4 月出台的《关于进一步支持人才来肥创新创业的若干政策》中规定，未来七年内政府将拿出超百亿来引进人才落户合肥创新创业。在合肥市后续发布的《合肥市新落户人才租房补贴发放实施细则》中规定，对于落户合肥后没有自住房屋的毕业生，在合肥租房，具体补贴标准参照教育水平处理：博士年度补贴2 万元，硕士年度补贴金额为1.5万元，本科年度补助金为1 万元，高等职业院校年度补助金为6 000 元。对于在合肥购房的，依照其学历也会给予不同程度的补贴。此项政策的出台，有望优化合肥的人才结构，吸引更多高学历的人才来合肥创新创业，打造创新高地，拉动合肥经济的发展。人口的增多也可以推动合肥房地产相关行业的发展，有力拉动就业，解决本地人口的就业问题。

3.政府间的竞争

在各地政府纷纷推出人才政策的基础上，如果本地政府不推出相应政策甚至更优惠的措施，很可能在新一轮“抢人大战”中落入下风。一旦政府不能吸引到足够的人才，本地经济将如“一潭死水”，缺乏发展的空间。各地政府为了促进本地经济发展，就必须吸引更多人才落户，纷纷推出更为优厚的吸引人才的政策措施。

二、住房补贴的公平性分析

各地政府在人才政策中推出住房补贴，对于高学历的知识分子给予更多优惠，这一做法本身并不公平。其原因在于：

1.住房补贴的用途有违财政补贴本质

政府实行的住房补贴本质上是财政补贴，而财政补贴来源于全体纳税人。用全体纳税人的钱来补贴当前少纳税甚至不纳税的毕业生，本身做法欠妥。“政府的财政资金应当主要用于提供公共产品或者准公共产品。”[2]而政府却拿出大量资金给外地来合肥发展的毕业生提供住房补贴，此举有违财政补贴的本质。

2.对补贴对象的选择厚此薄彼

住房补贴的对象一般是在本地没有住房的毕业生。如果在本地已有住房或者落户时间较早的毕业生则不能享受相关优惠政策，此项措施显然有失公平。从本质上来说，在合肥已有住房以及落户时间早的无自有住房的人才在推动合肥经济发展以及拉动就业上的贡献与新落户的无自有住房毕业生并无明显区别，甚至由于其已经参加工作，为合肥市贡献了相当数量的税收。由已有住房的人才贡献的税收组成的财政资金所形成的补贴却没有给予该部分群体应有的关注，未免有失偏颇。

3.“一刀切”的补贴做法缺乏灵活性

合肥市政府在发放人才补贴时并没有根据补贴对象具体的经济状况和家庭条件予以综合认定，在享受住房补贴的全体人员内部也会产生不公平的现象。仅仅无自有住房并不能认定其经济状况差，如果A 毕业生的家庭状况足以支持其在合肥购房，只是由于各种原因没有购买，而B 毕业生家庭状况很差，家庭无力支付高昂的购房费用，只能在合肥租房。但是政策对二者的补贴力度是一样的，二者在享受合肥市住房补贴的数额上并没有任何区别，而实际上B 毕业生应享受更多住房补贴。因此，在全体享受住房补贴的人员内部以一定的标准进行综合考察，可以促进住房补贴政策更加公平合理。

4.不利于城市间均衡发展

一个地方的政府拿出相当数量的财政资金来推动本地人才政策不利于各城市间的均衡发展。在“抢人大战”中，优惠力度比较大的地区一般是省会城市，省会城市有足够资金来支持补贴政策的实施，而一般城市则无力拿出更多资金来实施该类政策。即使勉强实施，力度也远远比不上省会城市，实施的效果也会大打折扣，这将会造成资金的“马太效应”，即能够拿出更多资金来实施住房补贴的城市经济发展会越来越好，而没有资金支持的城市将会越来越差。由于省会城市的优越性，获得的资金支持也会更多，将出现全省的人财物涌向省会城市的现象。在此基础上的住房补贴将会使城市间差距进一步拉大。

三、住房补贴政策的进路

“明确合理的住房保障目标是住房保障体系健康发展的关键。”[3]中国住房保障体系的目标是满足居民的住房需求。在此基础上，根据收入水平对居民进行分类是非常合理的，这有利于实现实质公平。低收入群体的住房需求应通过住房补贴制度得到保障，而高收入群体的住房需求则不需要以住房补贴的形式实现，应通过市场机制来实现。为此，我们应首先确定补贴对象的范围。在范围界定中，应根据家庭人均收入和人口结构等因素确定不同层次，安排适当类型的住房，确保低收入家庭的住房需求，并针对不同的保护目标制定相应的政策。综上所述，政府实行的住房补贴有失公平，在具体政策的制定上也不尽合理，在此基础上笔者提出两种可行化解决方案。

