行动策略、话语机会与政策变迁：基于邻避运动的比较研究

(1.电子科技大学 公共管理学院，四川 成都 611731；2.四川农业大学 人文学院，四川 雅安 625014；3.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200300)

一、引言

伴随着城市化的推进，邻避设施建设引发的抗争运动愈演愈烈，这给当地政府带来了巨大的挑战。反观这些抗争运动，有的引发了政策变迁，有的则没能改变政策结果。为什么在相同的政治体制下，这些抗争运动会出现不同的结果？又有哪些关键因素在影响抗争运动的结果？针对上述问题，在20世纪中后期，西方学者就从不同的学术视野，观察抗争运动对政策的影响，探讨抗争运动成败的原因〔1～2〕，认为抗争运动能够影响到政策变迁，需要具备四个必要条件：组织能力、政治机会结构、文化构造、第三方支持〔1,3～4〕。随着理论本土化的发展，上述四个必要条件在分析中国社会运动和集体行动结果时存在一定的局限性〔3〕，中国的抗争运动挑战了经典理论的解释性。那么，影响我国邻避运动结果的关键因素是什么？为了回答这个问题，本文采取双案例研究，通过对典型案例的“解剖”，发现影响我国邻避运动结果的关键因素。

二、文献回顾与分析框架

(一)文献回顾:抗争运动的结果研究

学界围绕着抗争运动为什么能够引起政策变迁展开了丰富的讨论，经历了经典理论、资源动员理论、政治过程理论和综合提升四个发展阶段〔2〕。经典理论阶段，以勒庞的群体心理范式为代表，把抗争运动视为一种失范状态，即人们受到非理性情绪的感染产生了破坏性行为，引起社会现状或政府政策发生改变。该阶段虽然存在明显的理论不足，如缺乏清晰的解释框架，陷入社会结构崩溃与非理性情绪的循环论证〔2〕，导致其缺乏令人信服的解释力，但在解释集体行动时曾把社会运动的动员水平与社会运动的成功等同起来〔5〕，为资源动员理论的出现做出了贡献。

资源动员理论颠覆了经典理论阶段以社会怨恨和意识形态变化为基础的理论假设〔6〕，正式开启了社会运动、抗争运动结果的研究。资源动员理论将目光投向了运动自身，把运动的组织因素和运动的抗争策略作为核心要素来解释运动结果〔7〕。学者甘莱姆选择了美国53个“挑战性团体”，通过实证分析得出影响抗争运动结果的四个因素：(1)只提出单一诉求的运动团体比那些具有多个诉求的团体更有可能成功，(2)选择性激励的运用与运动的成功呈正相关，(3)暴力或剧烈策略的运用更能够带来运动的成功，(4)成功的抗议组织更趋科层化、集权化和非宗派化〔1，8～9〕。资源动员理论也遭到了质疑，如Snyder和Kelly对意大利罢工数据的分析发现，相比暴力抗争，和平抗争更易获得成功〔10〕。Piven和Cloward指出组织趋向科层化会削弱抗议人群获得政府让步的能力，越是四分五裂的抗争活动，越容易成功地获得政府妥协〔2〕。这些争议把抗议运动结果研究的视角从组织内部转向组织之外的因素上，进入了研究的第三个阶段，即政治过程理论时期。资源动员理论揭开抗争结果研究的序幕，取得了大量研究成果。但理论自身的局限性，使其缺失宏观政治视野，这一点恰恰成为麦克亚当等人所发展出的政治过程理论的一个重要批评标靶〔2，11〕。麦克亚当指出，资源动员理论只能解释那些由政治精英所发起的有组织的变革〔6〕。

