跨区域治理与政府合作：经验、挑战与对策

赵 峥，李 粉

(1.国务院发展研究中心 公共管理与人力资源研究所， 北京 100010；2.中国宏观经济研究院 投资研究所， 北京 100038)

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，党的十八大以来，区域协调发展被摆在更加重要的位置，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设被纳入国家战略。随着区域合作的成效不断显现，各地纷纷开始在建立健全区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制等方面进行积极探索并取得了一定成效，区域经济一体化的格局日益凸显。但应该看到，受限于行政区划和管理体制设置等因素，区域合作仍面临重重困境。传统的治理模式难以满足新时代对“治理现代化”的迫切要求，推动治理模式创新，实现跨区域治理与协同发展成为各地的必然选择，本文对跨区域治理的国际经验以及当前中国在这方面面临的主要问题进行梳理，在此基础上得到对未来推进跨区域治理和政府合作的若干启示和建议。

一、国内外跨区域治理和政府合作的主要经验梳理

探索推进区域一体化进程的有效模式和方法，是世界各国中央和地方政府谋求发展、提升竞争力面临的普遍问题。由于各国的历史文化、行政结构等不同，政府合作模式也各不相同，从中寻找成功经验与一般规律，可为推动我国跨区域治理与政府合作提供借鉴。

(一)美国的城市群多主体合作摸式

美国的城市群发展模式并不完全一致，但共同点是多主体化。一种是在城市群中建立类似于议会的政府理事会，城市群内各城市政府自愿参加，并分别派出同等人数的代表组成理事会。政府理事会的日常经费来源于联邦政府和州政府拨款、各城市政府的理事会会费以及企业和市民的捐助。为保障政府理事会顺利运行，联邦政府和州政府通常会出台相应的法律。城市群政府理事会的主要职能包括：制定城市群发展规划，对规划实施的过程和结果进行监测、评估，并及时反馈给各成员以便规划修订完善。与单个城市政府相比，理事会在规划城市群未来发展以及内部经济和社会事务时，视角更全面更宏观，可以更加有效地处理城市群内部问题[1]。例如，可以组织理事会成员城市签订协议，明确各自权利义务，减少“搭便车”现象。协议主要有两类：一类是城市政府间签订关于公共安全、垃圾处理、图书馆等领域的合作协议，一方付费，另一方提供服务；另一类是城市政府间签订分工协议，共同为城市群内提供垃圾处理、污水处理等公共服务。城市群内政府间合作的另一种模式是为解决垃圾处理、环保等特殊问题，成立专门的管理机构。比如成立环境质量委员会，通过立法、成立共同基金来解决环境问题。

(二)加拿大的城市群董事会模式

加拿大大温哥华地区城市群建立了类似于企业董事会的跨区域协调机构——政府董事会，以有效解决城市群发展面临的重要问题。大温哥华地区城市群涵盖温哥华、素里、列治文等21个市、区。政府董事会由各城市选举的代表组成,每届任期两年，主要职能包括4个方面：一是负责制定城市群总体发展规划、立法，对城市空间、交通网络等进行科学规划布局，保证城市群内资源共享；二是为城市群及各城市提供高质量公共产品；三是开发建设城市公园、林荫道等绿色空间，保护城市绿地；四是完善社区公共服务设施，提高城市群居民生活品质。城市群董事会下设执行委员会，负责落实董事会通过的各项措施，在明确权责的基础上,根据向各市、区提供的服务类型收费，并将其用于市政基础设施建设[2]。可以看出，城市群董事会模式强调成员城市地位平等、重视成员权责对等，透明化的决策模式、专业高效的组织运作等因素保证了大温哥华地区城市群董事会的成功运转，从而推动城市群实现可持续发展。

