农村农业生态补偿法律制度的完善

刘建杰

(沧州广播电视大学，河北 沧州 061001)



农村农业生态补偿法律制度的完善

刘建杰

(沧州广播电视大学，河北 沧州 061001)

农业生态补偿法律制度对于恢复和保持农业生态服务功能，推动农业经济可持续发展有重要而积极的意义。与美、德、日等国家的农业生态补偿法律制度相比，我国的农业生态补偿法律体系存在系统性完整性不足，补偿主体不明确，补偿监管不规范等问题，应该从健全法律依据、完善监管机构、实施投融资政策和科学创新等四个方面予以完善。

农业生态补偿；法律制度；现状；完善

农业是我国国民经济中极为重要的产业，而农业生态系统则是受人类影响最大的生态系统。生态补偿制度是环境资源法中重要的制度，其以保护和可持续利用生态环境中的资源为目的，结合生态服务产生的价值以及生态保护所产生的开销和机会成本，协调综合政府、经济和市场，对生态保护的利益关系进行协调。其中，农业生态补偿为生态补偿的一种更具有针对性的形式，是生态补偿系统中非常重要的组成部分，而构建完善的农业生态补偿法律制度则是对生态补偿的有效推进。

一、构建农业生态补偿法律制度的必要性

随着经济的发展，资源形势日趋严峻，生态环境所表现出的不确定性、脆弱性、艰巨性和反复性等已引起了广泛关注。无论是从改善我国的农业生态环境，还是为农村经济的可持续发展提供保障的角度，构建完善我国农村农业生态补偿法律制度都具有必然性。

1．可持续利用农业生态资源的需要

可以说，受人类活动影响最大的生态系统便是农业生态系统。以往，由于我国长期以粮食数量安全为目标，采用高消耗、高污染的生产方式，导致农业生态环境的恶化，极不利于农业生态环境的可持续发展。在《中国21世纪议程》这一规章中，我国对农业、农村的可持续发展进行了强调，其中明确指出：“中国国民经济是立足于农业的，农业与农村是中国可持续发展的根本保证和优先领域。只有走上了可持续发展道路，中国的农业与农村才能从根本上摆脱困境。”为了保护农业生态环境，必将改变原有的生产作业方式，而这样会导致农民的成本增加，降低自身的市场竞争力，农民必然不愿选择此方式。在这种情况下，为开展生态有机农业、清洁能源和循环经济实践等生产方式，应建立相应的法律制度进行正面的利益引导，并采用回报机制对农民进行“补偿”。

2．社会公平与正义的需要

随着我国工业化、城市化的不断推进，农村的土地被大面积的征用；加之工农业产品的不平等交换，至少造成了农民两万亿元的损失。由于城市工业发展迅速，环境保护意识欠缺，造成了大量的工业污染，对农村的生态环境也造成了严重的破坏；随着大众环保意识的增强，在农村的较多区域设立了较多生态保护区、水资源保护区等生态功能区域，这些区域对农业的生产活动造成了诸多限制。在自身资源不断消耗的情况下，农业为了城市发展、经济增长做出了巨大的牺牲和贡献，这是极不公平的。农业生态补偿制度将对农民、农村的这些牺牲做出补偿，通过对农业活动建立合理的补偿机制来实现农业的可持续发展。[1]

3．法律制度完善的需要

农业生态补偿制度在我国开展时间比较晚，在整个法律体系中，农业生态补偿是新兴的法律制度，其法律规定还不完善，尚处于起步阶段。农业生态补偿制度缺少系统性和完整性，仅在我国个别的法律条例中有所体现，例如《森林法》《草原法》等。因此，生态补偿法及其下位法的健全也是我国法律制度完善所必需的。[2]