在政治过程理论形成中，核心概念“政治机会结构”由艾辛格通过考察美国城市抗议行为的发生频率与政府开放程度之间的关系后总结提出，发现抗议行为最可能发生在政府开放或封闭程度中等的城市里〔7，12〕。随后，蒂利提出分析社会运动的两个模型：政体模型与动员模型，为政治过程理论的形成奠定了基石。政体模型包含的核心概念有政体、政体内成员、政体的挑战者、联盟；动员模型包括利益、组织、动员、集体行动和机会。麦克亚当在著作中从政治、组织与意识形态三个层面对美国民权运动进行了研究，首次提出了较为完善的政治过程理论〔7〕，即包括社会经济进程、政治机遇变迁、组织强度、社会控制程度、集体属性等解释变量。尽管政治过程理论是目前社会运动研究领域中占主导地位的理论范式〔7〕，但它仍然受到了若干批判与质疑，如政治过程理论过于强调社会运动的结构性因素，忽视了对情感、符号互动等因素的研究〔13〕。综合提升阶段并非是对政治过程理论阶段的取代，而是仍在发展中的一个阶段，强调内外互动的重要性，秉持着综合原因论，认为研究的主要任务不是搞清楚抗议者和统治集团的作用，而是要去解释抗议群众和精英如何共同作用，最终达成一个既定的结果〔2，14〕。该阶段正在发展期，理论框架还未成熟，相关研究也不多。国内学者俞志元曾指出，国内对集体行动和群体性事件结果的研究较少，缺乏明确的研究理论导向，缺乏将多种因素综合起来进行的系统分析〔3〕。

根据上述内容可知，在理论发展过程中，资源动员理论与政治机会结构产生了巨大的影响。本文尝试在这两个经典理论之间建立对话，构建一个解释框架。在一个利益分化的社会中，表达和争取自己利益的行为，意味着社会政治参与。这种参与包括利益诉求的表达，也包括为达到争取利益的目标而采取的施加压力的方式，而这就往往成为社会冲突的源头……冲突各方的行为选择以及作为行动框架的制度安排，就起着至关重要的作用〔15〕。由于自上而下的政策议程制度导致了社会议程的输入性障碍，影响了公众的行为选择。于是公众试图通过非理性行动策略引起政府关注诉求，另一方面，通过媒体曝光，进行共识动员、获得同盟支持、吸纳行动资源，因此，非理性行动策略就是资源动员的过程。有研究将抗争视为一种对抗性谈话，即双方通过各自的话语渠道维护自身观点，展开话语竞争，争取话语机会。Ferree将话语机会结构定义为政治机会结构的一部分。通过行动者自身行动生产出的新空间，孕育出新的互动行为，而且也制造出了驱动政治议程变更的力量。在一个原本就充满冲突和对立的抗争情境中，一个新空间的生产就成了各方利益博弈的过程〔16〕。因此，在资源动员理论和政治机会结构的背景下，以非理性行动策略为基础，引入对“话语机会结构”的讨论，建立一个新的解释模型，对典型案例进行深入剖析，可以丰富我们对邻避运动运动的认识，而且还对政府应对该类事件时提供了新思路。

(二)分析框架：非理性行动现象与话语机会

当前中国正处于经济社会发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾的凸显期。有统计数据显示，企图通过群体性事件来维权的人高达45.43%，认为“事情闹大了就会解决”的人有16.34%〔17〕。如果把非理性行动策略简单理解成曝光，选择这样做的人就更多了。据人民日报与人民网进行的调查显示，当遇到社会不良现象时，99.3%的网民选择网络曝光〔17〕。政府的选择性执法、稳定性偏好、信息缺损以及官员自利因素导致了“小问题”变成了“大麻烦”〔18〕。而公民在面对压力型体制与社会议程输入性障碍时，从制度依赖走向非制度化行动，通过非理性行动策略引起社会关注、上级政府注意。事件的主体以弱者身份为武器进行抗争和动员，希望能博取广泛的同情和支持〔19〕。民众通过把自身困境构建为国家重视的社会秩序问题，使得政府不能推诿、拖延和敷衍〔20～21〕。非理性行动策略激活了各种社会力量，弥补了公民行动资源不足和政策技术缺乏的缺陷。于是，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”〔22〕成为了公民向政府维权的“技术标准”。事件“闹大”之后，各种社会力量逐渐介入进来，各种资源快速汇集到一起，互相激荡，形成“核聚变”的社会效应〔21〕，对事情的发展产生重要影响。从这点而言，非理性行动策略其实是资源动员的过程。非理性行动策略旨在引起上级政府的关注，给当地政府施加压力，达到行动的目的〔23〕。

