民办高校财政支出绩效评价研究

朱玉广

(泰州职业技术学院，江苏 泰州　225300)

民办高校财政支出绩效评价研究

朱玉广

(泰州职业技术学院，江苏 泰州225300)

摘要：政府资助民办高等教育，必须对使用财政资金的民办高校进行绩效评价。目前对民办高校的绩效评价仍浮于表面，未能深入其本质。财政资金具有公共的属性，“公共”则是要为社会服务，社会服务能力理应成为对民办高校绩效评价的重要考量指标，要衡量民办高校在接受财政资助后，为社会做了什么，做的效果如何等，与之相对应，政府还需要出台能够引导民办高校提高社会服务能力的政策。

关键词：社会服务能力；民办高校；财政支出；绩效评价

我国民办普通高等学校(以下简称民办高校，不包括独立学院和民办成人高校)，指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会依法举办的高等学校。[1]民办高校具有独立设置、全日制、以普通高中以及职中的学生为生源、颁发普通高等教育学历证书等特点。

高校皆具有教学、科研和社会服务三大功能，不同层次的高校这三种功能的地位是不同的，民办高校的社会服务功能应该更加突出。 我国民办高等教育已有三十多年的发展历史，如果按照研究型大学、教学型大学的划分标准，我国民办高校显然不属于研究型大学，不是培养研究型人才，而是培养应用型人才，人才培养目标的定位决定了民办高校与研究型大学相比社会服务应该处于更重要的地位。

一、对民办高校财政支出绩效评价的误区

1.评价的视野局限在民办高校范围内

目前，财政对民办高校的扶持主要是以专项资金的形式出现的，主要用于民办高校专业建设、高水平民办高校建设、民办高校师资队伍建设、民办教育公共服务平台建设和国家教育体制改革试点等，例如上海的“教师专业发展工程”、陕西的“民办高校能力提升工程”等，当然也有一些地方开始对民办高等教育实施生均公用经费财政补助，根据一定学生数量与一定的金额标准计算补助金额，如重庆、绍兴等地。现有的不少文献就是从专项补助和生均拨款两个方面阐述如何进行财政绩效评价，这种评价仅仅是从民办高校自身发现问题，宏观性和高度不够，属于就事论事型，未能从民办高等教育而不是民办高等学校甚至高等教育的宏观视野作深入思考。

有学者主张在对民办高校财政支出绩效评价时将盈利性和非营利性民办高校区别对待，非营利性民办高校财政支出绩效评价视同公办院校，盈利性民办高校则另外建立一套评价标准。公办院校兴办的是高等教育，民办院校兴办的也是高等教育，只要是高等教育，就具有正外部性，就应当纳入财政资助的范围，财政是对高等教育进行资助，而不是对哪一所民办院校，高等教育不分公办与民办，只有学校分公办与民办。政府资助公办教育一定是基于“公共利益”，而民办教育也提供了同样的“公共利益”，因此，也应该得到公共财政的资助。当前人们特别关注的营利与非营利问题，其实与教育无关，而只与提供教育产品的组织或机构有关。[2]

笔者认为应该站在整个高等教育的高度去考虑财政支出绩效评价，将公办院校提供的高等教育与民办院校提供的高等教育作为一个整体，深入思考高等教育存在的价值，凡是高质量的、能够促进人的全面发展和推动社会经济进步的高等教育都应纳入资助范围，而不应区分姓“公”姓“民”。

2.评价思路未以“效率”为逻辑

财政支出应坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，而有的文献其主要思想还是认为民办高校办学条件简陋、经费紧张、师资不足，国家应该不断加大对其投入，以保证其正常运行，这样的观点是错误的，如果一所民办高校连起码的办学条件都不具备，那一开始就不应该被批准成立，这样的学校也不会有任何的竞争力，即使不予以取缔，也应该是由市场决定其命运，而不是政府帮助解决所有问题。政府的财力应该是资助办学富有成效、办出一定特色的高等学校，不是所有的民办高校都不资助，同时也不是所有的公办院校都必须给予资助。

在我国，民办高校人才培养目标定位为培养应用型人才，而不是研究型人才。所以办学成效、办学特色体现在能否培养出真正的应用型人才，而要培养出应用型人才，关键要靠教师。学校的顶层设计要引导、激励教师深入思考如何才能培养出应用型人才并落实到日常的教学过程中，只有这样才能办出成效、办出特色，而不是出现千校一面、贪大求全、能“说”不能“做”的尴尬局面。

