行政院农村复兴委员会组织职能探究

王军

(广州大学华软软件学院，广东 广州 510990)



行政院农村复兴委员会组织职能探究

王军

(广州大学华软软件学院，广东 广州 510990)

20世纪30年代，南京国民政府设立行政院农村复兴委员会以挽救日益严峻的农业危机。作为政府主导的全国农业建设机构，农村复兴委员会内部设置经济、技术、组织三部，各司其职，召集了大批农业专家和社会名流，其组织结构体现出政府恢复和发展农村经济的决心。但是农村复兴委员会组织本身存在重视经济忽视组织缺陷，而农业建设涉及经济、政治、文化等诸方面，最终其主导的农业建设以失败告终。

农村复兴委员会；农村建设；组织缺陷；失败

南京国民政府时期，面对日益严重的农村危机，为“减除农民疾苦，调剂农村金融，增加农民生产”，[1](P1)南京国民政府决定成立农村救济委员会(后改名农村复兴委员会)，隶属于行政院。农村复兴委员会作为全国性统一机关，成为由政府主导的总领全国农村建设的大本营，并在各地设立分会，形成全国规模的统一的农业建设机构。

一、农村复兴委员会机构成立

在以农立国的中国，农民约占全国人口的80%，农业的好坏关系农民生计及国家存亡。“而近年来，我国农村经济，加速崩溃。农业产物，日见衰落。”鉴于国内农业衰落情形与农业的重要地位，政府“若不设法救济，国家前途危险将不堪设想”。行政院提出救济农村一案，“拟组织委员会，筹议救济办法”。[1](P3)1933年4月13日，国民政府行政院国务会议决定设立农村复兴委员会，以救济农村建设农业，并任命汪精卫为委员长。4月25日，国民政府聘任钱新之、李铭、陈光普、虞洽卿、刘鸿生、史量才、荣宗敬、徐新刘、唐寿民、李四光等36人为农村复兴委员会会员。5月5日农村复兴委员会应运而生。

农村复兴委员会作为总领全国农业建设的最高机构，总部设于南京，以行政院院长汪兆铭(精卫)为委员长(实际以农村复兴委员会秘书处主任彭学沛承委员长之命处理本会一切事物)，行政院各部部长、各委员会委员长为当然委员，并聘任工商界人士为委员。农村复兴委员会开会时，“有关系各部得派次长一员出席，其他各部部长、各委员会委员长、各省省政府主席、各直属市市长、行政院秘书长、政务处处长得随时出席参加”。[2](P27)由于农村复兴委员会吸收了行政院各部门的“一把手”(如行政院副院长兼财政部部长宋子文、内政部部长黄绍宏、实业部部长陈公博、交通部部长朱家骅、铁道部部长顾孟余等均为农村复兴委员会当然委员)，可以有效吸收行政院内部各职能部门权力，打破行政院内部权力壁垒，为农村建设提供权力源泉。由于农村复兴委员会只是政府内部“设计及推动机关”，[3](P15)并不负责具体计划的执行，为保证其议决事项得到执行，规定“由行政院执行之”。[1](P10)农村复兴委员会机构的设置充分表明政府救济农业的决心。

农村复兴委员会不负责具体计划的实施，但可以“派员视察并辅助各项计划之实施”，[2](P28)以保障农村复兴委员会做出的各项决策得到切实履行。另农村复兴委员会在各省设立分会，称为农村复兴委员会某省分会，“分任调查、建议及推行事宜”。[1](P13)农村复兴委员会各省分会设立于省政府内，“委员由省政府主席就学术机关之专门家，当地农民银行以及实业界中遴选人员，荐请行政院农村复兴委员会委员长聘任之。省政府主席、民政厅厅长、建设厅厅长、财政厅厅长为当然委员。省政府主席为当然委员长”。[2](P27-28)以保证农村复兴委员会各省分会制定的各项措施得以切实执行。

行政院成立农村复兴委员会致力于排除农村复兴之一切障碍，并加强各农业机关的联系，以达到复兴农村的终极目标，但同时又规定极力保持行政院系统之完整，“原有主管机关者，交主管机关办理；无主管机关者，应设法使之归入现有行政系统中”。[1](P13)这使得农村复兴委员会在行政院系统内部处于没有实权的尴尬地位，一方面农村复兴委员会处于总领全国农业建设的领袖地位；另一方面由于实际权力由行政院系统各部掌握，新成立的农村复兴委员会处于有名无实的地位。如何有效调动政府各部门为农村建设服务，成为农村复兴委员会发挥农村建设领袖地位的关键环节。