在重大工程项目建设中，存在着“一闹就停”的逻辑，即项目立项或开工而导致大众动员与社会抗议，地方政府迫于强烈的民意和维稳的压力最终停止或取消工程项目〔24〕。归根结底，非理性行动策略的目标就是要引起外界的关注和重视，其诉求对象包括一切不确定的个人和组织，即政府和官员等。民众的诉求通常不是物品，也不是资金，而是要让更多人知道，产生更大的舆论压力，呼吁或迫使政府及其官员来处理问题〔25〕。非理性行动策略的内在逻辑在于规模逻辑；在抗议政治当中，抗议的规模是衡量抗议影响的常用指标之一，也是决定抗议成败的关键。抗议者的数量能产生力量，集体抗议的命运很大程度上取决于支持者的数量〔25～26〕。按照政府“问题化”的逻辑，只有发生重大问题，才有可能得到政府的重视，而参与人数的多少是一个最为直观的判别标准。因此，非理性行动策略也奉行“人多力量大”的逻辑，通过串联群众、营造声势、来增强力量。换言之，人民不再将非理性行动策略视为一种被逼无奈的行为选择，而将其视为积极的行动策略，他们基于自己的“能量”和立场学会了“投其所好”，选择能迅速“发酵”的集体行动来达到自己的目的〔25，27〕。在非理性行动策略的过程中，行动者能敏锐地把握政府维护社会稳定的压力和政府官员的自利性需求，他们会在合理合法的制度框架内选择一系列抗争的路径〔28〕。非理性行动策略体现了理性选择理论，即通过非理性行动增加政府管理成本，迫使政府妥协。蔡永顺基于中国1994年至2007年发生的抗争案例进行实证分析，指出抗争运动的影响力与政府让步成本是影响抗争结果成功的关键因素〔29〕。但这种解释框架对国内近年来发生的环境抗争事件正在失去解释力〔30〕。虽然PX项目会为当地政府带来显著的经济效益，但自2007年以来全国各地政府纷纷对反PX项目作出让步，并且在现实情况中，如果抗争缺乏足够正当性的理由，政府通常也不会作出让步。为了解释这种变化，也就引出了话语机会结构。

作为政治过程理论的核心概念政治机会结构的很多方面是“无内容的”，不考虑目标、意识形态和话语〔16，31～32〕。“强调内容的”框架理论，聚焦于动员过程中所使用的符号、语言和身份等文化要素〔16〕，却未能解释框架产生不同效果的原因，以及相似框架在不同的政治环境中产生不同影响的原因。面对上述理论解释的限度，一些学者将政治机会结构理论引入框架理论，致力于构建话语机会结构理论〔33〕。话语机会结构是“话语”和“机会结构”的勾连与整合，侧重话语特征对社会运动框架及其有效性的塑造，主要关注公共领域尤其是媒体中的话语条件〔16〕。话语特征可具体化为三种要素:可见性、共鸣与合法性〔16〕。可见话语机会是对政治过程理论的发展，杨悦在利用政治过程理论探讨美国社会运动时，强调了运动话语的构建与传播对运动结果的影响〔7〕。Koopmans和Statham将话语机会与政治机会视为地位同等，可用于解释社会运动的不同层面。周裕琼指出由于中国现阶段的集体行动缺乏专业化、组织化的社会动员体系，抗争成功与否的关键，在于能否吸引到足够的社会关注，这主要表现为媒介关注〔34〕。需要注意的是，抗争运动即使取得了舆论支持，但如果没有实质性触及政府内部控制机制的行动，是不会取得成功；虽然在目前的压力型体制下，非理性行动策略引起政府政策变迁或决定更改的概率较大，但非理性行动的有效性并不是无条件的，对于那些缺乏足够正当性的要求，政府通常也不会作出让步，即使行动者采取暴力行为也是如此〔1，30〕。这就对抗争运动的正当性、合法性提出了要求，也是本文重点考察的部分。正如，列斐伏尔认为，从实际的物理空间、场所到话语空间，始终贯穿着对权力的争夺。话语机会结构具有的最大作用，是分析哪种话语模式对动员公众、说服政府改变政策或决定具有关键影响。因此，在本文中将对抗争运动中话语机会结构与抗争成功的关系进行重点考察。

