民国初期高等职业教育发展论略

周文佳

（石家庄铁路职业技术学院，河北 石家庄 050041）

1904年，清政府颁布《奏定学堂章程》，第一次在学制系统中提出设立实业教育；随后，北洋政府颁布《壬子癸丑学制》，规定高等实业学堂统一改为专门学校，不再属于中等教育系列，而是与大学平行；1922年《壬戌学制》中增设职业科，职业教育在学制中得以正式确立。

一、民初高等职业教育发展背景

1.民族资本主义的发展提出了迫切的人才需求

作为“师夷之长技以制夷”和“中体西用”实用策略的落实，1862年以后清廷发起洋务运动。出于对洋务人才的需求，一批军事和科技类学校产生，这些学校或与洋务企业依存，或独立设置，学校均以西文、西艺为主要学习内容，而且十分重视实用技术，这与学校的办学宗旨紧密贴合。虽然甲午海战清廷失败，导致洋务运动流产，但是由此催生的制造业、电报业、化工业、交通业却在清末逐渐发展起来。

辛亥革命的胜利为现代工商业发展提供了制度保障，民国政府为巩固统治推行了一系列推动民族工商业发展的政策、法规，孙中山在临时政府建立后就主张：“此后社会当以工商实业为竞点，为新中国开一新局面。”［1］（P547）南京临时政府设立实业部，各省设立实业司，将农工商渔猎林作为要政对待，实行减税政策。国际上各帝国主义国家忙于应付第一次世界大战，对中国经济的发展干扰较少，贸易逆差得以缓解，客观上也促进了中国民族资本主义的发展。在政府和社会组织的共同推动下，一大批利于国计民生的民族工商业开办，到1913年在册的工矿厂家达到1 378户。［2］（P23）

以往简单手工作坊的师徒制，依靠经验传授的职业教育模式已经远远不能适应现代工商业、新兴产业快速发展的需求。建立与经济社会相适应的职业教育体系，通过学校这种集约形式培养新型应用人才已呼之欲出。于是，民初教育部设置专门教育司，统领规划各个层级的职业教育，学校职业教育成为民国教育制度的一大特色，比普通教育体系更具有革命性和先导性。

2.职业教育思潮的影响廓清了高等教育功能观

实学思潮是职业教育思潮的学术和思想根源，龚自珍和魏源首先冲破了乾嘉以降章句训诂之学的樊篱，提出经世致用。洋务运动时期，讲求经术与治术的统一，推崇“师夷之长技以制夷”拓展西学课程的主张，在被奕䜣尤其是曾国藩、李鸿章、张之洞等汉人大臣斗争和付诸实践后，以改良为要旨的洋务派“中体西用”思潮促成了30余所洋务学校的开办。清廷于1904年颁布《癸卯学制》，师从日本的实业教育制度建立，实业教育作为普通教育的旁支之一（另一旁支为师范教育），将实业教育分为初级、中级和高级三个层级，学科专业基本上是农、工、商。由此实业教育作为职业教育的前身正式走入了国人的视野之中。实业学堂连年攀增，到1909年，全国实业学堂数已经达到254所。［3］（P39）

1911年，随着留学生归国后对国外教育尤其是美国教育的不断介绍，国内赞成并提倡发展职业教育的人士不断增多，以蔡元培、黄炎培、蒋维乔为代表的教育界著名人士纷纷加入到提倡职业教育的队伍中来，由蔡元培主持的民初《壬子癸丑学制》将清末初级和中级实业学校予以保留，改称为甲种和乙种实业学校，将清末学制中的高等实业学校改称为专门学校，这样实际上是提升了高等实业教育的层次，将其纳入到高等教育领域。

北京政府时期，中国教育会、中国科学社、中华职业教育社等一大批教育团体得以建立，民主、科学、实用教育理念博兴。1917年5月中华职业教育社成立，标志着职业教育的职称合法化。自1917年至1922年，在新文化运动的推动下，高等教育与经济社会发展联系越来越紧密，大学的社会服务职能由留学生传入中国，加之美国实用主义教育思想在我国的传播，多个因素促成了职业教育思潮盛行，有力促进了职业教育的发展。

