排污权交易制度中初始排污权的分配模式与方法研究

李盼道，黄 锐

(1.德州学院 法学院， 山东 德州 253023； 2.东北财经大学 公共管理学院， 辽宁 大连 116025)

一、引言

排污权是指排污单位向环境中排放各种污染物的权利。政府的环境保护监管部门在对生态环境进行各项评估后，确定某一时间段内污染排放的总额度，再将总额度划分为若干份分配给各排污单位，各排污单位在已获得的额度内，依法享有直接或间接向环境中排放污染物的权利[1]。工业企业的生产经营活动在为整个社会创造巨大物质财富的同时，也不可避免地会造成一定程度的环境污染。因此，每个企业应当享有排放与其生产规模数量匹配的污染物的权利。由于生态环境具有一定的自我净化能力，此能力在客观上允许各企业具有一定的排污权，但是由于生态环境的容量有限，过度排放的污染物很难被环境自我净化，从而导致生态灾害，这种环境资源的稀缺性使得国家不得不对污染排放总量进行必要的限制。政府在限制排放总量的同时，将排污权分配给各个具体的排污企业，并建立排污权交易体系，旨在通过市场手段使排污权在各企业间被优化配置。因此，一项既能够促使企业积极主动节能减排，又能够使排污权资源在各排污企业之间实现优化配置的排污权交易制度应运而生。20世纪60年代末，美国经济学家戴尔斯第一次提出排污权的概念。排污权制度将政府视为分配主体，政府作为社会公共利益的代表和各种资源包括环境资源的所有者，将排放污染的权利分成若干份，分配或出售给需要排污指标的企业。市场中需要排污的企业，既可以在政府举行的拍卖市场上购买，也可以在二级市场上从愿意出售过剩排污权的企业手中购买。

初始排污权的分配和交易制度肇始于20世纪60年代。早期的污染治理是将国家作为环境资源的公众代理人，使用行政命令强制规范企业的污染活动。这些行政手段虽然在排污权交易制度实施初期成效显著，但是也带来了许多问题，例如行政成本过高、组织僵化、机构臃肿和低效等弊病，使得这一路径的长期执行受阻。20世纪70年代后，西方国家出现“政府失灵”和经济“滞胀”的问题，美英两国率先采取了放松政府管制以激发市场活力的经济改革。在环境保护领域，政府开始尝试采取“市场手段”治理环境污染问题。20世纪70年代排污权交易制度在西方开始兴起，这一制度实际迎合了市场经济条件下企业追求利润最大化的逐利本性，奖励积极减排的企业，惩罚过度排放的企业，促使企业通过添置污染处理设备以减少污染排放量从而降低生产成本。其本质是将企业生产的外部边际成本和外部边际效益内在化，促使企业积极主动治理污染，降低污染排放量，从而达到降低全社会污染排放总量的目的。中国对于环境污染问题的重视始于20世纪80年代。改革开放推动了国民经济的高速发展和人民生活水平的极大改善，但是中国这种粗放式的发展模式不可避免地带来了严重的环境污染问题。一方面，改革开放后大批国外淘汰的高污染、高耗能的企业被大批引进国内，对中国生态环境造成了巨大破坏。另一方面，中国经济体量太大，以全球最多人口支撑起的第二大经济体所造成的污染量十分巨大，在短期内依靠产业结构的调整和升级或者依靠工程技术减排对于达成减排目标的作用相当有限。因此，中国自20世纪80年代开始从美国引进排污权交易制度以治理环境污染，旨在利用市场力量应对由市场自发生产而产生的环境污染问题。

排污权交易制度旨在通过市场交易制度实现交易的帕累托最优，是对初始排污权配置失当进行的补救和改进。因此，研究初始排污权的初始配置以及合理配置尤为重要。在排污权交易制度中，初始排污权的界定与分配是首要环节，不同的初始分配模式和方法意味着不同的交易类型。因此，历来对于初始排污权分配模式和方法的研究随不同的经济背景和政治环境的变化而变化，本文将对各种初始排污权的分配模式及方法进行深入的分析和探讨。