二、农村复兴委员会人员构成及各部职能分析

农村复兴委员会作为南京国民政府内部重要的农业建设机构，在行政院系统内部设立中枢机关，并在各省成立其分支机构，形成了全国规模的农业建设组织。农村复兴委员会作为南京国民政府统治相对稳定时期成立的新的组织系统，不可避免地面临来自原有组织体系的挑战。因此对农村复兴委员会的人员构成和各部职能的分析，成为考察该组织能否协调政府内部各部门关系，胜任建设农村重任的关键。

1.农村复兴委员会人员构成

组织系统由首脑(即领导者)、职能机关、具体的工作人员。在只讲人情、不讲法律的中国，个人的经验与经历远比规章制度和法律条文要有实际影响力。我们有理由相信，具体负责执行事项的有思想的人，要比规章制度有待完善的政府机构更具有现实价值。因此，作为设计及推动各项决议的农村复兴委员会各部委员，成为关系政府救济农村成否的关键。

农村复兴委员会由时任行政院院长的汪精卫倡议成立，并由其担任最高领袖。汪精卫对农村复兴委员会寄予厚望，并以行政院内部各部部长，各委员长为农村复兴委员会当然委员，吸收行政院实权人物进入农村复兴委员会，以行政院作为农村复兴委员会的坚强后盾，希望借助农村复兴委员会可以“集中朝野力量，充实金融，改良技术，发展交通，调剂粮食。期于抗战为巩固后方之途，于剿匪收釜底抽薪之效”。[5](P39)

农村复兴委员会内部各组成员作为该组织的主体成员，具体负责各项计划的制定与落实。而作为领袖的汪精卫由于身兼行政院院长一职，这就决定了其不可能事必躬亲，具体事宜有赖农村复兴委员会各组委员。农村复兴委员会各组人员构成情况，就成为考察该组织各项计划能否适应实际情况，各项措施能否顺利推行的关键。农村复兴委员会经济组、技术组、组织组各组成员情况见表1。

通过分析农村复兴委员会各部委员名单，不难看出，其中虽不乏政客，但吸收不少经济界人士和热衷于农业建设的进步人士。在表1所列42名委员中，31人有过留学经历，接受过良好的国外文化教育，占总人数的74%，未接受国外教育的人员中不少也接受过高等教育，且绝大多数委员来自于经济发达的沿海地区，可以看出，“所聘委员，均为海内贤豪，经济专家”，[1](P13)农村复兴委员会网罗了一大批学术和政治精英。

农村复兴委员会吸收了大量农业专家组织规划农村建设。经济组委员长张公权、技术组委员长翁文灏、组织组委员长吴鼎昌均为有海外留学背景学者型人才，三人均以经商或学术著名而后入仕，在金融界和政界皆颇有影响，可以起到有效调合农村复兴委员会内部政客和学人之间的矛盾，使农村复兴委员会发挥最大的作用。而且三人任职农村复兴委员会期间均为40余岁，正值盛年，三人担任各部委员长益于减少农村复兴委员会决策的失误。

经济组委员多经济专家和有实力的大资本家，其中杨端六、唐有壬、钱新之等人均为有实力的银行家，章元善、彭学沛、顾孟余、徐新六、马寅初等人为著名经济学家，荣宗敬、刘鸿生、虞洽卿等人均为实力雄厚的大资本家。陈翰笙则为华洋义赈会领袖，本人曾有过详细具体的农村调查经验，其加盟农村复兴委员会可协调政府与民间救农组织的关系。各委员多为熟悉经济规律和资本运作的专门人才，并且有陈翰笙这等致力于农村建设且对农村有深入调查研究的学者，南京国民政府集合了一大批经济型学者和民族资本家致力于恢复发展农村经济。

技术组成员多农村技术型人才。葛敬中、邹树文等人皆为农业技术专家，谭熙鸿、谢家声是著名农业理论家，李四光为地质土壤勘测做出过杰出的贡献。众多在农业改良和推广方面做出杰出贡献的农学家被吸收进农村复兴委员会技术组担任改良种子和土壤、纺织病虫害、改进农具和水利等工作，救济濒于破产的农业社会。