3.完善教育体系需要弥补高等职业教育缺位

辛亥革命胜利后，资产阶级共和国的建立促使人们的思想发生了变化，教育界人士纷纷认为随着政体的改变，教育也要随之进行改革。担任民国教育总长的蔡元培提出“实利主义教育”，将其列为五大教育宗旨之一，建立起符合社会实际生活需要，适应经济、产业发展的教育体系。

1912年，普通学堂有86 691所，在读学生2 847 574人；实业学堂425所，在读学生31 736人。［4］（P85）这组数据表明，从规模上看，该时期普通教育总体规模远高于实业教育，普通教育和实业教育比例失调状况十分严重，其中高等实业教育培养的人才更是微乎其微，无法满足经济快速发展对于实用技术人才的大量需求。实际上形成了高等职业教育的缺位，导致教育体系内部结构严重失衡，促使教育界展开对学校教育如何适应社会需要、教育本身如何改革等现实问题的重新思考，制定适应教育现实需要的新的教育政策已迫在眉睫。

二、民初高等职业教育管理机构及其政策

就集权制国家教育政策的制定来讲，往往存在两种情况：一种是政策的制定机构和颁行机构一致，另一种是政策的制定和颁行机构不一致。二者的政策制定机构一般都是教育主管部门，前者的颁行机构是教育主管部门自身，称为部门规章；后者的颁行机构更多的是国家最高行政机关或者是立法机关，称为法或规。当然，地方政府也可以颁行教育法规，一般只有省级政府及其立法机关颁布的法规才属于教育政策研究范围。

1.高等职业教育管理机构的建立

清末的学部是我国第一个在中央政府设立的专事教育管理的机构。1904年清廷设置学务大臣主管教育，1905年学部开始统辖全国教育事务。其中，学部设置实业司，其下属的实业教务科负责农、工、商等各级各类实业学堂的“设立维持，教课规程，等一切事务”；［5］（P13）其实业庶务科掌管“各省实业情形及实业教育与地方行政财政之关系，并筹划实业教育补助费等事务”。［5］（P14）

1911年，清廷覆灭，民国始建，教育领域也随之而动，次年元月南京临时政府教育部成立，新政体淘汰了学部，蔡元培担任教育总长。随着民主政体的建立，教育部成为教育法令制定的主体。学校教育制度设置一主两辅，主线是普通教育，两条辅线是师范教育和实业教育，部属机构有三司，即普通教育司、实业教育司和社会教育司。显然，实业教育被放到了突出位置。1912年2月，临时政府颁行地方行政官制，专管全县教育事宜。1915年12月颁布了《劝学所规程》，1916年又颁布了《劝学所规程实施细则》和《学务委员会规程实施细则》。至此，已经初显近现代“中央—省级—县级”三级教育行政制度模式。1917年9月，北洋政府公布《教育厅暂行条例》，规定各省设“教育厅”，直属教育部。在这一体制下，职业教育管理也随之形成了三级，但是三级管理各有侧重，高等职业教育以国家和省级为主，省级是办学主体，国家教育部是审批监督机构；中等职业教育办学和管理以省级为主，初等职业教育则是以县为主。当然，私立职业教育机构的办学权独立，监督权在相应的三级教育管理部门。

2.《专门学校令》的颁布

（1）《专门学校令》颁布的主要促成因素。促成颁布《专门学校令》的主要因素包括以下几方面：第一，初建的资产阶级政体，首要任务是除旧布新，教育立法是其重要组成部分，通过教育立法形成适应资本主义发展的教育制度。这一点促成了《壬子癸丑学制》的颁布和执行。对于职业教育体系的制度建设，是这一学制承载孙中山、蔡元培以及资产阶级有识之士实利救国思想的集中体现。于是，新学制对专门学校功能的扩充和高等职业教育的升格交互辉映，形成了新型专门学校立法的紧迫性和必要性。第二，工商业的发展对人才素质和能力提出了更高的要求，适逢西方实用主义教育思潮传入，国内举办专门学校的呼声日益高涨。重视高等实业教育，提升其办学和管理层级，客观上要求颁布相应的法规。第三，高等专门学校的办学状况堪忧。清末给北洋政府留下的高等专门教育有两个类型，一是高等政法专门学校，二是高等实业学堂。其中，后者的数量很少。单靠一所大学的一个职业培养和训练机构根本无法平衡经济社会对于各类专门人才的大量需求，所以，鼓励其他专业的高等专门学校发展，限制政法高等专门学校的发展并提升其质量，拨正其方向刻不容缓。《专门学校令》的颁布，从规范、引导和促进专门学校办学的角度，就是对这一趋势的回应。

