智库与政策科学的相互促进模式探析

白天德

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)



【学人论坛】

智库与政策科学的相互促进模式探析

白天德

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

智库与政策科学好似硬币的正反两面，相互依存，密切联系。回顾现代智库的源起和政策科学的发展，可以看到智库与政策科学的相互促进作用。智库孕育了政策科学并影响着政府决策，而政策科学为智库提供了学科支撑与成长空间。智库与政策科学应当形成“以政策科学的发展建设高水平的智库”和“以智库繁荣推进政策科学发展”的双向促进模式。

智库；政策科学；智库建设；政府决策；相互促进模式

中共十八届三中全会提出“加强中国特色新型智库建设”[1]的战略号召，“智库建设”被提到国家治理层面，成为强化国家治理能力的重要战略。建设中国特色新型智库旨在建立健全决策咨询制度，提升政府决策水平，完善国家政策体系。现代智库是为政府决策和政策研究服务的，一开始就与政策科学相互联系、相互影响、相互促进而密不可分。探索智库与政策科学的关系，有利于协调二者关系并推动智库与政策科学相互促进共同发展。

一、 现代智库的源起与政策科学的发展

政策是国家管理的工具，自国家诞生就有了政策的运用与研究。在中国，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度都促进了政策的研究与发展。史官制度使历史文献得以保存，保证了政策思想的传承。史官作为国家文献的管理者多有议政献策的能力，如司马迁、司马光均是政策思想的集大成者，分别著《史记》和《资治通鉴》来评鉴国家活动。策士制度也与国家政策的研究关系密切。策士作为门客、幕僚，既为长官分析形势、出谋划策、外交游说，又著书立说、参与辩论、推行变法。策士在思想和实践中铸就的学说许多都堪称政策研究的经典，如《战国策》《商君书》。而谏议制度允许臣子分析时弊、上书谏策，甚至就某项政策举行辩论，客观上促进了政策研究，如记录盐铁会议辩论的《盐铁论》，议事上书的《论积贮疏》《谏迎佛骨表》都是政策分析的上乘之作。科举制度以“试策取士”考查制策与施策能力，在“时务策”中多有政策名篇，如苏轼应试之作《教战守策》。中国古代的史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度都促进了政策的的研究与发展，史官、策士、谏官都擅长政策分析和讨论。遗憾的是系统的政策科学并没有在中国产生。

在古代和近代的西方也不乏政策分析的人才和政策研究的成果，如研究社会经济政策的亚当·斯密及其《国富论》，以及提出“战略”“要素分析”并著有《战争论》的战争政策理论家克劳塞维茨，甚至日本、德国都成立了社会政策学会，许多学者发表了有关政策的论著。疑问的是，有如此丰富的政策思想和著作，如此才华横溢的政策学者，政策科学却在二战后才迟迟诞生。究其原因是中国和西方长时期仅有零散的政策人才和著述，并无专门的政策研究机构，尤其是缺乏立足于现代科学的政策研究机构，也就很难催生政策科学的诞生了。拉斯韦尔主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》于1951年面世，标志着政策科学的诞生。该书首次提出“政策科学”概念，被誉为“政策科学开山之作”，指出“政策科学是用于解决社会问题，特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”。此书是由卡内基基金会赞助的“关于国际关系理论的革命性、发展性学术讨论会”的论文集。众所周知，卡内基基金会是世界知名智库之一，也是智库的最早先驱。

智库起源于20世纪初期，“1910年的卡内基基金会”“1916年的政治研究所”“1919年的胡佛研究所”“1921年的对外关系委员会”[2]是最早的智库。“智库”概念源起于二战期间美军作战研究室，现指从事政策研究与咨询的政策研究机构。学界认为“智库是诞生在特定的政治、经济、文化土壤中的，服务于国家利益和公共利益，以影响公共政策和舆论为目的的非盈利性政策研究机构”[3]。在中国语境下，智库特指“以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标，以公共利益为研究导向，以社会责任为研究准则的专业性独立性研究机构”[4]。现代智库的诞生是为应对社会问题复杂化、政府决策能力缺乏而产生的。由于社会问题复杂多变，决策者由于知识、能力的局限决策难度加大，开始寻求智力支持，作为决策咨询机构的智库应运而生。