1.取消不合理政策

住房补贴本身存在不合理的因素，而且在实践中往往沦为各地政府“抢人”的工具。在当今，房价居高不下，政府推行的住房补贴对毕业生有很大诱惑，促使毕业生在选择工作地点时将重心侧重于住房补贴力度更大的城市。这不利于毕业生理性分析合适的工作地点，一旦各地政府取消住房补贴等类似优惠措施，能够使毕业生理性地流入和流出，有利于促进社会资源的合理分配。

对财政资金的用途而言，取消住房补贴，政府将节约更多财政资金为更多的城市居民提供均等化的公共服务。此举在一定程度上可以提高全体城市居民的居住舒适度和满意度，也可以吸引更多人才基于城市公共服务的便利程度来选择落户的城市。

对已有住房或者落户时间早的毕业生而言，一旦取消住房补贴，新落户的毕业生将会面临同样的住房问题。对其更显公平，不会因为其已有住房或者落户时间早而差别对待。

对原本可享受住房补贴的毕业生而言，可供选择的就业城市将更加广泛，可以根据自己的实际能力来选择落户的城市。

住房补贴取消之后，对于低收入者的购房需求可以通过其他配套措施来满足。例如：“大规模建造经济适用房，并辅之以分配住房资源的政策”[4]这一举措将大大缓解低收入家庭的住房压力。在居民的基本保障性住房供需平衡后，可以根据实际情况调整现有住房保障模式，将住房分配方式调整为租金补贴方式，有效提高住房保障的针对性。

2.完善住房补贴政策，实现总体公平

政府为保障对象提供必要的住房保障是政府公共管理职能的一部分，而住房保障以住房补贴为主。住房补贴可根据不同的补贴对象分为供给侧补贴和需求侧补贴。不同的是，前者是补贴社会住房的建设单位，后者补贴的是对住房有需求的公民。在实施过程中，需求侧补贴对住房市场的干预少于供给侧补贴。因此，可以充分发挥市场机制在住房资源配置中的基础性作用。此外，需求侧补贴比供给侧补贴更灵活。补贴标准可以根据具体对象进行动态调整，可以保证住房保障的公平分配。为此，在我国住房保障取得一定成果之后，补贴政策的重点应该是需求侧的补贴，形成一套完整的“需求侧补贴和供给侧补贴相结合的补贴政策体系”。[5]具体措施应当在全面考察我国住房补贴需求的基础上，提出更完善的修改建议。

（1）扩大住房补贴群体。住房补贴的对象范围相比全体纳税人来说相对狭窄，因此，笔者认为可以扩大住房补贴群体，以促进总体公平。合肥市目前的住房补贴对象仅包括新落户的大专及以上学历的毕业生，并且对其毕业年限有着一定限制。但是，根据学历分配住房补贴是非常不合理的。现有住房补贴的受益群体太过狭窄，主要是城镇户籍居民，不包括大多数没有城镇户籍的居民，这并不符合住房保障的公共服务属性。“城市住房保障政策应逐步取消户籍限制，并根据住房消费支出份额和合理的住房消费标准确定住房保障准入配额。”[6]在此基础上，公民可以购买房屋并获得政府的补贴，这项政策可以最大限度地提高对人才的吸引力，在吸引人才落户并推动经济发展中起到积极作用。

（2）综合考察受补贴对象的具体情况发放住房补贴。不同的补贴对象对住房补贴的实际需求不一致。如果在未经检查的情况下发放相同数额的补贴，就不能为实际需要的群体提供实质性帮助。政府为有困难的人提供住房保障的重要任务是判断补贴对象的范围，即哪些居民是保障的对象。国际上通常按照住房可支付能力来评价居民的住房消费能力大小。住房可支付能力强的居民住房负担较轻，可以通过市场调节来满足自身对于住房的需求；而住房可支付能力弱的居民住房负担较重，居住条件往往较差，无法依靠自身能力来满足住房需求，需要政府提供基本的住房保障。因此，笔者建议我国也可以按照住房可支付能力来进行划分。对于住房可支付能力较差的群体，在买房时可以给予更高额度的住房补贴，对于住房可支付能力较强的群体，可以酌情减少甚至取消住房补贴的数额。

（3）完善住房补贴标准，提高补贴资金的使用效率。当前中国住房补贴的资金利用效率较低，究其原因，在于各地经济发展状况不同，对于住房补贴的需求不同。因此，应当本着因地制宜的原则，将住房保障群体的准入标准、城市最低居住面积标准和住房保障面积标准确定权下放到地方。地方政府根据自身的住房保障需求和经济承受能力，动态调整住房补贴的范围。各地政府在制定本地的住房补贴政策时，应当综合分析，有效地提高本地补贴资金的使用效率。

四、结语

各地人才政策的本质是促进当地经济发展，但盲目使用住房补贴却可能与促进经济发展的目的背道而驰。住房补贴应当实现社会分配公平高效，推动社会整体福利的发展。具体而言，应当从需求侧入手，以解决住房需求为着力点，对于不合理的住房补贴政策予以取消或者完善，进而充分实现财政补贴的作用，促进各地经济合理高速的发展。