表1 行政院农村复兴委员会经济、技术、组织三组成员统计表

资料来源：根据徐友春主编《民国人物大辞典》(石家庄：河北人民出版社，1991年版)、《第一次大会记录》(《农村复兴委员会会报》，1933年第1期)整理而成。

组织组系农村复兴委员会内部实行农村自治之机关。因为农村自治涉及政府层面的制度制定和农民自身的贯彻执行，不仅需要政治人物的大力支持，更需要有文化与能力的高素质的农民阶层，故组织组委员不仅有石青阳、王晓籁、许世英、陶希圣、黄慕松等一众政客负责处理协调农村自治过程中出现的政府与农民个体的矛盾事宜，还有张伯苓、罗家伦等研究适应农村的教育方式，以提升农民素质适应农村自治制度。

可以看出，南京国民政府对于农村复兴委员会寄予厚望，农村复兴委员会不失为当时政府组织的全国性农村建设最高机构。农村复兴委员会以行政院院长汪精卫为委员长，掌握最高决策权，一方面可以使农村复兴委员会享有至高权威，保证决策被切实执行；另一方面，汪精卫自任农村复兴委员会最高首脑并安排亲信担任农村复兴委员会内部各部委员(如褚辅成、陈公博、许世英、石青阳、顾孟余、郭春涛等皆汪精卫亲信)，汪氏以农村复兴委员会作为加强自己政治影响力的工具。

2.农村复兴委员会各部职能分析

行政院院长汪精卫为达到复兴农村的目的而设立行政院农村复兴委员会，以求达到集思广益、合理配置资源、提高劳动生产率的效果。农村复兴委员会根据复兴农村的总目标并结合我国农业实际状况，分为经济、技术、组织三组，并于地方各省设立分会，按职能组织分工，承担相同职能的人员组合在一起，实行专业分工，提高工作效率，初步形成全国规模的农业复兴与建设机关。

农村复兴委员会委员长汪精卫掌握该组织最高权力，负责农村复兴委员会的总体运行，尤其是协调指挥农村复兴委员会内部各组之间的工作以及农村复兴委员会与行政院的关系，以便农村复兴委员会的各项措施得到很好的落实。委员长下设秘书处，负责处理组织日常事务，遇有重大事项向委员长请示，经委员长同意后有权处理。由于委员长汪精卫身兼行政院院长职，政务繁忙，故农村复兴委员会政务多由秘书处处理。委员长所统辖的农村复兴委员会内部分经济、技术、组织三组，是农村复兴委员会主体部分，为具体负责决议农村问题之机构，成为农村复兴委员会的核心机关。

农村复兴委员会经济组具体负责农村金融和农产品价格调剂问题。关于农村金融问题，农村复兴委员会经济组计划每省设一合作指导委员会，指导各县之合作社，加强农民的合作，克服单个农民力量的薄弱。并建议每省设一农民银行，省中各地尽可能范围分设农民银行，为农民提供短期贷款。关于农民银行及指导合作进行事宜，得由本委员会设专门委员会协助实业部及各省政府督促进行。关于农产品价格调剂问题，农村复兴委员会经济组计划成立专门委员会，就丝茶米麦棉五项，研究生产费、税率、生产量、需要量、运费、建议农产价格之调剂办法。

技术组的主要任务是“改良农产品，增进生产，并设法供给关于技术上种种之需要”，[1](P10-12)为农村复兴提供技术支持，故技术组工作重心在于改良农产品，增进生产，并设法供给关于技术上种种之需要。另外，技术组在创立新农业区，建立农业发展的新模式方面多有创新。

组织组系农村复兴委员会内部实行农村自治之机关，以“因地制宜，不增加人民负担，选拔素孚众望的自治人才”[1](P12-13)为原则，成立农村自治区，具体贯彻落实农村自治事业，尤其注重民众教育、卫生、保卫等方面的宣传培训，为复兴农村提供政治和思想保障。

农村复兴委员会之下，在各省省政府内设立分会，分任调查、建议及推行事宜。委员长由省政府主席担任，并以省政府内部各实权部门为当然委员，以便各分会拥有建设农村事业的实际权力。各分会委员由“省政府主席就学术机关之专门家，当地农民银行及实业界中，遴选人员”。[1](P8)农村复兴委员会各省分会由地方精英分子组成，并由省政府主席担任最高首脑，可见农村复兴委员会重要组成部分的各省分会为各地方机构建设农业的最高机构。