(三)日本的都市圈跨区域协调模式

日本大都市圈的人口密度远高于欧美城市，城市政府间合作模式也与之有明显差异。一是官方组织成立跨区域协调机构。为完善对大都市圈的规划和管理，建立国土审议会，在国土审议会下成立由政府、企业、高校科研机构及工会的代表组成的大都市圈整备部会，负责整个都市圈的发展规划、建设和相关协调事宜，同时在国土审议会下设立由产业界和学术界专家组成的大都市圈政策工作组，负责大都市圈政策的制定及评估[3]。二是在解决政府间合作问题的过程中特别重视立法保障。自1956年起先后颁布及修订《首都圈整备法》《近畿圈整备法》和《中部圈整备法》，并出台相应的配套法律法规，为大都市圈规划、管理提供法律依据。大都市圈规划从整体上权衡每个成员城市的利益，政策实施力度不区分城市等级，例如，在交通基础设施规划、城市空间利用、环境治理、信息共享等方面，无论是中心城市还是卫星城都能享受同等政策。三是在政府间合作过程中特别重视民间组织的作用[4]。例如，日本关西地区成立了非营利性的关西经济联合会，成员包括关西地区的主要企业、高校科研机构和社会团体，负责针对区域经济和社会发展重点事务开展课题研究，提出政策建议；为城市群内企业和政府提供专业咨询服务，并积极进行国际交流，寻求合作。相较于政府部门决策机构，关西经济联合会的主体来源多元化，活动经费主要来源于会员单位，能更好地反映出各类市场主体的实际需求，提出更具针对性的意见，从而有效降低政府运行成本。

(四)长三角的“三级运作”政府合作模式

长三角区域一体化至今已有37年历程，在区域协调发展方面积累了不少经验，从政府合作看，主要有三方面：一是建立了决策层、协调层和执行层三级运作的区域合作机制框架。1992年，长三角相关城市政府即自发建立了城市协作部门主任联席会议制度，1997年升格为长三角城市经济协调会，2008年起确立了“主要领导座谈会明确任务方向、联席会议协调推进、联席会议办公室和重点专题组具体落实”的区域合作机制框架，实行“三级运作”。目前，决策层以三省一市主要领导座谈会制度为主体；协调层以长三角地区合作与发展联席会议为主体，2018年又成立长三角区域合作办公室作为日常协调机构；执行层包括联席会议办公室和重点合作专题组，解决长三角一体化中的具体问题。二是在政府引导下推进构建长三角区域一体化市场。2014年建立长三角区域市场一体化发展合作机制，围绕规则体系共建、创新模式共推、市场监管共治、流通设施互联、市场信息互通和信用体系互认6个方面，以项目化形式力图打破地区封锁和行业垄断，发挥中国(上海)自由贸易试验区的溢出效应，并已取得积极成效[5]。三是探索建立区域公共治理合作机制。近年来，跨区域公共治理与政府合作已覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和公共安全等领域，三省一市合作建立应急管理协调机制，应急管理的“一案三制”(应急预案、应急管理的体制、机制和法制)建设取得明显成效，跨区域应急管理协同发展水平大幅提升。

通过美、加、日3个发达国家以及长三角城市群进行府际合作与协同治理的案例，可以看到有4个方面可供借鉴。一是推动制定法律法规，保证政府间合作各方的权利与义务，避免合作中的推诿扯皮现象，促进合作项目稳定运行。二是构建由决策层、协调层和执行层组成的多层次政府合作机制框架，通过政府引导式项目合作推动区域市场一体化。三是设立专门的专业化协调机构，积极运用现代治理技术、提高组织工作效率，促进资源利用最大化。四是多元主体参与，引入由社团、企业、专家学者组成的第三方机构进行专业化的评估监督，推动合作方案的贯彻落实。

二、当前我国跨区域治理与府际合作面临的挑战

近年来，我国在区域协调发展方面取得了一定成效，长三角等区域在消除区域壁垒、促进区域一体化发展等方面也取得了不少成果。但总体来看，我国的跨区域协同治理与政府合作在体制机制改革、合作方案落实、治理能力提升等方面仍面临诸多挑战。

(一)政府决策缺乏制度保障，合作难持久

跨区域治理制度是地方政府处理跨区域公共事务的依据，有助于调节区域之间的资源利益冲突、增强激励。然而，现阶段我国跨区域协同治理的制度化程度较低，缺乏法律制度保障，主要依靠非正式制度来协调。与跨区域公共问题不确定性日益增加的现实需求相比，府际合作协同治理的制度建设大大滞后[6]。例如，地方政府之间往往基于联席会协商达成的承诺开展合作跨域合作。由于我国尚未颁布专门的法律法规来规范跨区域治理与政府合作，在实施一些合作层次较浅、难度较小的项目时，非正式的协调制度能够发挥一定的作用，甚至因为无法律法规约束，地方政府操作更便利更灵活。但一旦涉及到各方核心利益，这种非正式协调机制的缺陷便被放大，难以达成共识[7]。一方面，在建立合作机制以及处理合作中的争议时没有法律依据，政府间达成的合作协议容易流于形式，难以落地，且这种非正式协调制度极不稳定，极易受地方主政官员个人偏好、职务变动等因素影响。另一方面，现有绩效考核体系并未考虑本地政府行政对邻近城市社会福利的外部性，对于跨域协同治理中的横向补偿问题等制度建设上存在短板，在发达地区与欠发达地区之间、资源输出地与输入地之间尤其突出[8]。根据公共选择理论，政府官员也是追求自身利益最大化的“经济人”，如此一来，由于相关法律制度缺失，实施跨区域治理时政府间合作容易陷入“囚徒困境”。即在给定的条件下，不管对方怎样选择，一方选择背叛总比选择合作能够得到更高的收益，但由于双方都这样认为从而都选择背叛合作，最终导致政府间的战略合作流于形式。