在“建设中国特色新型智库”号召下，智库研究成为热门学术领域，智库建设掀起高潮，目前“中国大约有2 500家智库”[5]，已位列智库大国。智库热的兴起，带动了学习政策科学的热潮，政策研究队伍开始不断壮大。智库的研究和建设是离不开政策科学支撑的，智库致力于政策研究，必然需要系统的运用政策科学的知识，而政策科学作为政策实践的理论总结，充分运用线性规划、运筹学、数学、统计、博弈论、计算机等方法与技术，为智库发展提供了知识基础、分析路径和学科支撑。可以说，政策科学是智库研究的工具，政策研究是智库建设的目的，政府决策是智库服务的对象。因此，智库与政策科学在起源与发展上都有着密切的亲缘关系，并且能够在发展中影响彼此。

二、 智库孕育政策科学，影响政府决策

智库以政策研究为主旨，在智库研究和建设中对政策科学有着极大的促进作用，不仅是政策学科的摇篮，还以政策科学为题旨，并以多种路径影响着政府决策。

1.智库是政策科学的摇篮

智库是政策科学的摇篮，培养了大批的政策学者。智库始终致力于政策研究，以咨政建言为己任，以出谋划策为目标。在对国家事务和社会问题的讨论中，培养了大批的政策学者。这些学者在智库的发展中，不断为政策科学积累新知识、开拓新视角、探索新领域、创造新技能、构建新体系，逐渐成为政策科学的开拓者、领导者。许多知名政策科学家如叶海卡·德罗尔和奎德都曾就职于知名智库兰德公司。

智库构建了系统的政策科学体系。智库学者对政策科学的研究对象、性质、范围、方法、技术、流程都做了详细阐述，并构建了政策问题、政策议程、政策制定、政策执行、政策评价的政策实践模式。智库学者还深入探究政策科学的细节问题，构建了诸多的理论、模型、模式、路径和指标。智库对政策科学体系形成贡献颇丰，美国政治学学会的H.D.拉斯韦尔1951年出版《政策科学》奠定了政策科学的基础；兰德公司的叶海卡·德罗尔在1968-1971年发表《公共政策制定的再审查》《政策科学探索》和《政策科学构想》政策科学三部曲，构建了政策科学的基本范式。

智库研究与建设促进了政策科学的兴起与发展。智库的研究与实践为政策科学的发展创造了机会，政府开始注重政策的科学化与政策分析人才的培养。美国许多高校都建立了公共政策学专业，设置政策科学、政策分析课程，培养政策学硕士，政策科学已然构建了完整的学科体系并取得了长足发展。智库建设为政策人才提供了用武之地，政策科学的研究者和实践者可以成为智库的骨干成员。随着智库热潮高涨，政策科学也受到了欢迎，更多的专家、学者投入政策研究的阵营，壮大了政策科学的队伍。

2.智库研究皆以政策科学为题旨

毫不讳言，智库研究都是围绕政策科学展开的，旨在更好地制定、执行、评价、反馈政策，更好地服务政府决策与社会选择。

智库具有政策信息收集功能。智库作为外脑、作为智囊团，必须扮演好政府或社会组织的决策咨询支持系统，为决策者收集信息，使决策者跳出汹涌澎湃的信息汪洋，有更多的时间思虑长远问题。智库还要收集政策意见，表达民众诉求，充当民众或组织意志的代表，使决策者在制定政策时更好地权衡各方利益、统筹多方意见。

智库具有创新政策理念、谋划政策方案的功能。智库研究具有未来取向，注重对新视角、新方向、新领域的探索，能够打破思维与体制的牢笼去追求理性的政策观念。智库走在政策研究的前沿，能深入观察社会问题，创新政策理念，能够启发人们认清社会现状，甚至为人类行为敲响警钟。由于信息爆炸、社会问题繁杂，决策者知识与能力局限性凸显，无暇应对复杂长远的问题。智库应当为决策者提供外部智力支持，制定决策方案以辅助决策。创新政策理念、制定政策方案是智库的首要功能。