有研究指出在农村社会冲突管理中，非理性抗争是农民的行动策略，只有农民“闹大”了，使得社会冲突变成政府要承担责任的政治事件时，政府才会通过“兜底”解决问题〔35〕。基于此，提出

推论1：在压力型体制下，非理性行动程度越高，引起政府政策变迁或决定更改的概率越大。

社会抗争成功与否受到多种因素的综合作用，研究指出中央媒体的支持性报道是推动抗争运动走向成功的关键因素之一〔36〕。引起持续关注对抗争运动进行资源吸纳、制造共识、表达诉求等具有重要作用。如果不能持续吸引关注为运动争取足够的话语机会，即便是涉及到根本性、普遍性的生存权和财产权诉求的社会抗争，也仅能在聚光灯下轰动一时，一旦媒体撤离“剧场”，话语机会结构随之而消失，行动参与者在利益博弈中的地位就会迅速被边缘化〔34〕。因此，提出

推论2：话语机会结构越高，越能获得足够的关注与共识，增加运动合法性，推动运动走向成功。

但有研究发现，动员一定数量的公众有助于集体维权成功，但并不意味着动员人数越多，成功可能性越大〔37〕。如果抗争运动缺乏足够的合法性要求，政府不会作出让步。同时，也需要清楚的认识到抗争运动即使取得了舆论支持、获得了话语机会，但没有实质性触及政府内部控制机制的行动，也不会取得成功。基于此，提出

推论3：非理性行动程度高，话语机会高，且二者结合将推动抗争运动取得成功。

立足综合视角，吸收资源动员理论与政治过程理论，选择行动策略与话语机会作为解释变量，建构分析框架，对具体案例进行分析(见图1)。本文通过考察抗争规模和持续时间来测量非理性行动的程度〔23，30〕，而话语机会则透过媒体报道数量、共鸣程度、合法性来测度〔16，33，38〕。需要注意的是，当社会运动不具有话语机会也不存在制度机会时，抗争者会认为思想和需求得不到支持，而放弃影响政策变迁的努力〔34〕。据此，本文所构建的解释模型将针对特大城市中邻避设施引发的邻避运动进行分析，对于模型的解释边界，需要具有三个前置条件才成立：一是大量公众的参与；二是利用组织网络进行资源动员，实现行动组织化；三是在媒体上大量发声，拥有舆论话语权〔25〕。

图1 “行动策略—话语机会”解释模型

三、框架应用：案例选择与解释分析

(一)案例选取：事件概况与选取理由

在案例选择上，在符合非理性运动和话语机会存在的情况下，着重考察两个维度，即案例的典型性和信息的完备性。基于此，笔者选择了北京市六里屯垃圾焚烧项目和上海市松江垃圾焚烧项目作为研究案例。首先，从研究对象来看，这两个案例都是我国近年发生邻避运动的典型事件，案例发生地都处在人口密集的大都市(北京和上海)，社会环境相似，具有代表性。其次，从研究目的出发，两个案例都发生了较大规模的抗议运动，北京市六里屯垃圾焚烧项目的抗争取得了成功，政府宣布项目停建；而上海市松江垃圾焚烧项目的抗争则失败了，项目继续建设、运营。这为我们观察抗争运动中的话语机会，以及话语机会对抗争结果的影响提供了很好的研究样本。

由于邻避运动的突发性、地域性等特征，笔者无法到现场进行参与式观察，收集一手材料。为了确保研究材料的真实性、准确性，笔者采用“多信源”收集案例材料，即综合新闻媒体的报道、政府发布的公告以及参与抗争运动的群众在网络的发帖留言等信息，利用“三角互证”原理，尽量还原“真实现场”。