3.评价指标未能更好地反映“绩效”

为了更好地评价民办高校财政支出绩效，不少文献构建了评价指标体系，现有的评价指标存在如下典型不足：第一，将基础办学条件等同于绩效。有的指标体系将教授数、重点实验室数等作为绩效考核的指标，这些指标是学校先期已经具备的基础性的办学优势或条件，已有的条件与绩效考核之间并无逻辑联系，财政支出绩效考核，重点是要考核财政资金投入后，民办高校做了什么，做的效果、效益、效率如何。第二，将科研成果等同于财政绩效，有的指标体系根据发表的论文质量与数量、专著的数量、开展的不同级别的纵向研究课题的数量作为衡量绩效的主要标准。高等教育之所以有存在的价值，就在于其能够被社会所需要。民办高校的教师之所以从事科研工作，更大程度上还是为了自己评定职称或完成学校的考核指标的需要，而不是首先满足社会的需要，我国科研成果的转化率仅有10%，比美国80%的转化率低70个百分点[3]，这是资金的一种巨大浪费，充分说明我们的科研很多并无实用价值，并不是社会真正需要的。第三，将绩效等同于免费向社会开放各种资源。例如有的文献将民办高校对社会免费开放图书馆资源、体育等公共设施资源的数量和频数作为绩效考核的重要指标，还有的将暑期文化下乡也作为绩效考核的指标，笔者认为这些属于广义的社会服务，不属于本文所探讨的狭义社会服务，因为开放这些资源，并未充分发挥高校在知识、技能、技术方面的优势，未能体现高校作为人才高地的作用。还有的文献将招收的学生的规模、学生的就业率等作为考核指标，也是不妥的，因为这些指标仅仅是反映了学校自身的状况，还是不能反映学校直接为社会作了哪些贡献，取得了哪些成绩，要换位思考，要站在社会的角度，社会需要什么，高校做了什么，效果怎么样，等等。

二、基于社会服务能力考量的民办高校财政支出绩效评价指标构建

1.指标构建的原则

(1)导向性原则。本文的指标体系将能更好地引导民办高校高度重视社会服务工作，通过对外社会服务，提升教师理论与实践有机结合的能力，促进教师的成长，反哺校内的课堂教学，尤其是校内的实践性教学环节的教学，在为中小企业解决技术难题和管理困惑的同时，提升学校的影响力和美誉度。

一所民办高校的技术咨询与开发收入、管理咨询与服务收入、教育及技能培训与讲座收入可以在一定程度上反映该所高校的社会服务能力，但是未能反映与国家财政支出的关系，同时作为绝对数指标，也无法在高校之间进行横向比较，所以应该转化为相对数指标，如当年度技术咨询与开发收入/当年度财政支出总额等。这样，一方面可以反映和比较民办高校的社会服务能力，另一方面也可以反映国家财政支出对民办高校提升社会服务能力的拉动效应。

(2)自身筹资能力并重原则。在民办高校只能获得政府少量财政补助的情况下，加强民办高校自身的资金筹集能力和财源开辟能力建设至关重要。民办高校通过对外社会服务，除了有助于提高校内教学质量、教学效果外，还可以获得一定的经济回报，从而在一定程度上补偿办学成本的不足。当然这里要避免走向另一个极端，即过分强调社会服务所带来的经济利益，弃教学的中心地位而不顾。同时民办高校还应当拓展其他的资金来源渠道，以放大国家财政支出对民办高校资金筹集的拉动效应。

(3)质量至上的原则。对办学质量高、办学特色鲜明的民办高校给予财政补助，充分体现了国家财政支出的“效率优先”原则，一所民办高校的办学成效至少可以从两个方面分析：一是学校自身的努力程度，前已述及，民办高校应该花大力气做好社会服务，通过分析民办高校是否设置了独立的社会服务机构，是否成立了独立核算的技术咨询或管理咨询公司，具备开展社会服务能力的教师数量的增长情况，社会服务成果转化为日常教学素材的比率等情况，可以反映民办高校自身在提高社会服务能力方面所做的努力，也可以反映国家财政支出对民办高校的激励效应。二是利益相关者的评价。如考虑用人单位对民办高校培养的毕业生的满意度，学生和家长对民办高校的认可度，还有其他教育同行对该民办高校的评价情况等，实行多元评价机制，不是财政一个部门说了算，也不是完全信赖民办高校的自评。民办高校能够用足有限的财政资金，同时自筹一定的资金，办出质量、办出特色、办出品牌，这正是财政支出资助民办高等教育所期望达到的效果。