二、文献综述

排污权的初始分配问题是研究排污权交易的必由之路，是解决污染问题的第一步。初始分配状况的不同必将导致整个排污权交易制度的不同。虽然在排污权概念诞生之初，就不乏有对排污权初始分配问题的探讨，但是作为整个排污权研究中的一个环节，其受重视的程度却并非始终如一。早期的学者们推崇“科斯定理”，提出了在交易成本为零的情况下，排污权的初始分配状况并不影响资源的配置效率，因而对于排污权的初始分配问题的研究没有受到足够的重视。然而，在实践中，为了提高资源配置效率而作用于交易过程的各种努力收效甚微，于是排污权的初始分配问题再度引起国内外学者的高度重视。目前，国内学者对于初始排污权的研究才刚刚起步，而对于排污权初始分配模式的研究更是凤毛麟角，虽然一些文献中有提及，但数量较少。通过梳理排污权初始分配模式和方法的相关文献，可知有关初始排污权分配模式的论述主要集中于3个分类角度：第一个角度是“无偿”分配模式与“有偿”分配模式；第二个角度是“自上而下”的分配模式和“自下而上”的分配模式；第三个角度是“单层直接”分配模式与“多层治理”分配模式。关于初始排污权的分配方法，主要是从第一个分类角度的两种模式出发展开研究。

(一)“无偿”分配模式与“有偿”分配模式

“无偿”分配模式主要包括“基准法”和“祖父法”两种初始排污权分配方法，其中很多学者更偏好于基准法。Park等认为基准法应以生产技术为基础来设定排污标准，这种标准可以通过整个行业的所有排污企业的平均排放水平加以设定，亦可以通过计算排放量相对较多的企业的排放量的平均水平加以设定[2]。这种分配模式显然是有利于生产效率相对较高、率先改进生产技术进行减排的排污企业，可以使其节约相当可观的一笔排放权购买成本；并且这种分配模式对在该行业中快速成长的大多数企业造成的损害相对较小，该行业中的大多数企业容易接受这种相对较为公平和科学的分配方法。Marin等认为，可以首先在污染排放对环境造成危害的风险为零或者风险很小的行业中，以其历史排放量为标准试行基准法，随着这些企业排污技术的不断提高和改进，逐步提高这些企业的控制排放标准[3]。基准法的排污权分配模式与历史排放量无关，但是有效的基准线的制定仍然会受到历史排放量的影响。马驰等认为在排污权交易体系建立的初期，中国应在各试点地区借鉴西方国家早期的办法，通过对初始排污权进行无偿分配，降低企业排污权购买成本，进而降低企业的总量生产成本，增强排污权交易制度对行业和企业的吸引力，吸引更多排污企业加入其中[4]。祖父法实际上是在排污权交易制度刚开始实施时，在没有经验可循的情况下采用的一种保守主义的方法，此方法在实施一段时间后被人们归纳出来，实际由谁提出不可考证，可以认为是一种由实践经验总结出来的方法。

“有偿”分配模式主要包括拍卖价格出售法和固定价格出售法两种初始排污权分配方法。目前，主要的分配方法是拍卖价格出售法，其应用范围最为广泛，在交易市场中的配置效率也相对较高，因而更具影响力。Francisco等认为通过拍卖价格出售法进行的分配，对交易制度效率的提高比较显著，因为在排污权拍卖市场上，政府依据各排污企业出示的价格分配排污权，对于企业来讲，拍卖体现了自身的支付意愿，符合市场机制的货币投票和效率原则，而且排污权费用内化为企业的总量生产成本，规避了污染超标所造成的负外部性影响，而对于政府来讲，则能以拍卖所得用于以增进社会福利为目标的相应支出[5]。固定价格法实际是一种过渡型方法，使用较少，排污权交易体系不完善和行政能力较弱的国家比较倾向于采用这种方法。