总体上看，农村复兴委员会内部经济、技术、组织各组各有分工，互为补充，“技术组责任是改良农产品，增进生产，并设法供给关于技术供给之组织。经济组主要讨论农村金融问题与农产品价格调剂问题。组织组则讨论农村自治问题”。[6](P250)并在各省设立分会，使其机构遍及各地，成为覆盖全国的农村建设机构，以达到复兴农村的最终目的。

三、 农村复兴委员会组织机构评析

以农村复兴委员会总领全国农业建设，南京国民政府掀起了政府层面农业建设的高潮。但是从长远来看，这次农业建设运动并未能挽救农村衰败的命运。这里固然有战争因素的破坏，但其存在的体制问题更值得我们思考。

1.农村复兴委员会自身缺陷

农村复兴委员会不仅拥有农业建设的最高权力，而且有众多的专家学者为其服务，农村复兴委员会不愧为最高农业建设机关。但其存在严重缺陷，限于财政压力，政府在经费上拿不出资金设置服务于农村复兴委员会的专门机构，故规定农村复兴委员会只是作为“行政院内之设计及推动机关，而非执行机关，一切计划都由主管机关执行”。[7](P168)并且农村复兴委员会内部缺乏科学有效的考核和激励机制，考核是检验目标是否达成的最好方法，而缺乏激励机制则使各部门委员丧失工作积极性。这样一来，农村复兴委员会的许多农业建设措施，在实施中未免大打折扣。

经费问题实为制约组织机构发展的重要因素，限于南京国民政府的财政压力，农村复兴委员会的经费来源成为考察农村复兴委员会发挥实效的重要条件。农村复兴委员会所需各项经费得“由行政院支给”并且“实报实销”，农村复兴委员会所需“邮电费即由行政院支给，此外，调查费、招待费、书籍费、印刷费、夫马费等由行政院核定范围实报实销”。[8](P1)农村复兴委员会“委员、专门委员均为义务职”适当时“酌支夫马费”，[9](P57)“如无特别需要时，以不添设机关不增加经费为原则”，[8](P1)以杜绝该机构出现贪腐，但是由于政府对于农村复兴委员会活动经费的严格限制，也导致其在农村建设中出现经费紧张引起的活动受限。许多职能部门限于经费，日常工作上不能维系，何谈开展复兴农村的宏伟大业，许多富有智慧的建议在具体执行时大打折扣甚至遭到曲解。

乡村建设作为一个系统工程，各种改革措施与各项职能部门需要配套进行，这就要求政府拥有足够资金用于农业建设的实验和农业机构的设置，并且各项有关机构和资金得到有效的配置，才会实现农业建设的最终目的。总之农村复兴委员会可以发挥的实际影响力有限。

2.对农村复兴委员会的评析与思考

行政院农村复兴委员会详细调查农村各方面实际情况，并提出有针对性的解决办法，对农业金融、农民苛赋、农村灾害等诸多方面均提出有建设性的解决方案，并且充分团结民间农业团体组织，借鉴其有益的经验教训，利用其资金技术，把民间团体吸收进农村复兴委员会内部，以最大限度实现政府救助农业和建设农村的目标。

但是由于农村复兴委员会“并不是想把一切有关农业的事物自己来办，只想做点推动联络的工作，所以工作范围只限于调查、研究、设计。所有调查、研究、设计的结果，仍旧送各主管机关参考并分别实施。现在因为经济有限，所以工作方面，不能大规模推行”。[10](P45)农村复兴委员会可以发挥的作用很有限，许多卓有成效的农业计划尚在襁褓，未能落实执行。

国民党四大元老之一的李石曾对于南京国民政府农业建设的看法，大致可以看作农村复兴委员会的农业建设指导思想，他认为农村建设应“以生产为首要，其他关于农村自治、教育、卫生等，均为次要。除注重生产以外，其他农村的问题，不能达到复兴农村的目的，本来农村问题不是政治问题，而是经济问题”。[11](P232-233)农村复兴委员会把主要精力放在对于农村经济的关注。这一点在农村复兴委员会组织设置上也可以体现出来。