案例1：北京市六里屯垃圾焚烧厂。

1999年北京市六里屯垃圾填埋场建成，一年后正式运行，因为垃圾臭味强烈，周围居民多次向有关部门反映，但一直无果；2003年，北京市政府为治理垃圾问题计划建设六里屯垃圾焚烧发电项目；2005年9月，北京市海淀区市政管理委员会向北京市环保局报送垃圾焚烧发电厂环评报告书，两月后，环评报告书得到北京市环保局的同意批复；年底，海淀区政府宣布计划在2007年3月动工建设六里屯垃圾焚烧发电厂〔39〕。消息传出后，遭到周边居民的强烈反对，海淀区政府则表示兴建垃圾焚烧发电厂有利于解决垃圾量激增和垃圾填埋、臭味扰民的问题。2006年12月29日，《百旺新城社区居民反对在六里屯建垃圾焚烧厂投诉信》出炉，得到众多周边居民支持。同时，周边居民通过小区业主论坛召集业主开会讨论，并开始进行一系列宣传活动，呼吁政府部门慎重考虑选址问题〔40〕。2007年1月，北京市环保局公布环评报告书，表示从环保角度分析，该项目可行，但居民对此并不认可。2月和3月，居民钱左生、李慧兰等人分别向国家环保总局提出行政复议申请，以选址不当和公众参与不合法等理由请求国家环保总局责令北京市环保局撤销对六里屯垃圾焚烧发电厂环境影响报告书的批复〔39〕。抗议群众成功争取到了全国政协委员周晋峰的支持，周晋峰专门到六里屯进行调研，并在“两会”上提交了《关于停建海淀区六里屯垃圾焚烧厂的提案》；同年6月7日，国家环保总局副局长潘岳向媒体通报，建议北京市海淀区垃圾焚烧发电项目在进一步论证前应予缓建〔41〕。此后，居民一直通过网络发帖，拜访北京市信访局，联络专家学者、国家环保总局管理人员、人大代表等表达诉求，反对建设六里屯垃圾焚烧厂。2011年春节前夕，海淀区区委书记赵凤桐在北京市“两会”上明确表态，不在六里屯建设垃圾焚烧发电厂，从而为该事件画上了句号〔39，42〕。

案例2：上海市松江垃圾焚烧厂。

2012年5月22日，上海市环境科学院在“上海环境热线”网站上发布《上海市松江区固废综合处置厂技术升级工程环境影响评价公示》，声明将在“松江区固废综合处置厂”西侧二期工程用地上新建一条垃圾焚烧线〔43〕。5月27日，四五百名居住于附近的居民自发走上街头，进行了第一次抗议活动；6月2日，当地居民再次自发以“散步”的形式公开表达他们的诉求，他们手拿标语、面带口罩，高举口号。此次活动引起了政府关注，当天，政府派出了大量的警车维护治安，以防紧急情况的出现，同时，松江区绿化和市容管理局领导也赶到现场，与居民们谈话，强调垃圾焚烧厂的安全性、合理性。随后，抗议活动虽仍有进行，但没有持续多久。2015年5月21日，新华网报道松江生活垃圾焚烧厂将于2015年年底前试运营。至此，上海市松江垃圾焚烧厂抗议事件以项目继续运行而告终。

(二)案例比较分析

1.非理性行动的发生与过程

笔者透过媒体报道、学界论文的检索发现，北京市六里屯垃圾焚烧项目的抗议运动有着典型的非理性行动特征，无论是抗争规模还是持续时间都表现得特别明显。自2000年北京市六里屯垃圾填埋场正式启用运行以来，周围居民对其带来的空气污染等问题不断的向当地政府部门投诉、反映。2005年底，六里屯垃圾焚烧发电项目环评通过后，当地居民开始通过网络(如社区论坛、社交媒体)，人际传播等方式将修建垃圾焚烧厂的消息扩散，并计划组织有影响力的抗议活动，百旺新城社区、西六建职工小区和颐和山庄等附近小区的居民组成抗议团体，不断到国家环保总局、北京市政府、北京市信访局和海淀区政府等政府单位进行诉求表达，并在2009年4月19日世界地球日前夕组织了一次规模较大的抗议活动(有两三千名业主参与)。最终，在持续抗争了近6年后，海淀区区委书记赵凤桐在2011年明确表态，将不在六里屯建设垃圾焚烧发电厂，抗议运动取得了成功〔42〕。反观上海市松江垃圾焚烧项目的抗议运动，以2012年5月22日上海市环境科学院发布的环评公告为事件起点，有报道的公众抗议活动只有两次。当地政府领导虽然与居民有过数次沟通，但居民要求停建项目的诉求并未实现，2015年底，松江垃圾焚烧厂开始试运营。

