环境政策的工业废气治理效应及其地区差异研究——基于省级面板数据的实证分析

李攀艺，杨静娜，曹奥臣

(重庆理工大学 经济金融学院， 重庆 400054)

党的十九大提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，将污染防治纳入决胜全面建成小康社会的三大攻坚战，要求着力解决突出的生态环境问题，推进绿色发展。近年来，国家先后出台和修订完善了《环境保护法》《水污染防治法》等一系列重量级的环境法律法规，充分体现了国家对生态环境保护的高度重视。随着污染防治进入攻坚区、深水区，未来中国还将积极探索一些重大的环境政策，加大力度推进生态文明建设，解决生态环境问题。在这种背景下，评估已有环境政策在环境治理中的效果，进而掌握以往各类环境政策的投入成本与环境效益和经济效益之间的规律，对于未来更加合理地设计、完善环境政策，实现生态建设与区域经济协同发展具有重要的现实意义。

一、文献综述

由于环境问题具有较强的负外部性和“公共品”特性，单靠市场化的“科斯手段”，如排污权交易，不足以解决环境问题，需要政府通过制定各种环境政策来弥补“市场失灵”的缺陷；如“庇古税”强调通过税收和补贴手段来矫正这种外部性。现有文献按不同分类标准将环境政策进行划分，如学界按“三分法”将环境政策划分为命令控制型、经济激励型及公众参与型(非正式型)3类[1-2]；王梓慕等按“政策强度”将环境政策划分为行政手段、市场手段、环保投资和公众参与4类[1]；郑石明将环境政策划分为直接管制型、市场型和非正式型[2]。学界关于环境政策的研究颇多，其中环境政策的环境治理效果一直是学者们关注的热点。根据“波特假说”，合理的环境规制使得企业进行更多的创新和研发活动从而抵消由遵守环境规制所带来的成本，提高企业的生产效率和竞争力，促进生产技术进步和环保技术升级。MI Z等进一步将“波特假说”中单一的环境规制延伸到与经济、社会相关联的多维环境规制调节，发现直接管制型以及经济激励型环境规制对区域发展具有显著的正向影响，并指出通过合理匹配各类环境政策，可能会有效解决遵守环境规制所带来的成本增加等问题[3]。

但是，从环境政策对环境治理的实际效果来看，有研究表明，尽管中国已经初步建立了比较完备的环境法律法规体系，但是环境政策的治理效果相对低效，原因在于上下级政府在经济发展与保护环境之间的博弈以及地方政府与工业企业之间的博弈所引起的环境污染治理压力的传导阻滞[4]。而围绕中央与地方政府以及污染企业的关系，相关学者又进行了深入的研究。从委托代理的角度看，沈坤荣等认为上下级政府之间存在目标不一致，使得环境政策执行中存在偏差，导致环境政策实施效果与预期结果不一致[5]；周文兴等认为地方政府及环境部门不能有效监督企业，企业可能为提高自身经济效益而隐瞒自己的污染治理情况，使得环境政策的治理效果未达预期[6]。近期，学界逐渐关注到环境政策对环境质量尤其是对污染治理的影响。Van-Leeuwen等、Popp指出市场型环境政策如资源税、排污费对技术创新的影响程度强于命令型环境政策[7-8]。但也有学者得出的结论与其相悖，比如Francesco等、叶琴等、Macho-Stadler实证表明污染税的环境治理效率最高[9-11]；Zhao等的研究结果发现环境政策能够在保证经济增长的同时，实现保护环境的目标[12]；朱小会等在研究环境财政政策、环境税收政策的治污效应时，发现环境财政政策的治污效应显著，但环境税收的总体治污效应不显著[13]；李永友等采用跨省工业污染数据，分析了中国污染收费制度、减排补贴等污染控制政策的减排效果，发现中国采取的环境政策对减少污染排放有着显著效果，但这种效果主要是通过污染收费制度实现的[14]。王梓慕等基于工业污染治理投入和排污费，发现行政化和市场化的环境政策工具对工业废气减排存在正向影响，且均存在累积效应，但市场化政策工具对工业废气减排的效果明显大于行政化政策工具[1]。还有一些文献，如魏楚等、徐双明、尹秀的研究结果证明：环境政策不仅能够带来环境效应，而且能够提高技术水平，带来良好的经济效应[15-17]。此外，王丽民等学者也尝试考虑排放量以外的经济发展等因素，通过评价指标体系的构建给出环境污染治理效应的各个可实操的具体指标，但未对其进行实证分析[18]。