(4)定量和定性相结合的原则。该套指标体系中有的指标可以量化，可以用具体的数字衡量，有的指标难以用具体的数字衡量，需要作出一定的主观判断，例如民办高校是否建立健全了针对国家财政支出的相关管理制度，从校领导到普通教职员工是否都具备了强烈的社会服务意识，等等。只有将定量和定性指标充分结合，才能对民办高校财政支出的绩效做出科学合理的评价。

2.评价指标构建

依据上述原则，构建的绩效评价指标共分为三个一级指标，分别为财政投入的拉动效应、激励效应、品牌效应，在每个一级指标下再设6个二级指标，分别为当年度技术咨询与开发收入/当年度财政支出总额、当年度管理咨询与服务收入/当年度财政支出总额、当年度教育及技能培训与讲座收入/当年度财政支出总额、当年度所有者追加投资总额/当年度财政支出总额、当年度接受社会捐赠资金总额/当年度财政支出总额、当年度申请银行贷款资金总额/当年度财政支出总额；民办高校制定了健全的财政支出相关管理制度、社会服务意识强烈，理念深入人心、成立了独立设置的社会服务机构、成立了独立核算的技术咨询或管理咨询公司、具备开展社会服务能力的教师数量的增长率、社会服务成果转化为教学素材的比率；社会服务客户的满意度、学生和家长的认可度、用人单位的好评度、政府的信任度、媒体的关注度、其他教育同行的认可度。

三、完善基于社会服务能力的民办高校财政支出绩效评价的举措

1.建立民办高校财政支出绩效评价系统

民办高校财政支出绩效评价系统的作用在于收集民办高校相关的数据和信息，在该评价系统内开辟专栏用于问卷调查，如调查社会服务客户对民办高校的满意度、用人单位对某民办高校毕业生的满意度、学生和家长对某民办高校的认可度，等等，该系统将向社会开放，形成全社会关注民办高等教育的良好氛围。

根据评价结果，对现有的民办高校进行不同的处理。如果是社会服务能力很差，同时基本的办学条件尚不具备，则坚决予以取缔；如果社会服务能力一般，但是办学并无特色，社会认可一般的民办高校，则由市场决定其未来的发展，国家财政不予考虑；但如果社会服务能力突出，社会认可度高的民办高校，财政则应该给予与公办院校相同的财政补助，不区分营利、非营利，只认可办学质量好与差。同时严格控制新办民办院校的审批，在基本的校园用地、教学仪器设备、师资已有保障的前提下，要求提供至少五年的财务危机应对方案。

不仅如此，在对民办高校财政支出绩效评价积累一定经验的基础上，将公办院校的绩效评价也纳入该系统，同时将该系统升级为高等教育财政支出绩效评价系统，将高校进一步划分为研究型大学和社会服务型大学[4]两种进行评价，公办院校不能成为研究型大学的，将逐步转型为社会服务型大学，并逐渐进行民营化改革，对照国有企业改制，实行“国退民进”的试点。

2.制定能够衡量教师社会服务能力的职称评定政策

一所高校要发展好，除了要有前瞻性和科学性的发展战略定位和顶层设计外，还必须拥有一支能够将先进的办学理念真正贯彻落实的执行力强大的师资队伍。我国目前对民办教师的职称评定还是以论文作为主要的考核标准，教师所发表论文的数量和质量成为晋升职称的重要参照标准，而现阶段甚至将来很长一段时间我国民办高校的定位仍是社会服务型大学，而社会服务型大学中的教师其主要精力应是如何更富有成效地开展社会服务，在开展社会服务的过程中，提升自己理论应用于实践的能力，提升自己实践问题的解决能力，并将这种能力转化到日常教学过程中，不是关起门来搞教学，不是从理论到理论，只有这样才能培养出真正的应用型人才。当然，“社会服务型大学”非但不是不重视日常教学，而是更加注重校内教学的效果与质量。

民办高校的教师之所以还热衷于搞科研，主要是因为职称评定指挥棒的误导，有媒体报道，我国科技人员发表的期刊论文数量已经超过美国，位居世界第一，然而论文的平均引用率却排在世界第100名以外，[5]论文的质量饱受社会诟病，所以将来高校教师的职称评定要区分研究型人才与应用型人才，实行不同的评定政策，研究型人才要重点衡量其创新性的科研成果，应用型人才则主要衡量其社会服务能力与成效。