透过案例，了解到公众往往寄希望于通过非理性行动策略去寻求更多解决问题的政治资源，形成更大的舆论压力。非理性行动的规模和程度得益于内在动员结构和外部资源条件，按动员对象来分类，可分为三个层次:个人的自我动员、集体行动的内部动员和对外部资源的动员，三者在动员策略和方式上存在一定差异性〔26〕。北京市六里屯案例中，公众在非理性行动过程中具有策略性，公众的抗争对象是北京市环保局，但并不挑战上级国家环保局的权威，而是请他们来主持正义，并且居民内部可供动员的资源丰富，如百旺茉莉园就居住着不少人大代表或政协委员，公众不断利用官方话语来获取更多资源的支持〔44〕。六里屯在组织抗争活动中主要利用的是网络平台，尤其是各小区的业主论坛，通过不断转载一些人大和政协委员的说法，增强了内部组织人员的团结性，并把周围具有同样利益的人群也动员起来，加入到集体行动中。业主委员会、居民宣传活动为行动规模和持续时间提供了必要的组织条件〔44〕。上海市松江案例中，居民们也通过微博、QQ、天涯等社交媒体、网络论坛等工具进行联系、沟通，但联络的次数并不频繁，交流网络也不紧密，对抗议行动缺乏深入的观点交换、目标协商。虽然他们迅速的走上街头表达自己的利益诉求，但由于组织松散，缺乏统一领导，内部未能形成行动共识，在面对分歧时，组织内部呈现出无序性〔32〕。对比两个案例，上海案例在资源动员潜力和能力上都有明显的差距，进而影响了抗争规模和持续时间。

2.话语竞争与话语机会

在话语机会结构理论中，媒体大多被视为话语机会呈现的重要场域〔16〕。媒体作为一个把关人，左右着公众对事件的认知，影响着抗争运动存在和发展的环境。公众集群抗议修建北京市六里屯垃圾焚烧厂事件发生后，引起了《人民日报》《法制日报》《中国环境报》《南方周末》等权威媒体的关注和报道，这些报道随后在网络空间中传播，进一步扩大了抗议事件的影响力。为了说明话语机会对抗争结果的影响，从可见性、共鸣和合法性三个方面对这两起抗争事件的话语机会进行分析。根据学界定义，可见性是影响公共话语的一个必要条件，决定其在公共领域扩散的程度，通常以头版报道数量来测量〔16，33〕。通过百度检索新闻标题发现(截至2017年8月24日)，“六里屯垃圾焚烧厂”共有69篇新闻报道，其中24篇报道来源于报纸，网络新闻报道或转载的媒体主要来自国内主流门户网站如新浪、搜狐、腾讯、网易等；而报道“松江垃圾焚烧厂”的新闻只有4篇，有2篇来自报纸。对比发现，北京市六里屯垃圾焚烧厂的新闻报道明显多于上海市松江垃圾焚烧厂事件，在传统纸媒中的能见度高。测量的第二个维度是共鸣，指其他主体包括盟友、对手和官方等对信息做出反应的程度〔16〕。通过对新闻报道的分析可发现，北京市六里屯垃圾焚烧厂抗议事件中出现在媒体场域中的主体主要包括建设项目附近的业主、政府官员、科学家和环保人士等(见表1)。其中，国家环保总局副局长潘岳、全国政协委员周晋峰、中国环境科学院研究员赵章元等人立场鲜明地支持公民诉求，指出建设项目选址、信息公开等存在程序正义的不足，以及项目对周边环境、居民健康存在不良影响，强烈要求项目缓建，引发了社会对于垃圾焚烧厂选址议题的热潮，共鸣程度高。而支持项目建设的话语大多来自北京市政府工作人员，强调建设项目的安全性、技术标准等内容，信息同质性高，缺乏多元表达，公众信任度不高。上海市松江垃圾焚烧厂抗议事件中，根据检索到的材料，反对建设的声音主要来自周围居民、学生，除《环球时报》通过公开报道支持居民抗议外，抗争运动未能争取到政府官员、专家学者等第三方的支持，共鸣程度低。第三个维度合法性，通过观察抗议话语内容所引起的社会各界对抗争运动支持程度来衡量〔16〕。北京案例和上海案例中公众反对建设的主要原因有二：第一，建设项目对周围环境和居民健康的影响；其次，在项目选址、环评等过程中公民参与、信息公开的程度低。透过表1的内容，可以发现北京案例在合法性维度上有很强的表达，不论是居民立足信息公开、公众参与角度的发言，还是相关部门领导依据制度规定指出建设项目存在的不足，抑或是政协委员通过实地调查后对选址科学性的质疑等等，都是通过运用体制内现有制度、规定和标准来说明反对项目建设的正当理由，确立抗争运动的合法性。反观上海案例，更多的是情绪表达、事实说理，相比北京案例缺少对现有制度规定的理解和运用，从而影响了抗争合法性的建构，政府方面则通过政府官员、专家学者和相关企业工作人员的发言，不断强调建设项目可以通过先进技术来实现安全性保障，并邀请公众代表进行座谈对话，确立政府决策的合法性。