综上来看，已有的国内外文献在研究环境政策对污染治理的影响时，存在以下不足：一是主要关注某类特定环境政策和废气减排之间的关系，如财税政策对污染物排放量的影响，但现实中政府可能使用多种环境政策制度工具进行环境管制，且其对技术水平以及工业经济的发展具有一定程度的影响；二是较少考虑环境政策对污染治理影响的地区差异性，但中国不同地区在环保投资额度、环境管制强度、产业发展水平等方面存在差异，且其差异使得环境政策的污染治理效果也不同，即不同政策工具对不同地区的工业废气减排的影响可能不同，因此，研究不同政策工具对各类工业废气治理效应的地区差异，有利于各地区结合自身现实情况选择制定合理的环境政策。有鉴于此，本研究将环境政策工具划分为包含环保投资政策和“三同时”制度的命令控制型政策、包含财政政策和税费手段的经济激励型政策以及量化的公共参与政策，并运用2012—2017年的面板数据，探究环境政策对工业废气治理的影响及其区域差异，以期为完善现有的环境政策、充分发挥环境政策的污染治理效应提供理论依据。

二、变量选择及测度模型构建

(一)变量选取

为综合考察环境政策对工业废气污染治理的影响，本研究构建环境政策的工业废气污染治理效应指标评价体系。具体来看，本研究将环境政策划分为正式类环境政策(包括命令控制型政策和经济激励型政策)和非正式类环境政策(公众参与型环境政策)。在正式类环境政策中，命令控制型政策是指政府利用自身行政权威，制定直接影响污染者排污行为的法律、法规、行政和命令，主要包括环保投资政策和“三同时”制度；经济激励型政策则主要是指国家利用修正的市场机制，考虑经济发展水平和开放程度等多因素限制，促进环境保护与经济增长的协调发展，主要包括财政补贴政策、税收制度以及限制手段3类政策工具[9]。进一步，为衡量特定政策工具，本研究用废气治理投资额GI、城镇废气治理环境基础设施建设的园林绿化投资额YI、林业投资完成情况LI衡量环保投资政策；用环保验收项目投资额XI衡量 “三同时”制度；财政补贴手段则用财政环境保护支出FEI、地方财政科学技术支出FTI来表示，税费手段着重考虑排污费PC及资源税RST，以此表示影响排污者行为的决策价格、税收、收费等市场信号[2]。非正式类环境政策即是指公众参与型环境政策，《环境保护法》指出公众参与是公众和利害相关的个人或组织通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。而为度量公众参与，王梓慕等、郑石明用环境信访次数来量化公众参与[1-2]，但考虑到最近两年环境信访次数统计数据的缺失，这里采用环境信访统计表中的受理行政复议案例数NMB来衡量公众参与型环境政策。同时，考虑经济发展水平等因素对经济激励型环境政策的限制作用，采用地区经济发展水平GDP和工业经济发展水平第二产业增加值VAD来衡量限制手段。在环境政策的工业废气治理效应方面，将环境政策对工业废气治理的影响区分为直接效应和间接效应，直接效应是指环境政策的实施带来的废气排放量的降低，间接效应是指环境政策的实施带来的除废气排放量外的其他效应。具体地，用工业二氧化硫排放量SP、氮氧化合物NOP以及烟粉尘排放量YFP来衡量工业废气治理的直接效应；用工业经济水平和科研创新情况作为工业废气治理的间接效应具有一定的合理性[5，7]。其中，工业经济水平用工业增加值IAV进行衡量；科研创新则用规模以上企业的专利申请量PAQ和有效发明专利数量VIPQ进行衡量,具体如图1所示。

本研究的样本区间是2012—2017年，所使用的原始数据中，各地区的废气治理投资额、园林绿化投资额、环保项目投资额、林业投资额、资源税、环保支出、排污费、排放总量、工业污染治理投资、排污费和治理废气投资来源于历年《中国环境统计年鉴》；各地区环境信访摘自历年《中国环境年鉴》；其他未作特别说明的数据均摘自相应年份的《中国统计年鉴》。考虑到中国经济发展水平存在明显的地区差异性，地区之间在环境政策方面存在差异，本研究将中国省份(1)考虑到上海没有资源税，因此本研究未将上海列入样本范围。分为东、中、西部三大区域，其中东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南10个省区市；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部地区包括内蒙古、广西、四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆11个省区市。由于个别指标仅在2011年之后才列入国家统计范围中，因此本文决定选取2012—2017年数据对环境政策及其废气治理效应的情况进行分析。此外，对于2015年西藏园林绿化数据缺失则采用最邻近插值法进行填补；对于2016年和2017年缺失的部分排污费数据，本文则引用历年平均增长率对其进行预测填补。