智库具有政策阐释与评价的功能。政策的顺利执行离不开公众的理解与支持，许多政策的失败并非由于政策缺陷，而是政策缺乏及时合理的阐释，遂遭公众抵制而失败。智库以政策研究为己任，能够明确阐释政策理念做好政策宣传。特别是政策关涉人事调整和利益改革，智库更应当阐释政策理念，争取更多支持者，推动政策施行。智库不仅要阐释政策，还要评价政策。智库应当运用政策分析的知能，对政策合理性、合法性，政策执行的有效性以及政策负效应作出评估。政策的评估能够完善当前政策并促进后续政策调整，同时向相关利益者提供政策信息，构建良好的公共关系。

智库功能的发挥就是政策科学的运用，就是智库参与政策实践的过程。智库的功能都是围绕政策科学展开的，增强了政策科学的科学性与实用性，有利于政策科学的发展与成熟。

3.智库影响政府决策的路径

智库服务于政府决策，也就必然影响政府决策，通过对智库与政府决策的分析，可以看出智库影响政府决策存在着诸多路径。

发表文章著作，输出政策理念。智库作为研究机构，一般会发行刊物，开设网站和数据库，公开自己的研究成果。智库学者会发表文章讨论政策，对于专门研究会出版专著，对于政府委托课题和社会重点问题还会撰写报告或提交政府或通过媒体公之于众。刊物、数据库、网站和媒体是智库展示研究成果的平台，也是输出政策方案和政策理念的途径。智库作为思想工厂，应当提供科学政策方案，创新政策理念，并力争引导社会舆论，推动政府改革。发表文章著作，输出政策理念，引导公众思潮是智库影响政府决策和提升智库影响力的首要路径。

参与政策活动，呈递咨政建言。许多法律与政策的出台都会召开听证会，这给智库学者参与政策活动提供了一个制度环境和官方平台，许多智库学者借助听证会阐释政策主张。许多智库学者都是高校教授和社会精英，参政议政能力较强，提供方案中肯合理，因此政府常邀请智库学者参加政策讨论，甚至会委托智库学者起草法规和政策草案。智库学者可以获得了解政策的机会，并借机提出自己的政策建言。

承担政府课题，提供政策方案。智库影响政府决策的最重要路径是承担政府课题，提供切实可行、求真务实的政策方案，这也是智库获得政府资助的重要手段，是智库筹措经费及提升影响力的关键途径。政府委托智库承担某些课题、项目，是希望借助智库的集体智慧和综合性研究能力，通过智库价值无涉的客观立场，制定出切实可行、科学合理的政策方案。

培育决策人才，输送政策精英。智库影响政府决策的最重要途径是为政府培育政策人才。智库学者一般都充分掌握政策科学的知能，是政策分析的精英。知名智库学者时常会被调入政府，由政策分析师变为党政决策者参与决策活动。“旋转门机制”[6]就是智库为政府输送人才的有效机制，智库学者可以跻身政府参与决策，退职官员可以成为智库学者。美国智库的“旋转门”机制是非常值得中国借鉴的，也必将成为中国智库人才流动的有效渠道。

三、 政策科学为智库开拓成长空间

智库孕育政策科学影响政府决策，而政策科学为智库发展开拓了成长空间，一是为智库运行提供了现实可能性，二是为智库建设提供了学科支撑和知识基础，三是为智库研究提供了分析路径。

1.政策科学为智库运行提供了现实可能性

智库中许多学者都是从事政策研究的，擅长运用政策科学理论、方法、系统、模型来分析和解决问题，所提供的政策方案是政策科学审慎分析的结果，符合政策科学的理念与目标。智库的经费来源往往来自于政府委托的课题收入，政府的课题关涉政策问题的研究与分析，这就必须运用政策科学的系统理论与方法，这样才能制定切实可行的咨政报告和课题成果。智库旨在生产思想，输出思想，引导舆论，提供政策建议，因此必须充分考量政府运行机制，考虑公众真实需求，这就要求更好地运用政策科学。