二、国内外农业生态补偿法律制度现状的比较分析

1．我国农业生态补偿法律制度现状

经过不断的努力，我国对环境保护方面的立法也有了一定的经验，在宪法、环境基本法层面都有相关的法律规定可作为生态补偿制度的依据。1998年，在《森林法》中第一次以国家立法的形式制定了有关生态补偿的规定。为了保证退耕还林工作的顺利进行，国务院分别于2000年、2002年对颁布的《退耕还林条例》中退耕还林补偿制度及其资金和粮食补助进行了规定，并在2001年出资进行了公益林建设、天然林保护、退耕还林还草、防沙治沙等工程的建设。在《土地管理法》《渔业法》《水法》《水污染防治法》《矿产资源法》等相关法律中对生态补偿制度进行了相应规定。除了以上规定外，我国各省在面临本区域农业生态环境恶化、资源接近枯竭的情况下，为了改善农业生态环境，也出台一些地方性法规：2006年9月，湖北省出台《湖北省农业生态环境保护条例》，这是我国首次在地方性立法中对农业生态补偿做出规定；2007年12月，甘肃省出台《甘肃农业生态环境保护条例》；2010年9月，福建省出台《福建省农业生态环境保护条例》；2014年7月 ，江苏省苏州市出台的《苏州市农业生态补偿条例》明确了农业生态补偿的具体内容，这是我国目前第一部完全针对农业生态补偿的地方性法规。可以看出，随着国家和各级政府部门环境保护意识的不断增强，我国有关环境保护、生态补偿的法律制定和相关机制设立都在不断完善中。[3]

2．国外农业生态补偿法律制度现状

自19世纪50年代以来，由于在资源开发利用的同时总是伴随着大量的环境问题，许多国家和地区都在逐渐采用不同的手段对生态环境进行治理，纷纷制定了有关环境保护的政策。

20世纪30年代，由于自然灾害的影响，美国尤其在其西部地区常出现洪涝、干旱及沙尘暴等恶劣天气状况，美国出台了相应政策，用以鼓励农民采取自愿的方式来保护耕地，开启了美国生态补偿的里程碑，使农业法律体系在美国占据着极为重要的位置。美国在有关农业生态补偿制度方面有着大量的成文法，例如《农业法》《农业援助法》《食物、农业、资源保护和贸易法》等，其中对农业环境的保护、农业生态环境补偿以及农业生态差额补贴等的激励措施和由于耕地肥力退化、生态质量下降而采取的惩罚措施都有相应的规定。美国的农业生态补偿的模式遵循的是以政府主导为主，市场调节为辅，美国有良好的法治保障和资金投入，对农民采用可持续发展的农业生产方式有良好的补偿机制。[4]

在欧盟国家中，德国的农业法律体系最具有代表性，针对有机生态农业、湿地保护、野生动物栖息地保护都有详细的法律制度；有关农业生态补偿的详细法律体系，对于补偿主体、标准以及形式的规定极为详细，具有良好的可操作性，使其农业生态补偿具有良好的法律保障。与美国相反，德国政府采用“指导型”的方式对农业的生态环境进行改善，更加注重市场的自我调节作用，对采用环保式生产方式的人员给予极高的补偿，极大地激励了农民的生产积极性，也促进了农民自觉地参与农业生态资源保护中。

在亚洲，日本的农业生态补偿制度也较为完善，与美国、德国有着较大的差异，是一种行政指令性的制度体系，对农业生态保护和补偿有着强制性的法律规定。日本的农业生态环境法规有《食物、农业、农村基本法》《农业污染防治法》《可持续农业法》等，这些法规都对农业生态的保护和补偿进行了极为详细的量化的规定。[5]

3．国内外农业生态补偿法律制度的比较分析

(1)我国的法律体系的系统性和完整性不足。我国有关生态补偿的法律制度较为分散，在相关生态环境法规中均有提及，造成生态补偿法律制度缺乏系统性和完整性。例如之前提到的《退耕还林条例》对资金和粮食补助等做出了详细规定，而在《水污染防治法》中首次以法律的形式对水环境生态保护机制做出了规定，地方政府颁布的政府规章对生态补偿的补偿主体、标准和对象进行了定义。尽管2014年修订的《环境保护法》在第31条对国家建立和健全生态保护补偿制度做出了明确规定，然而对生态补偿制度的具体内容并未作出详细规定。所以截至目前，我国并未制定一部生态补偿的基本法，缺乏对生态补偿的主体、对象、范围及资金来源等进行系统和明确的规定。而对于农业生态补偿，相关规定则更加缺乏，在《农业法》《农产品质量安全法》等环境单行法中只是对农业生态环境中一类或几类要素的生态补偿做了规定，国家仅出台了相应的补偿政策，而相关的法律规定分散于较低的法律规章中，缺少刚性的完整的法律规定。由于缺少中央法规的指导，大部分地区现行的农业生态补偿制度空洞的抄袭了《农业生态环境保护条例》，并没有根据当地的实际情况进行制定，并且缺少配套的实施细则，这些对农业生态补偿制度的实施都是不利的。[6]