3.非理性行动与话语机会的互动

通过上述分析可知，政府、抗议群众和第三方在话语空间的博弈中，各行动主体都力图展现各自的意见主张，使舆论导向朝着有利于自身目标的方向发展，在话语的竞争中，形成了两大舆论场：支持项目建设的舆论场与反对项目建设的舆论场。由于北京市六里屯项目抗议群众得到了多方支持，占据了舆论场的话语主导权(上海市松江案例则相反)，从质疑垃圾焚烧厂对健康带来的危害转为该项目选址和决策过程是否符合程序正义，质疑北京市六里屯垃圾焚烧厂在未经环评、信息不公开和民众不知情的情况下就开始执行决策，从而将选址问题转换成一个公共决策问题〔16〕。民众通过质疑政府决策的合法性，给决策者施加压力，赋予了抗争行动合法性，为行动者建构抗争话语空间创造了条件〔16〕。接下来对抗争中非理性行动策略与话语机会的关系进行综合考察，分析二者具体的互动关系。邻避运动是集体行动，普通民众需要通过制造共识来动员更多的民众(包括各界精英)加入，获得更多的力量的关注和支持，由此将抗争运动的规模和影响扩大，引起政府关注，驱动政治议程变更；另一方面，非理性行动策略现象本身是一种非制度性的利益表达，在我国抗争运动如果缺乏足够正当性的要求，政府通常也不会作出让步〔30〕。由于非理性行动不属于制度性表达，要达到抗争目的，就需要构建自身行动的合法性，这种对于抗争合法性的“刚需”，要求抗争主体通过话语来构建行动的合法性，有意识的选择叙事框架，运用政府制度规定来质疑政府行为，以法律维护自身权利，并且通过合法性的构建，实现有效的共识动员，获得政治精英、专家学者、媒体等支持。

表1 北京市六里屯和上海市松江垃圾焚烧厂事件的代表性话语内容比较

已有研究提出在权威主义社会中，激进的运动方式在改变政策的时候比和平的行动策略更加有效。观察抗争取得成功的北京案例，并没有采取激进的运动方式，而是通过和平抗议。在中国抗争运动研究中有“依法抗争”“以法抗争”等解释框架的提出，这些行为可以通过制度外或者制度边缘的抗争行动获得政府及时的反应，但却有着机会、风险、组织和制度困境等多重困境〔53〕。本研究中六里屯居民的抗争行动一定程度上破解了一些困境，六里屯的行动既是一个动员参与的过程，同时也是一个适时结束抗争行动的过程。在非理性行动的过程中，在制度框架内选择了一系列抗争路径，策略性的非理性行动过程配上话语机会，实现了抗争目的。面对事实与以往研究发现矛盾的情况，本文提出了一个新的观点对此进行解释。利益诉求受阻是引发抗争事件的必要条件；从社会互动论的角度看，抗争运动其实是一种对抗性谈话，即民众自下而上的倒逼政府关注自身诉求。从“防民之口，甚于防川”中可知我国古代治国理政就非常强调民众利益表达的重要性，因此要改变现状，这就需要政府进行制度创新，改变压力型社会管理体制，采用回应型社会治理模式〔54〕，为公众提供一个表达诉求、进行动态协商的话语空间，消解激进抗争的可能性，避免抗争运动走向暴力，这也是话语机会对非理性行动现象的一种反向正效应。