政策科学是应用型学科，坚持以行动为导向，以社会问题为课题，不仅拥有思考问题、发现问题的思维，还拥有界定问题、解决问题的能力。另外，政策科学是交叉型学科，集政治学、社会学、经济学、管理学、心理学、运筹学、统计学及计算机科学的知识和方法于一身，创造了处理现实问题的一系列原则、理念、流程、方法、系统与模型，能够更好地为智库发展提供知识武库与技术支撑。政策科学也是系统型学科，目前具备了系统、完备、成熟的理论框架、流程体系、系统模型，能够为智库提供强有力的支撑。政策科学还是政府型学科，与智库一道关注社会热点、重点问题，关注政府活动中的困境与难题，强调事实分析与价值分析相结合，能够为智库在探索问题中提供新视角，研究问题中提供新理念，解决问题中提供新方法，能够在智库咨政谏言中提供符合政府体制的好方案。

2.政策科学为智库建设提供了发展基础

“政策科学是智库建设的支撑学科，政策科学与智库建设的关系犹如一枚硬币的两面，智库孕育和催生了政策科学，政策科学则成为智库的知识基础。”[7]政府决策是政策科学的实践，政策科学是对政策实践的理论总结，政府决策是智库建设的出发点与落脚点，所以智库建设必须遵从政策科学的理论并服务于政府决策。

政策科学是智库建设的支撑学科。一般认为“智库的核心竞争力有大调查和大数据两大支撑”[8]。大调查就是广泛地深入实地进行考察、统计，获得第一手翔实的数据，这是智库研究的关键；而大数据就是对调查所得的资料、数据进行整理与分析，形成数字化的存储与应用。在智库建设中，大调查是为了形成可靠而充足的大数据，而大数据旨在搭建数字化的分析路径与应用平台，二者均围绕政策科学与政策研究展开，为政策科学与政策实践服务。因而，智库建设应当有“大调查、大数据和政策科学”三大支撑，其中大调查是关键，大数据是路径，政策科学是主体，并由此构建了“大调查-大数据-政策科学”的智库建设链条，亦即政策科学为主体，大调查与大数据为两翼的“一体两翼”智库建设模式。政策科学是智库建设当之无愧的支撑学科。

政策科学是智库建设的知识基础。智库以政府决策和政策研究为主要任务，每次功能的发挥都有政策科学的知识储备参与其中。智库为党政机关建言献策，必须从决策实践出发，运用政策科学的理论、体系、模型和原则来检测政策方案的科学性、可行性。政策科学对智库的知识奠基体现在智库发展的方方面面，从政策科学要素分析、政策误差、政策论证到政策问题构建、政策方案制定、政策宣传、政策执行、政策评估、政策调整再到政策终止、政策法律化，无一不在智库建设中发挥不可替代的作用。

政策科学的知能是智库学者的看家本领，政策科学的实践为智库专家提供了用武之地。智库的目标在于服务政府决策，而服务政府决策必须具备政策科学的知识、理论、方法与技能。没有政策科学这柄智库利器，智库学者将赤手空拳无所作为，因此智库学者必须掌握政策科学的知能作为看家本领，在咨政建言中游刃有余大展身手。另一方面政策实践的困境也为智库研究拓展了的新问题、新方向、新领域，这是智库活动开展的练兵场、智库专家能力测验的实验室，给智库建设开拓了无限天地。

3.政策科学为智库研究提供了分析路径

政策科学对智库的影响是基础式、结构式的，政策科学既为智库提供了学科支撑与知识基础，也为智库提供了成熟的分析路径，这让智库学者能更好地研究新情况、新问题，更好地提出新观点、新对策。

政策科学在日渐成熟中形成了自己的分析原则，可供智库参考。政策科学的分析原则主要有系统原则、预测原则、民主原则、分解综合原则、协调原则等。在智库建设中也应当适当考量这些分析原则，做到统筹兼顾。首先，智库应当把社会问题和政策问题看成一个系统，要防止管中窥豹，孤立看待；其次，智库作为“思想工厂”，其核心功能是生产新思想，提供新方案，这就要求智库必须着眼于长远问题，谨记预测原则；最重要的是，智库不仅是政府机构的外脑，更是社会情绪的晴雨表、公众意见的收集器，要表达民众情绪，传达百姓意见，制定科学民主的政策议案。