（2）《专门学校令》的主要内容及特点。1912年10月22日，教育部颁布了《专门学校令》，主要内容包括：第一，专门学校的办学宗旨是养成专门人才，与几乎同时颁布的《大学令》所不同的是除了培养目的的“专门人才”和“硕学闳才”之不同以外，其课程和教育过程亦有不同，专门学校“教授高等学术”和大学“教授高深学术”之间，看似只有一字之差，但明确表明了课程和教学的不同，办学实践中也充分显示了这一点。仅就办学宗旨之不同，就将专门学校的技术教育和职业教育的性质凸显出来。第二，专门学校的办学体制灵活，支持地方和私人、私法人设立专门学校，但同时也规定了公立和私立性质专门学校的举费审批权限在教育总长。充分表明了对专门学校的重视和支持态度。第三，将专门学校明确为中学后的高等教育范畴，规定了其中学毕业起点、预科和研究科等高等教育性质的教育制度，并在后续颁布的《专门学校规程令》中规定了预科教育年限。

《专门学校令》的颁布，一方面是对专门学校的鼓励和支持，为提供实业教育提供了法源；另一方面也是对这些学校的规范，将其最终管理权限上移到民国教育部。于是，教育部从1913年据此开始整顿法政学校，并下令在规定时间内对所有私立性质的法政专门学校实施停办。并采取严厉措施，包括审查在校学生入学资格和考试试卷，对存在问题的公立法政专门学校，发出了限制和整顿指令。到1915年以后，全国高等专门学校的学科专业结构开始趋于合理。

三、民初高等职业教育发展规模及结构

民初的专门学校是在清末的高等实业学堂、法政学堂、译学馆等学堂形式的基础上改造而来。《壬子癸丑学制》颁布后，具有高等教育性质的实业教育统称为专门学校，由此提升了高等实业教育的办学层次，其发展的总体规模得以扩张，与当时仅有的北京大学、北洋大学、山西大学三所国立大学以及北京私立朝阳大学、北京私立中国大学、武昌私立中华大学等6所在册的普通大学相比，无论从学校数量上，还是在校生以及毕业生的数量上，都具有显著优势。［6］（P176）据1918年民国教育部 统计，全国专门学校数量共80所，其中国立和公立共有52所，私立38所，在校生共有13 088人；而当年的6所大学包括预科仅有在校生3 792人。［6］（P176-190）虽然从高等教育两种类型讲，专门学校在规模上占据了绝对优势，但是其总体规模无论是绝对数量，相对于经济社会发展都不值得自豪。尤其是这些学校的校级规模更小，平均不足170人。

不仅数量不足，专门学校的结构更是不尽合理。如前所述，1909年的时候，高等实业学堂较高等法政专门学校而言，规模上数量很少，结构上比重很轻；到1912年《专门学校令》颁布之初，全国范围内公私立专门学校共有94所，其中工农医商外国语各类总和为30所，而法政专门学校有 64 所，［7］（P147）是其他各类专门学校总和的两倍还要多。《专门学校令》的颁布，对专门学校进行了专业分类和类别扩充，政府的管理和引导、经济社会发展的需求、法政学校以外各类专门学校人才质量的逐渐提高，法政专门学校的规模和比重才逐渐降低。到1918年，法政专门学校与其他类专门学校的比例变为43∶37。高等职业教育内部结构不合理的矛盾由此逐渐缓解。