(二)“自下而上”的分配模式与“自上而下”的分配模式

目前，学术界对于“自下而上”和“自上而下”这两种初始分配模式的研究较少，国内在此方面的研究大多植根于欧盟排污权交易体系，并以此体系为重点研究对象。首先，“自下而上”的分配模式出现较早。因为排污权交易制度刚开始在欧盟实施时，作为超国家机构的欧盟，缺乏各个成员国的历史排污数据，以及以此为基础的治理污染的经验，因此其最合理的分配初始排污权的模式便是根据各个成员国的具体需求进行按需分配。叶斌认为，欧盟各国的具体经济状况和法治环境是实施这一模式的前提和基础，如果忽视各国具体国情的特殊性这一前提和基础，强制各国实行统一的排污权初始分配模式和方法，很可能会遭到部分利益受损国的抵制，从而延缓整个制度的实施进度[6]。在该分配模式经历一段实践和磨合之后，“自下而上”分配模式逐步代之以“自上而下”分配模式，并以此实现国家排污的总量控制的目标。Bel等认为，在“自下而上”的分配模式中，欧盟各成员国在设定本国排放总量方面具有较大的自主权，作为地区国际组织的欧盟只起到必要的协调作用，而“自上而下”的分配模式不仅强化了欧盟的调控作用，而且能够有效防止各成员国自主设定的各自排放的总量过高以及由此导致的配额过剩等问题[7]。

(三)“单层直接”分配模式与“多层治理”分配模式

“单层直接”分配模式是国家环境保护监管部门将初始排污权直接分配给排污企业的模式，是一种较为原始且粗糙的分配模式，操作简单易行，但是难以协调各方主体的利益。目前，对该模式的研究相对较少，究其原因在于该模式的实施受制于交易市场的成熟程度，该模式一般适用于排污交易市场尚不成熟的初创阶段。而“多层治理”分配模式则主要源于欧盟自身所具有的多层治理机制，众多学者对此研究乐此不疲。筱露认为，环境保护与治理不能仅仅凭借政府的权威，还应依靠社会外部各个方面的力量，并以此种力量不影响社会治理的结构与秩序为前提[8]。多层治理模式会在某种程度上兼顾各参与治理主体的特殊利益，可以在保持总量平衡的基础上弥补区域合作中的区域失调与不足。

(四)文献评析

在自排污权交易制度诞生至今的几十年间，无论是理论研究，还是实践的总结，研究者多将研究重点集中于排污权交易过程，而排污权的初始分配问题却被忽略。事实证明，实践与之前研究者的想法相悖。早期的主流观点认为，初始权利的界定并不会影响资源配置的效率。但是，市场规模庞大且极为复杂，无可避免的交易成本导致初始排污权的分配对交易过程的影响不可小觑。目前国内的一些研究者已经意识到这个问题，并试图通过比较各种分配模式的利弊，提出相对合理的解决方案，以推动政府完善排污权制度。但他们往往忽视了当前政府在试图对该制度进行改革时所面临的制度惯性和转轨成本问题。本文将以初始排污权分配问题为研究对象，综合运用比较分析法和逻辑演绎法，在比较以往各种初始排污权分配模式和方法的基础上，分析和评价各种分配模式和方法的优点与不足，提出适合中国国情的初始排污权分配模式与方法。

实践证明，排污权交易制度在治理环境污染方面成效显著。在美国酸雨计划之后，西方发达国家纷纷开始效仿这一制度。但是由于各个国家的具体国情不同，这些国家在引入此项制度的同时也带来了许多问题，其中一些是制度本身所具有的问题，即便是此项制度肇始之地的美国也备受其扰，还有一些是制度落地之后的水土不服问题。如今，这一制度已广泛分布于世界各地，为各国所采用，因此各国不同的实践环境、背景和国情产生的大量实践经验可供借鉴。然而，对于这些经验的借鉴若不触及其问题的源头即初始排污权的分配，则很难理解其脱离国情和现实的原因。中国解决排污权交易过程中遇到的各种问题，大多借鉴美国的处理经验。有些问题采取美国式的解决办法确实行之有效且受益匪浅，但面对有些问题，美国式的方法在遇到中国的具体国情时也会变得束手无策，并且随着社会发展，这一制度本身的局限性也日益凸显。这一方面是因为两国之间实际情况不同而导致的个体差异，如产业结构、产业布局、自然环境，甚至是政府体制和跨区域政府之间的关系等等的不同。另一方面是因为出现了一些两国都出现的问题，但是尚无较好的解决方法或者局部存在一些较好的解决办法却无法推广的普遍问题，例如初始分配权界定和分配如何做到公平、效率和效益的问题等等。本文力图通过对中国在引进这一制度后各种初始分配模式与方法的变迁和外部环境进行对比，总结出两者之间的关系。厘清这二者之间的关系，不仅有利于理解当下排污权初始分配模式中出现的问题的产生根源，还为应对未来的挑战奠定了基础。