(二)环境政策因子模型构建

考虑到初步的环境政策的各指标之间很有可能存在多重共线性，为克服各个政策指标之间的嵌入效应[19]，本文决定采用因子分析法重新对正式类环境规制相关指标进行有效划分(2)由于非正式类公共参与指标用单一指标衡量，以防主成分分析将其丢失，则在构建评价模型时引入。，在保证原始信息量的同时，提取解释环境规制的关键变量，使环境政策分类更加准确，废气治理效应指标的处理同环境政策指标的处理。

本文分别对2012—2017年的10个环境变量进行因子分析，揭示变量之间的内在关系，同时对数据进行Kaiser-Meyer-Olkin检验和Bartlett的球形度检验，用以确定是否满足因子分析条件。检验结果为每年的环境政策均满足因子分析条件，即KMO值在0.7左右，接近于1，Bartlett的球形度检验值显著。

运用IBM SPSS Statistics 25分析软件对10项相关的环境政策指标进行分析，提取出4个主成分，累计贡献率均大于85%，表明主成分分析效果较好，比较符合实际需要。进一步采用最大方差正交旋转法进行因子分析，旋转后其总体因子的方差累积贡献率不发生变化，并得到明确经济意义的主公共因子。由于每年旋转后的载荷矩阵相似，本文列出2017年旋转矩阵，结果如表1所示。

表1 旋转后载荷矩阵

由表1旋转后的载荷矩阵可以看出，公因子F1在XI、GDP、VAD、FTI、FEI上的载荷值都很大，XI、FTI、FEI反映是国家在科技和环保方面的投入，VAD和GDP反映的是经济发展规模，所以在一定程度上，F1可表示为经济发展及投资激励类政策因子，也就是指国家改变经济规模以及环保投资方面的举措；GI、RST代表的是废气治理投资和资源税，也就是社会消除废气污染的净代价，所以F2可表示为污染惩治因子；由于PC代表排污费，是指企业在生产过程中为弥补污染物的负外部性所付出的代价，单独作为一个公因子对环境政策进行解释，所以F3即用绿色税制表示；而YI、LI是指国家对园林及林业的投资额，所以F4可表示为绿化政策因子。

(三)污染治理效应的因子模型构建

污染治理效应测度方法与环境政策方法相同，2012—2017年的KMO检验值接近于1(>0.6)，Bartlett的球形度检验显著。

由于每年旋转后的载荷矩阵相似，此处列出2017旋转矩阵结果(见表2)。由旋转后的载荷矩阵可以看出，Y1在SO2、氮氧化物以及粉尘排放量的载荷较大，因此，Y1则可以用来表示环境效应因子，即环境政策对污染物排放量的影响。而Y2在IVA、VIPQ、PAQ变量上的载荷较大，而IVA反映的是工业增加值，VIPQ和PAQ分别表示发明专利数和专利申请数，因此，Y2可以表示为工业创新经济效应因子，也就是环境政策能够影响工业经济产值并鼓励工业改进自身的技术水平，使其关注自身的技术要素。

表2 2017年旋转后的载荷矩阵

通过因子分析，将初始确定的环境政策重新分为经济发展及投资激励型政策因子(F1)、污染惩治政策因子(F2)、排污费(F3)和绿化政策因子(F4)，并将F1、F2、F3、F4政策因子的得分作为各类环境政策的测度值；将初始得到的工业废气治理效应重新分为工业创新经济效应因子(Y1)和环境效应因子(Y2)，并将Y1和Y2效应因子的得分作为各类废气治理效应的测度值。

三、环境政策效应的评价

(一)环境政策治理效应评价

本文基于2012—2017年省级正式型环境政策测度值以及归一化后的受理行政复议案例数NMB_std(由于非正式型环境政策和正式型环境政策测度值相差较大，标准化处理将使得序列平稳，波动相对稳定)和工业废气治理效应测度值，采用Eviews 8.0软件进一步评价各类环境政策的工业废气治理效应。考虑到样本时间年限短，本研究未对数据进行平稳性检验。文章先依次构建混合回归模型和个体固定效应模型，得到相应残差平方和，从而得出Chow稳定性检验的F值，由F检验得：该面板原假设 “不存在个体效应”遭到拒绝，说明个体效应不能忽略；而后以Hausman检验作为选择固定效应模型和随机效应模型回归的依据，其中，模型1测度的是环境政策得分F1、F2、F3、F4对废气治理的环境效应Y1的影响，模型2测度的是环境政策得分F1、F2、F3、F4对废气治理工业创新经济效应Y2的影响，SSEr是混合估计模型的残差平方和，SSEu即个体固定效应模型的残差平方和，检验结果如表3所示。