四、研究结论

本文以资源动员理论、政治机会结构作为理论基础，引入变量行动策略、话语机会结构，建构了一个新的解释模型。通过对比上述两个案例，讨论了非理性行动和话语机会对抗争结果的影响。研究发现，抗争规模大、话语机会程度高的北京案例改变了政府决定，引起了政策变迁；相对而言，抗争规模小、话语机会程度低的上海案例则没能引起政府决定的变化。基于此，我们有理由推断，行动规模越大、话语机会越多，抗争运动更容易让政府改变决定，其中话语机会起到了关键作用。政府对缺乏足够正当性诉求，通常不会作出让步〔1〕。话语在塑造正当性的过程中起到核心作用〔55〕，话语机会的竞争就是正当性竞争。北京案例中，抗争民众抓住体制逻辑，搬出政府制定的法律、制度和标准，提出垃圾焚烧厂存在选址不当和公众参与不合法的问题，消解了政府行为的正当性，在话语竞争中掌握了主动权，获得了国家环保总局、中国科学院等第三方的支持。可以发现这是公众非理性行动策略与话语机会耦合的结果，非理性行动是行动者为追求目标不断聚集资源的过程，话语机会则为非理性行动提供了必要的资源基础和行动空间。公众寄希望于通过非理性行动去打破既有的权力均衡，寻找解决问题的政治资源〔25〕，而政治资源的争取除了资源动员的能力外，关键还在于行政体系分裂、精英同盟分化和媒体力量等机会结构的外部支持。北京案例中民众充分利用了压力型体制的运行逻辑，在现行制度内将自身利益诉求输入政府的政策议程，打开政策之窗使问题得到解决〔56〕。与以往不同，研究发现了行动者的策略选择与话语机会结构在邻避运动过程中的双重作用机制，即行动者的行动策略选择是基于制度条件约束的前提，同时话语机会结构的开放，有利于实现邻避运动行动者策略选择的“理性化”，为后续制度创新提供了参考。

有研究发现政府意志往往决定着抗争运动的结果〔57〕。那么，本研究未对政府意志进行考察，研究结论是否存在着选择性偏误呢？基于此，引入另一起环境型邻避冲突案例，即上海市松江区国轩电池厂建设项目进行分析。相比垃圾焚烧这类的民生项目，电池厂项目的建设能为当地提供额外的就业岗位、推动当地GDP增长，按照“晋升竞标赛”的观点，政府会对这类项目的建设贯彻更大的意志。因此，要消除选择性偏误，新增案例要符合本文变量的要求，即非理性行动策略和话语机会呈现双高，且以政策变迁或政府改变决策为抗争结果。在2011年12月合肥国轩公司与松江区政府签署合作协议，计划2013年在松江建设电池生产厂，而后引发松江人民大规模持续抗议〔58〕，中国新闻网、凤凰网、环球网、人民网等权威媒体和新浪、腾讯以及网易等主流网站纷纷进行报道，话语可见度高，并引起共鸣，一些政府工作人员发声支持民众意愿，最终该项目被迫停止。由此可见，与松江垃圾焚烧厂事件相仿，松江电池厂事件起源于松江区政府的市政项目，两次事件发生的时间相近，却完全不同，有理由排除政府意志对抗争结果的影响，并相信非理性行动和话语机会的存在是影响政府决策变迁的主要原因。特大城市为邻避运动的非理性行动提供了群众基础，为话语机会提供了媒体曝光度、共鸣者等必要元素。“行动策略—话语机会”模型能较好地解释特大城市中邻避运动影响政策变迁的机理，解释框架的适用范围和稳健性仍需要在后续研究中得到检验，并进一步探索潜在的其他影响因素。