3.改变现有的拨款模式

现有的对民办高校拨款的模式主要有两种，一是综合定额制，还有一种是专项补助制。综合定额制最主要的做法是按照公办院校生均经费的一定比例再结合民办高校的招生人数拨付，这种拨款模式的缺陷在于未能赋予学生充分的自主选择学校的权利，仍然实行财政对高校直接拨款的模式。教育券的实施颠覆了这一模式，美国早在20世纪60年代末期就开始实施教育券制度，我国浙江省长兴县也已经在2001年开始试点。实行教育券制度，有利于将国家有限的财力资助给社会认可度高的、办学质量优秀的民办高校。

专项补助制的财政拨款也存在缺陷，集中表现在两个方面，一是竞争机制不明显，二是成果不能推广。例如教育部门推出的ⅹⅹ专业建设工程、ⅹⅹ基地建设工程、ⅹⅹ教材建设工程，这些工程有的是“普惠式”，如果是“普惠”，即只要申报，都能获批，则无任何竞争而言，有的项目即使有名额限制但是也不排除其本身质量并不高，但是由于名额多或者申报者少，仍能申报成功的情况发生，所以建议对专项补助借鉴政府采购的理念，实行招投标制度，要签订具有约束力的合同，明确各自的权利与义务。例如开展ⅹⅹ教材建设专项工程，可以先组织广大高校申报，阐述各自的教材开发思路和预算，然后政府部门组织专家评标，并确定中标者，以此促使民办高校提升竞争意识和质量意识。另外我们也看到国家投入大量财政资金开展的一些专项工程，其成果并未真正在其他高校得以推广和应用，当然不排除有的成果其实不能算是真正的成果，但是即便有一些已经取得了成果，也没有得到推广，还是局限于其开发的学校受益，有的甚至成为联合开发的几所学校牟利的工具，已经完全违背了财政的“公共”属性。

4.借鉴国际先进经验，探索创办一流研究型大学的路径

现阶段我们将我国民办高校定位为社会服务型大学，是基于我国民办高校目前的实际状况和我国高等教育的整体竞争力而言的。

我国民办高校要走出中国，走向世界，并成为世界一流的研究型大学，也许还要经历相当长的时间，但也不是绝无可能，哈佛大学、麻省理工学院、斯坦福大学等都是私立大学，但他们都属于全球顶尖的研究型大学。

民办高校成为研究型大学，取决于多方面的因素，但是财政资助是不可或缺的重要手段，提升财政支出绩效，加强绩效评价研究，是非常必要的。

参考文献：

[1]全国民办普通高等学校_百度百科[EB/OL].http://baike.baidu.com/2014-11-20.

[2]吴华，胡威.公共财政为什么要资助民办教育[J].北京大学教育评论，2012(4):49.

[3]任玉岭.对改变科技成果转化率过低的认识与建议[N].经济学家周报，2014-08-24(09).

[4]陈凡，吴跃文.社会服务型大学：高校分类新类别[J].高教探索，2014(1):10.

[5]夏杨，朱娟.中国论文数量多质量差？关键是改革大学体制[N].羊城晚报，2011-02-18(10).

【经济·法律研究】

Study on the Evaluation of Fiscal Expenditure Performance in Private Colleges

ZHU Yuguang

(Taizhou Polytechnic College, Taizhou, Jiangsu 225300, China)

Abstract:Government funding for private higher education must make evaluation of the performance on the use of financial resources in private colleges and universities. Current performance evaluation for private colleges is still floating on the surface, unable to go further into its essence. Financial funds have a common property. “The public” is to serve the community, and social service capacity of private colleges and universities should become an important consideration in the performance evaluation index. It is necessary to measure private colleges and universities, after receiving financial support, for what they have done to the society and how effective the result is. Correspondingly, the government also needs to introduce policies to guide the private colleges and universities to improve social service capabilities.

Key words:social service ability; private colleges; fiscal expenditure; the performance evaluation

收稿日期：2015-06-23

中图分类号：F810.45

文献标识码：A

文章编号：1008-469X(2015)05-0060-04

基金项目：江苏省教育科学“十二五”规划重点课题《促进江苏民办高等教育发展的公共财政扶持政策研究》 (B-b/2013/03/062)

作者简介：朱玉广(1971-)，男，江苏兴化人，管理学硕士，副教授，主要从事高等职业教育与企业会计准则研究。