表3 Chow检验及Hausman检验

由表3可知，经济发展及投资激励类政策、污染惩治政策和排污费、绿化政策需要通过固定效应模型对废气治理的工业创新经济效应进行评价，环境效应依旧需要采用固定效应模型进行评价。回归结果如表4所示。

表4 回归结果分析

根据表4的估计结果发现，在不同环境政策对废气治理的环境效应(Y1)中，经济发展及投资激励政策F1、污染惩治政策F2、绿色税费政策F3和公众参与型环境政策NMB_std的系数均为负，表明政策工具对工业废气减排均具有显著的正向影响，其中绿色税费环境政策能更加明显地提高环境质量，抑制工业废气的排放，绿色税制在一定程度上是一种事中政策，在企业生产过程中，排放的废气量与其挂钩，能有效地防止企业为增加自身收益而忽略社会收益，从而对减少工业废气的排放量起到良好的作用。一般来说，环境绿化基础设施建设在一定程度上是能够对环境产生正向影响，本研究中绿化政策F4的环境效应方向为负，影响程度为0.857 0，这与张伟等[20]的研究结果是吻合的，可能原因为绿化政策投资成本大，存在滞后效应，使得林业投资、园林建设投资等绿化政策发挥的作用相对有限，对改善环境质量的影响较差，甚至出现消极作用。

在不同环境政策的创新经济效应(Y2)中，经济发展及投资激励类政策F1的影响最大，经济发展及投资激励政策平均每变动1个单位，会带来平均1.039 4个单位的工业创新经济效应；绿色税费政策F3对工业创新经济效应的正向影响程度为0.345 2，仅次于经济发展及投资激励类政策F1，与李永友等[14]的研究结果类似，即广义的绿色税制能够提高环境效率，验证了企业为弥补污染带来的负外部性所付的代价能够很好地促进企业创新，和“波特假说”相一致；公众参与型政策在1%的水平上显著，表明公众参与能够有力地带动技术创新与工业经济的发展，原因在于公众参与能够提高环境保护部门监察执法的力度[21]，使得相关企业通过技术创新来降低生产所带来的负外部性。污染惩治政策F2的实施同样对工业科研经济效应起到有效的作用，但其正向影响效果弱于其他3种环境政策。余伟等认为，由于目前中国排污费等绿色税费政策是超标排污收费，而非动机手段，因而不能对创新经济带来充分的促进作用[22]；也有研究表明，目前中国绿色税费政策执法刚性不足，影响该制度功能的正常发挥，使其对创新经济的影响程度较低。绿化政策F4对工业创新的影响显著为负，可能是因为绿化政策的本质是公共服务类措施，其治理途径是吸附污染物达到治理效果，一方面不能够激励企业创新行为，另一方面无法增加企业的成本，产生“倒逼效应”，所以绿化政策的投入不利于促进工业创新经济发展。

(二)地区差异性分析

由于中国地区之间的环境政策的实施情况不尽相同，因此本研究进一步建立东中西部系列模型，以进一步考察环境政策对工业废气治理效应的影响是否存在差异性。模型估计结果如表5所示。

表5 各类环境政策对三大区域各自效应的估计结果

根据表5，比较不同区域各类环境政策对环境的影响效果，可以发现：三大区域中各类环境政策与全部样本估计结果都不一致，这意味着各类环境政策与环境质量之间的关系有明显的地区差异性。其一，中西部地区的经济发展与投资激励政策对工业废气减排没有显著的促进作用。对于经济发展与投资激励政策的环境效应未达到预期，有一些研究给出了可能的解释，如朱小会等认为，经济水平对财政政策的治污效应具有门槛效应，只有当经济水平满足一定条件时，该政策才会具有更好的治污效果[13]。其二，东部地区的污染惩治政策F2对工业环境效应具有显著的正向作用，但对中西部地区的影响显著为负。其三，东部地区绿色税制对废气减排的影响效果较为突出，在西部地区表现为不显著的负向影响，而在中部地区产生效果不显著的正向影响。郑石明认为能源消耗量对环境质量具有反向作用，污染越严重，则需要为污染付出更大的代价[2]，而中西地区经济发展水平相对不足，地方政府对于经济发展的热情并未减退，出现“中央讲科学发展，地方讲加速发展”[23]的局面，从而导致中西部地区污染惩治政策或者排污费等税费政策实施不到位，减排效果不理想。其四，公众参与制度对控制东部地区的环境污染具有良好的促进作用，西部地区则相反，而中部地区其系数为正，但未通过显著性检验。原因在于西部地区相较于东部地区，环境保护意识较弱且公众参与的方式及法律保障不够完善，环境信访制度无法有效地对地方政府施加环境治理的压力，从而没有发挥出预期的作用[1-2，4]。