(2)我国的补偿主体不明确。在美国、德国、日本三国的农业生态补偿制度中都有非常明确的补偿主体，美国为联邦政府，德国为各州政府，日本为中央政府。在生态补偿初始阶段，必须由政府出面组织，并有相应的资金支持，才能有效地展开生态补偿的行为。我国解决环境问题的基本原则是谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复，但是因为没有出台《生态补偿条例》，没有明确农业生态补偿法律制度的具体内容，导致我国生态补偿中的补偿主体和补偿客体的范围界定较为模糊。[7]从宏观来看，法律主体一般包括国家和地方政府。从法律实践来看，农业生态补偿的法定主体为国家，但在我国尚未有明确的规定。另外，虽然规定了地方政府的补偿主体地位，但仍有不少欠缺之处。对于环境保护、农业以及财政这三类主管部门与农业补偿的关系极为密切。环境保护主管部门一方面应对农业生态的目标进行制定，另一方面应用科技的方式为农业生态补偿提供支持，并且调节农业生态补偿各个部门之间的关系及运作。对于农业主管部门，其为农业生态补偿的实施主体，应对生态补偿行为的实施效果负责并进行相应的评价。财政主管部门主要负责农业生态补偿资金和费用上的调度及监督。目前对这三个部门的定位并不是十分明确。

(3)我国的生态补偿监管不规范。农业生态补偿法律制度的实施不仅需要完善的法律规定，也需要有效的法律监管机制。由于我国立法方面的缺失，相应的农业生态补偿体系较为紊乱，导致各地关于农业生态补偿的范围、对象以及补偿监督机制都没有明确的规定。我国补偿体系中监管机制不规范的主要原因有三个方面：一是监管部门权责不清，引发监管不到位的后果；二是农民的监督主体作用未得到充分实现，监督作用不能得到充分发挥；三是缺乏社会监管机制。农业管理与农业、环保、国土资源等多个部门均有关系，因此这些部门对于农业生态补偿均具有监督管理的权利。这就导致多头领导现象的出现，最终将会出现责任不清，互相推诿的现象。农民是农业生态补偿的直接受益人，也是最有动力和积极性的监督主体。事实是农民对农业生态补偿的规定和政策了解有限，导致他们对农业生态补偿的监管力度不足。在实行农业生态补偿制度中，社会成员也是受益群体，每个社会成员也具有对农业生态补偿制度的监管权利，除了直接利益相关的监管部门外，设立社会成员这种中间层的监管机构也是十分必要的。

三、完善农村农业生态补偿法律制度的措施

1．生态补偿法律制度的健全

随着我国在环境保护方面的发展，建立全面的系统的农业生态补偿法律制度已成为当务之急。除了要进行全方位和多层次的立法，还需要法律内容的系统和明确。在未来的发展中，我国必须制定相应的生态补偿条例，并在对国家各个地区进行考察和落实的基础上，建立生态补偿条例的实施细则，为地方的农业生态补偿规章起到指导作用，使地方的规章制度做到有理可依。各省市应依据国家颁布的生态补偿条例以及当地的实际情况，对原有法律规章进行改进，以保证法律的统一性和系统性。在制定生态补偿条例当中，我们应对农业生态补偿制度的补偿主体、补偿范围、补偿对象进行详细的定义及明确，不应出现模棱两可的情况。