在1933年5月5日农村复兴委员会成立大会上，担任经济、技术、组织各部委员的43人中，经济组有21人，技术组8人，组织组14人。不难看出，农村复兴委员会经济组人员占总数近二分之一，而且经济组人员多荣宗敬、刘鸿生、虞洽卿这样实力雄厚的金融大鳄及张公权、章元善等享有盛名的经济专家，可以说，经济组在人员构成上为农村复兴委员会各部中第一大部门。经济组最能符合政府救济农村经济，减轻财政开支的要求。同时技术组和组织组的设置，为提高农产品收获量和贯彻农村复兴委员会决策执行力度，从根本上为繁荣农村经济服务，或者可以说技术组和组织组的设置是为了经济组更有效的工作，是为经济组的附属。无论是从人员构成还是机构功能设置上，农村复兴委员会无不体现出以恢复和发展农村经济为中心的农业建设思想。

然而农村建设，不是一方面的问题。农村是一个复杂的社会，社会是整个的，不是零散的。要改造农村社会需要通盘统筹，只重视农村金融，忽视农村卫生、教育、技术改良、农村政治建设等诸多方面，“犯了头痛医头，脚痛医脚的毛病，”[12](P169-170)农业建设难以取得突破。虽然农村复兴委员会考虑到农业建设的复杂性和整体性，把经济、教育、卫生、政治、技术等方面置于统一整体，但在具体实行时，由于农业经济建设相对来说方面周期性短，易出成绩，而且最能体现政府农业建设的思想和初衷，而农民教育、农村卫生、农村自治、农产品技术等方面涉及面广，难以短期内有所成效。故农村复兴委员会在制定和设计农村政策时，重视经济建设，轻视其他方面的改进，农业建设取得的农村整体进步成效十分有限。

“农村破产即国家破产，农村复兴即民族复兴，而复兴农村必有整个之计划，专管之机关，脚踏实地，循序渐进，不足以课事功而收实效。”[13](P25)鉴于我国农村建设的任务和责任重大，需要全社会、全国人民集中精力和财力，才会实现农业建设的胜利。农村复兴委员会为主导的农业建设运动只能是政府限于财力和时间短缺进行的一次不成熟的尝试。

[1]本会设立之经过[J].农村复兴委员会会报,1933，(4).

[2]修正农村复兴委员会章程[J].农村复兴委员会会报,1933，(1).

[3]农村复兴委员会工作进行原则案[J].农村复兴委员会会报，1933，(1).

[4]汪精卫.汪院长邀请各委员来京开会电[J].农村复兴委员会会报，1933，(5).

[5]石青阳.胪陈复兴农村意见请采择案[J].农村复兴委员会会报，1934，(1).

[6]蔡翔,孔一龙.二十世纪中国通鉴[M].北京：改革出版社，1994.

[7]彭浩徐.复兴农村的开场计划[J].农村复兴委员会会报，1933，(5).

[8]行政院农村复兴委员会设立推行委员会案[J].农村复兴委员会会报，1935，(9).

[9]穆湘玥.复兴农村提议四项[J].农村复兴委员会会报，1934，(1).

[10]褚辅成,钱永铭.救济农村刍见[J].农村复兴委员会会报，1934，(1).

[11]农村复兴委员会最近工作状况[J].农村复兴委员会会报，1934，(8).

[12]李石曾.复兴农村需注意农民生产[J].农村复兴委员会会报，1933，(5).

[13]申光.怎样改进我们的乡村[J].农村经济，1934，(5).

Exploration of the Organizational Functions of the Rural Revival Committee in the Administrative Department

WANG Jun

(Software College，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510990，China)

In the 1930s, the Nanjing National Government established the Rural Revival Committee in the Administrative Department to save the increasingly serious agricultural crisis. As a leading national agricultural construction organization, the Rural Revival Committee set up three sections as economy, technology and organization, which gathered a large number of agricultural experts and celebrities. Its organizational structure reflects the government determination to restore and develop the rural economy. But the Rural Revival Committee itself had the defect of attaching great importance to the organization for economic and neglecting others. As the agricultural construction involved the aspects of economy, politics and culture, finally the agricultural construction it guided ended in failure.

the Rural Revival Committee; rural construction; organizational defect； failure

2015-09-16

王军(1986-)，男，河北衡水人，历史学硕士，主要从事中国近现代史研究。

K263

：A

：1008-469X(2015)06-0099-06