(二)执行过程缺乏评估监督，贯彻落实难

从实践看，执行过程中需要对跨域协同治理与政府合作的绩效进行评估、监督并建立反馈纠偏机制。在跨域协同治理中，由于政府间合作往往依赖于地方主政官员的口头承诺，这种合作形式其实只是在表达合作意向与合作愿景，本身并不受任何刚性约束，尤其在目前许多地方政府信用缺失的状态下，仅靠政府官员的承诺更是远远不够。同时，构建地区协同治理的财政补偿机制也需要对政府合作绩效进行评估，相关制度缺失已成为地方政府间合作落地的一大障碍[9]。长期以来，地方政府官员的绩效考核与任期内的地区生产总值、财政收入等直接挂钩，地方官员很可能因为任期绩效考核而短视，忽视地区发展的长远利益，往往以经济发展为首要追求目标，紧紧盯住本地的经济发展，导致地方保护主义。虽然政府间协商达成的共识渗透在府际合作的协议、宣言中，但往往被搁置或被选择性执行，得不到贯彻落实，偏离了区域合作的本来目的。如果没有健全的评估、监督、奖惩机制作为保障，就无法实现对合作各方的有效激励，政府合作机制无法实现良性运转，跨区域治理必将陷入困境，但在评估监督方案实施中也需解决两大挑战。一方面，实施监督奖惩需要付出时间、人员等种种成本，而收益却为各方共享，因此，当一方认为不对违规行为实施惩罚更有利或成本更低时，会在监督中消极甚至不作为。另一方面，无论是评估还是监督、奖惩，均需明确合作各方的责任。但由于区域公共问题的责任共担和政府部门分割的行政管理模式之间存在冲突，合作各方的责任难以认定，导致跨区域治理中广泛存在政府合作难以规范、违规行为难以制约等问题。

(三)治理技术难以推广应用，治理能力亟待提升

近年来，以“移、大、云、物、智”为代表的新一代信息技术为公共治理突破时间与空间的限制提供了技术支撑。数字经济时代，治理效率的提升很大程度上依赖于信息的传播速度，新一代信息技术的广泛应用不仅为跨区域协同治理提供了信息交互平台，破解了跨域治理的技术难题，还对传统的治理思维和治理方式形成颠覆式冲击，能够有效推动城市治理体系和治理能力现代化。但现阶段，地方政府运用大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术提升其协同决策能力、政策执行力的能力还有待提升，数字政府建设有待提速。2012年以来,随着网络强国战略、国家信息化发展战略、国家大数据战略、“互联网+”行动计划等重大战略相继颁布实施,数字中国建设如火如荼。随着数字政府建设的不断推进，各地实施跨区域治理的能力、水平势必迅速提升，但总体而言，跨区域协同治理技术的深度应用还存在诸多障碍。一是部分地方官员喜好凭自身经验决策，不重视、不善于运用大数据等信息技术在提高决策精准性方面的作用，难以识别各类市场主体对重大治理项目的不同诉求，错失区域协同治理的重要机会。二是部分地方官员受限于自身知识结构，对学习新兴的数字化技术有畏难情绪，不主动作为。三是部分地方官员不重视民意调研，在工作对象多元化、利益诉求多样化、网络舆情复杂化的形势下，地方政府协同治理精准程度远远不足，亟须提升利用网站、微信公众号等新媒体平台深入挖掘社情民意信息的能力。

三、未来推进跨区域治理和政府合作的政策建议

借鉴国内外的成功做法，未来需着重解决跨域协同治理在合作机制构建、有效评估监督、治理技术应用等方面的问题，通过试点试验，在区域治理机制与方式上积极探索创新，推动区域协调向高质量发展迈进。