四、民初高等职业教育发展述评

民初的职业教育发展呈现出以下特点：

1.高等职业教育办学主体渐次规范化

早期的实业教育办学主体相对多元化，政府允许私人办学，因此教育家、实业家、组织团体纷纷创办实业学校。但这由此也带来一些问题，就是管理体制的混乱。国立、省立、私立并存，投资体制、评价体制不统一，学校发展处于无序状态。北洋政府随之颁布了《专门学校令》，对高等专门学校进行了强化管理和整顿提高。无论是国立，还是公立或私立高等专门学校，省及其以下政府以及个人没有权利自行设立变更和废止；教育部或中央政府可以进行延伸的审计监察，报教育总长后，确定高等专门学校的命运。此外，教育部下令限期停办所有的私立法政大学和法政专门学校，限制和整顿了公立法政专门学校。到1915年以后，全国高等专门学校的学科专业结构开始趋于合理。

2.促成了职业教育办学层次的完备

《壬子癸丑学制》大体承袭了《癸卯学制》关于实业教育方面的规定，即乙种实业学校和实业补习学校与高等小学校平行，甲种实业学校与中学校平行，修业年限均为三年。但不同之处是《壬子癸丑学制》将高等实业学堂更名为专门学校，程度提高到与大学平行，专门学校正式进入高等教育的序列。［8］（P36）民初的职业教育层次初步形成了初等、中等、高等较为完备的职业教育办学层次。在职业教育发展较发达的江南地区，民国初期都创办过具有初等职业教育性质的艺徒学校、乙种实业学校、初级职业学校；中等职业教育则一直都是职业教育发展的中坚部分，此外还包括中等普通教育师范教育中附设的职业科；《专门学校令》的颁布，有效弥补了高等职业教育在职业教育层级结构中的缺位，促进了高等职业教育的快速和规范发展。除了原有法政专门学校，高等实业教育也并入其中，还开办了一些新的公立和私立非法政类高等专门学校，尤其是在南方和工商业发达的部分地区，如苏州工业专门学校、江苏省蚕丝专科学校等学校的办学效果在全国堪称典范。

3.职业教育发展不平衡

民国时期职业教育的发展呈现出不平衡性，主要表现在：第一，地区发展不平衡。早期高等实业学堂是从沿海和沿长江经济发达、交通便利的地区及北部国家政治中心开始发展起来的，随着上述地区的民族资本主义进一步发展，以及民初归国留学人员的大力倡导，一定程度上加剧了高等职业教育发展的不平衡性。第二，办学水平不平衡。由于民初职业教育的办学主体多元化，导致管理混乱，突出表现在法政专门学校的管理和办学当中。民初教育部安排各级视学对此类专门学校进行督导，发现许多问题，如：办学资金匮乏，教员资质差，学生纪律差，毫无规章制度可言。［9］（P647）充分说明该问题的严重性，这些问题在私立法政专门学校中更为突出。第三，学科结构的不平衡性。受传统观念“学而优则仕”的影响，加之非法政类专门学校办学资源的匮乏，民初的高等职业教育学科分布呈现严重的不平衡性，法政专门学校一枝独秀，在相当长的时间内存在。到1922年《壬戌学制》颁布以后，单科大学得以建立，法政专门学校升格得到限制，这一问题才逐步得到解决。

［1］中国社科院近代史所.孙中山全集（第一卷）［M］.北京：中华书局，1981.

［2］朱英.辛亥革命与现代中国社会转型［M］.上海：华东师范大学出版社，2011.

［3］吴洪成.中国近代职业教育制度史［M］.北京：知识产权出版社，2012.

［4］王炳照，阎国华.中国教育思想通史（第六卷）［M］.长沙：湖南教育出版社，1994.

［5］学部奏酌拟学部官制并归并国子监事宜改定缺额折［A］.朱有瓛.中国近代教育史资料汇编·教育行政机构及教育团体［C］.上海：上海教育出版社，1993.

［6］中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编（第三辑）［M］.南京：凤凰出版传媒集团，1991.

［7］教育部.第二次中国教育年鉴（第一编）［M］.上海：商务印书馆，1948.

［8］田正平.中国教育思想通史（第六卷）［M］.长沙：湖南教育出版社，1994.

［9］1918年10月郭秉文《南京高等师范学校概况报告》［A］.朱有瓛.中国近代学制史资料（第三辑下册）［C］.上海：华东师范大学出版社，1990.