2．完善农业生态补偿监管机构

与大部分的法律制度相同，农业生态补偿体系若想正常运行，除了需要系统的完整的法律支持外，还需要相应的监督管理体系用以保障生态补偿法律制度的有效运行。由于我国与农业相关的部门较多，在对农业生态环境监管的过程中极易出现多部门管理的现象，首先我们就应该对这些管理部门进行明确及统一，通过各个部门的协商最终制定统一的独立的农业生态补偿监管机构，并将农业生态的补偿制度的运行情况与绩效关联，有助于激励监管机构工作人员的积极性。在此基础上，应充分发挥各种媒体的作用，大力宣传和普及有关农业生态补偿的法律制度，提高农民和社会成员的法律意识，[8]一旦农民和公众的利益受到损害，受害者可以明确自身所受的损失，关注与此相关的法律制度，充分发挥国家主人翁的权利来保障自身的合法利益。在此基础上，可以建立完善的社会监督机制，使农业生态补偿中的资金和服务更加明晰和规范。

3．实施有利于农业生态保护的投融资政策

财政、资金是进行农业生态补偿的物质基础，政府需通过资金补偿或物质补偿的方式来弥补农民采用农业资源可持续利用的生产方式所造成的经济损失。政府应一方面通过激励措施吸纳社会上的资金，另一方面应利用国债或发行有利的彩票、债券等为个人和企业的投资提供保证。应拓宽补偿资金的渠道，建立政府和市场机制相结合的农业生态补偿模式，通过广告、宣传的投放鼓励社会资金的募集，使社会各界自行的开展捐助等活动。为了更好地募集资金，我国各级省市更应做好环境保护工作，使农业的生态环境呈现良性循环。

4．提供科技和理论支撑

在财政资金以及农业工作者的配合下，我国应加大农业生态环境技术方面的补偿，加大对农业科技工作者项目支持补偿。对农业资源可持续利用的生产方式进行研究，对农业生态补偿的原理和决策模型进行探讨，采用科技的手段来减少农业资源的消耗以及社会资金的投入。应大力开展环境保护、生态建设的技术创新，为生态环境的建设提供支撑。

[1]杨英法.生态建设、古城保护与经济发展间互促共进机制的构建[J].中国环境管理干部学院学报，2015(1)：23.

[2]屈振辉.我国农业生态补偿制度存在的问题及完善[J].农业环境与发展，2011(4)：16.

[3]申进忠.关于农业生态补偿的政策思考[J].农业环境与发展，2011(4):1-5.

[4]王晓东.生态经验机制：美国经验及启示[J].世界农业，2015(1):48-51.

[5]邢琳.美、德、日生态农业补偿法律制度分析[J].世界农业，2013(11):132-134.

[6]龚鹏程，秦皎.我国农业生态补偿法律制度研究[J].江苏农业科学，2015(4):5-7.

[7]李杰瑜.我国农业生态补偿的地方探索——以江苏苏州地区为例[J].中共成都市委党校学报，2014(3):57-58.

[8]杨英法，戴雅娜，徐运红.生态经济建设中媒体语言的引领策略[J].生态经济，2015(5):183-186.

On the Improvement of Legal System for Rural Agro-ecological Compensation

LIU Jianjie

(Cangzhou Radio & TV University, Cangzhou, Hebei 061001, China)

The legal system of agro-ecological compensation has an important and positive significance to restore and maintain ecosystem services of agriculture and promote sustainable development of agricultural economy. Compared with the legal system of agro-ecological compensation in America, Germany, Japan and other countries, there exist the problems in agricultural ecological compensation legal system, such as insufficient systemic integrity, unclear compensation body, irregular compensation supervision. Improvement should be started from four aspects: establishment of sound legal basis, improvement of regulatory agencies, implementation of investment and financing policies and scientific innovation.

agro-ecological compensation; legal system; present situation; improvement

2015-10-12

2015年度河北省社会科学发展研究课题《可持续发展视阈下的农业生态补偿法律制度研究》(2015030307)

刘建杰(1972-)，女，河北沧州人，副教授，主要从事法学教学与研究。

D922.6

：A

：1008-469X(2015)06-0061-04