(一)健全府际合作治理体制，促进跨域治理规范化

一是构建由决策层、协调层和执行层组成的多层次政府合作机制框架。其中，以地方政府主要领导座谈会制度为主体构建决策层机制；协调层机制以推进区域治理合作示范区建设联席会议为主体，设立办公室作为日常协调机构；执行层机制以各职能部门为主体，通过专业委员会等形式，解决区域合作具体问题[10]。二是通过政府引导下的项目合作形式，充分利用市场化机制推动在应急管理、基础设施互联互通、生态环境保护、产业合作、信用认证等方面的政府合作协同治理。三是健全府际合作治理制度体系。应借鉴国外经验，在现有法律框架下，加快出台区域合作条例、规章等跨区域治理、政府合作相关法律法规，积极完善法律法规体系和非正式制度体系。建立科学的地方干部绩效考核与评价体系，既要考察其在促进当地经济社会发展方面的政绩，也要关注其在跨区域协同治理中的表现，综合考虑本地政府行政作为对邻近城市社会福利带来的外部效应。

(二)实施动态监督评估，强化地方政府合作绩效意识

对协同治理合作项目实施全过程动态评估、监督，强化各级政府合作意识。首先，在协同治理项目规划阶段，地方政府要基于国家政策导向、地方发展战略定位和目标，准确识别战略协同机会，预判跨区域协同治理效果，制定区域战略合作规划，并引入负面清单管理模式，避免项目低水平重复建设。同时，加快建立问责机制，制定统一的问责标准和流程以引导加强政府间合作，增强跨域协同治理的协调性和有序性。其次，在协同治理项目实施阶段，建立一套协同治理项目考核评价指标体系，既要包含能够反映跨域经济社会发展的可量化指标，也要包含政府服务质量、公民科学素养等若干软环境指标以进行动态量化跟踪监测。再次，在协同治理项目完成阶段，为保证客观公正地评估协同治理效果，须保证评估主体多元化，成立一个涵盖跨区域的政府、企业、高校、社会组织、第三方评估机构、媒体、社区居民代表等组成的协同治理绩效评估委员会，并鼓励媒体监督和群众监督，将评估过程置于社会监督之下。

(三)提高治理技术水平，促进跨域协同治理精细化

具体来说，一方面，要加快开放共享合作各方的政府治理数据，以现代信息技术促进政府合作与跨域治理创新。进一步加快新型基础设施建设，深入推进政府间和政府部门间政务数据资源整合共享，运用大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术，掌控跨域治理要素资源动态和治理进程，及时发布跨域协同治理相关政策、项目信息，强化政府对区域经济发展和公共治理的指导作用，通过共建智库、远程培训等方式来强化灾害防治、环境保护、公共卫生安全等领域的治理技术协同，减少由于地方政府间治理技术水平不均衡导致的协同治理障碍。另一方面，要加强社会治理各类专业化人才队伍建设，加快提升区域公共治理人力资本积累。要加大对各级地方干部的治理技术培训力度，提高地方干部挖掘、运用治理数据的能力，同时，通过灵活的用人制度、薪酬制度吸引高层次人才，促进地方领导干部年轻化、知识化和专业化，尽快提升地方政府协同治理能力的专业化和精细化水平。

(四)创新跨域治理模式，建立跨域协同治理试验区

我国跨区域治理和政府合作缺乏可复制推广的经验，现有的试验区主要关注经济贸易领域，特别缺乏跨区域治理和政府合作方面的试验区和示范区，建议从19大城市群中选择城市联系较为密切的地区作为试点地区，建设跨域协同治理试验区，探索可复制推广的跨域协同治理经验。一是搭建“理事会+执委会+平台公司”的三层跨域协同治理架构，构建专业化的跨域治理公共平台，建立健全重大跨域协调治理机制。理事会理事长由合作各方政府主要领导轮值，主要负责研究确定试验区建设的发展规划、制度创新、重大项目、支持政策和协调推进。同时积极探索提升跨域治理的社会化水平，广泛吸纳国内外知名企业、国际机构、科研院所、智库等机构代表参与治理。理事会下设执委会，主要负责具体推进实施理事会确定的试验区建设相关事项。平台公司则是市场化的投资运作平台，作为试验区开发建设主体。二是出台跨域治理区域合作相关法律法规。内容可包括：信息公开披露与交流共享制度；在教育、卫生等领域建立社会共治联合行政机制；在招商引资、园区共建、人才流动、技术创新等方面打造无差别市场化、法治化和便利化的营商环境等。三是注重社会智库、专家学者的决策咨询支撑，总结提炼有望在更大范围推广的实践经验，将跨域协同治理试验区建成区域协调发展的典范区域，推动全国的跨域协同治理和区域协调发展。