另外，从环境政策对工业废气治理的经济影响来看，3个区域中经济发展及投资激励政策F1、污染惩治政策F2、绿色税费政策F3的工业创新经济效应均为正，与全部样本估计结果相一致，即这3类政策对工业创新经济的影响方向不存在区域差异性，但其影响效果却表现出明显的差异性。第一，F1对东部地区的工业经济发展及技术创新的影响效果最为显著，而对西部地区影响最弱，该结论与王梓慕等[1]的研究发现一致，即经济条件相对优越的地区，则会拥有足够的资金投资于环境，用于激励工业企业开展技术创新活动，从而有利于工业经济的增长。第二，污染惩治政策F2、绿色税费政策F3对东部地区的创新活动以及工业经济的影响效果都明显优于中西部地区，表明东部地区的污染惩治政策以及绿色税费政策体系比中西部地区更完善。第三，公众参与政策对技术创新以及工业经济的发展存在明显的区域性差异。公共参与型政策更有利于东部地区的技术创新及工业经济水平的提高。其原因在于经济发展水平高的地区，公众对保护环境有强烈的认同感和准确的判断力，更倾向将环境意识转换为行为，从而通过督促企业用技术创新而非污染环境来提高工业增加值[1]。

四、结论与启示

本研究采用因子分析法构建环境政策的工业废气治理效应模型，并通过采用2012—2017年面板数据进行实证分析，得到如下结论：一是不同种类环境政策对工业废气治理有显著影响，其中经济发展水平、废气治理投资额、“三同时”制度、财政补贴、排污费以及公众参与都具有显著的工业废气治理效应；而园林建设投资及林业投资等绿化政策对工业废气等污染物的治理效果不佳，作用相对有限。二是研究发现不同类别环境政策在工业治理效应中的作用存在区域性差异。其中，东部地区的环境政策体系相对比较完善，各类环境政策实施效果较好；而中西部地区则因经济发展水平不足、征收制度不完善等原因，其污染惩治政策、绿色税制以及公众参与政策实施不到位。

目前，中国正处于生态文明建设以及工业绿色转型的重要时期，废气治理是生态文明建设的重要部分，制定合理的废气治理效应评价体系，对于指明治理的改进方向，加快生态文明建设的进程具有重要作用。因此，文章结合以上结论对废气治理的政策体系制定给出以下建议：第一，注重各类环境政策之间的衔接与配合。为推动绿色发展，实现工业经济向绿色经济模式的转变，应当关注各类环境政策之间的相互联系，合理协调财政环保支出、“三同时”制度、财政政策、税费政策与公共参与政策，建立事前预防、事中控制以及事后防治相结合的环境政策体系，以更有效地发挥环境规制的积极作用。第二，提高执法有效性，实现环境质量与工业创新经济发展的“共赢”目标。中央和地方政府应当严格落实《中华人民共和国环境保护税法》征收程序，提高其执法刚性，并扩展污染惩治措施，真正将环境污染成本内化到生产成本和市场价格，从而在高治污的前提下，督促企业进行技术创新。第三，加强对当地政府及工业企业的“绿色发展”思想教育工作，提高当地政府、企业及公众的环保意识和监督意识，建立公众及媒体对相关部门及企业治理工业废气职能的监督反馈体系。第四，对于不同区域，应当有针对性地制定差别化的环境政策体系。对于经济发展水平高、环境政策实施效果较好的东部地区，要充分发挥其提高环境质量的示范作用；对于经济发展不足，政府投资激励力度较小的中西部地区，随着经济水平的不断提高，应完善其排污费、废气治理投资等环境政策的实施机制，提高环保投资资金的使用效率，以此来实现环境政策对废气治理的工业创新经济效应和环境治理效应的正向影响，达到预期的治理效果。