政策科学在运作过程中总结了全面的分析要素，值得智库借鉴。政策科学的分析因素均是政府决策的必要考量，每一项都关乎政策成败。政策分析一般有政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策效果、政策环境、政策信息、政策评价标准等九大分析要素。智库在政策咨询中可以按照九大政策分析要素考量，预先扫描政策环境，收集政策信息，界定政策问题，筹备政策资源，制定政策目标，构建评价标准，选择政策模型，预先评估政策效果，为党政机关提务实之策。

政策科学拥有成套的健全的分析流程，智库在政策研究时应当遵循。政策分析的各项流程是在特定政治、法律环境下形成的，具有稳定性与实用性。智库学者在研究社会问题、治理对策时，均处于此政策框架之中。谈到政府政策的出台流程，应当包括政策的问题构建、政策制定与通过、政策执行、政策评估。智库要想追随国家发展潮流，甚至成为国家发展与改革浪潮中的弄潮儿，必须能够熟知政策流程，掌握政策机制，方可创造新理念、新方案，抓住新机遇、获得新发展。

四、 结论

智库与政策科学的关系既犹如潘洛斯阶梯，互为基础而不断向前、向高发展，又犹如DNA双螺旋分子结构，相互缠绕而不断螺旋攀升。回顾智库和政策科学的源起与发展，两者相互扎根，又相互促进，且随着智库建设的热潮与政策科学的兴盛，新一轮的相互促进协同发展形势又将到来。在智库和政策科学的共同发展之中，应该以政策科学的发展建设高水平的智库，并借助智库的繁荣推动政策科学学科的发展。

以政策科学的发展建设高水平的智库。政策科学是智库发展的主体支撑与学科支撑，是智库学者的看家本领与必备知能。在智库建设的热潮中，应积极利用政策科学的成果，丰富智库研究的知能武库，完善党政机关决策的科学化、民主化体制，大胆重用各类智库学者，大胆鼓励政策咨询，大胆开展政策创新，积极建立有特色、有水平、有影响的新型智库，使智库为提升国家软实力贡献力量。

以智库繁荣推进政策科学学科的发展。在美国“智库的发展直接推动了政策科学的发展及MPP教育的产生”[9]，而时下中国智库建设热潮的兴起也使政策科学学科日渐升温，学界应当把智库建设的热潮当作政策科学实现学科化、专业化的一个契机。对于高校而言，或许不应该都盲目追风去建立高校智库，而应当花力气去加强政策学科的培育和政策学专业的建立，通过设立政策学专业培育智库人才。

[1]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》[J].中华人民共和国国务院公报，2015(4):4.

[2]林坚.建设中国特色新型智库的全局思考[J].国家治理，2016(16)：33.

[3]王莉丽.智力资本：中国智库核心竞争力[M].北京：中国人民大学出版社，2015：6.

[4]上海社会科学院智库研究中心.2013年中国智库报告[J].中国科技信息，2014(6)：20.

[5]陈双梅.智库建设的困境摆脱与国家软实力的提升[J].重庆社会科学，2012(5):96.

[6]王莉丽.美国智库的“旋转门”机制[J].国际问题研究，2010(2):13.

[7]陈振明.政策科学与智库建设[J].中国行政管理，2015(5)：13.

[8]郝日虹.“大调查”和“大数据”是智库核心竞争力：国内首个农村发展智库平台正式启动并开放[EB/OL].中国社会学科网，http://www.cssn.cn.

[9]张康之，向玉琼.美国的智库建设与MPP教育[J].中国行政管理，2014(9)：106.

The Mutual Promotion Mode between the Think Tank and the Policy Science

BAI Tiande

(School of Politics and Public Management, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Think tank and policy science depend on each other like the two sides of one coin, interdependent and closely linked. Recalling the origins of modern think tank and the development of policy science, we can see the mutual promotion of think tank and policy science. The think tank breeds policy science and influences government decision-making, and policy science provides the academic support and growth space for think tank. The think tank and policy science should form a two-way promotion mode of “building up a high-level think tank with the development of policy science” and “promoting the development of policy science with the prosperity of think tank”.

think tank; policy science; think tank building; government decision-making; mutual promotion mode

2016-08-19

白天德(1991-)，男，河北石家庄人，中国政法大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要从事公共政策研究。

D035

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1008-469X(2016)05-0078-05