三、对各种排污权初始分配模式的分析和评价

一个国家和地区根据本国经济发展和环境保护的需要，在平衡二者关系的基础上，设定本国和地区降低污染物排放的目标，各地环保部门根据本国政府对本地所下达的排放目标，设定本地的污染物排放总量，并通过一定的方式将初始排污权分配到本区域的排放主体中去，并为其提供后续的交易平台和交易机制。依据不同原则、不同外部环境和不同治理理念可将其划分为若干相互独立的排污权初始分配模式。

(一)基于不同原则实施的分配模式

“无偿”分配模式，一般是基于公平原则进行分配。在初始排污权的分配中使用“无偿”分配模式，其目的是在制度实施初期吸引尽可能多的排污主体参与排污权市场交易，以提升该交易机制的影响力。虽然在短期内会引发很多问题，但是从长远来看对于完成减排目标大有裨益。在制度实施的初期，各行业、各地区的污染状况和排污水平尚无准确资料可供参考，使用无偿的分配模式更为简便有效、可操作性更强，不会因为制度实施的成本问题导致各地方政府和排污单位产生抵触心理。无偿分配模式主要有祖父法和基准法两种操作方法，其中祖父法适合在制度实施时就已经存在的老企业中实施，而基准法更适合在制度实施后成立的新企业中实施[9]。

“有偿”分配模式，一般是指在排污权一级市场中为体现效率原则而实施的分配。无偿分配模式中初始排污权被分配给各个排污主体，在这个过程中大多采用政府设定的客观标准进行分配，而实际上政府做出的决策未必比由众多排污单位自发做出的决策更优。因此，通过在排污权初始分配时引入市场机制，对初始排污权进行有偿分配，以拍卖价格出售或者以固定价格进行分配，这种模式意味着政府为提高配置效率将主导地位让渡于市场。市场中的各个排污主体在通过价格了解排污权交易的准确市场行情的同时，也显示了自身对于排污权的偏好。在这种情况下，市场依据市场行情做出的决策效率较高，也更为准确。而政府在拍卖的过程中始终扮演裁判的角色，而非放任市场。这一点有别于1939年资本主义世界经济危机之前政府“守夜人”的角色。

(二)基于不同外部环境实施的分配模式

“自下而上”的分配模式是在国家缺乏排污治理经验以及可参考的历史排放数据的情况下实施的先由多个中心分散决策之后再上报中央节点的分配模式。该模式实施的基本程序为：首先由各区域地方政府将各自区域内的初始排污权分配方案上报至中央环保部门，然后中央环保部门汇总各地方上报的排污权初始分配数据，最后形成总量排放数据，并设定总量排放目标。“自下而上”的模式一般是在国家缺乏排污治理经验以及可参考的历史排放数据的情况下，为确保排污权分配制度能够正常实行退而求其次的选择，但是这一模式却有利于国家大致了解各个区域的具体排污情况，为未来的精细化管理提供经验和基础。现实中每个地区的经济发展水平、产业结构、人口密度以及城市的空间布局存在着显著差异，这些因素所导致的环境承载力也有所差异，“自下而上”的分配模式可以较好地避免因“一刀切”导致部分地区在该制度实施初期产生的负面影响。但是在“自下而上”的分配模式中，由于各个地方仅从自身利益出发，极易产生地方保护主义、变相执行政策和扭曲政策等问题。在中国环境问题十分严峻的情况下，这一分配模式难免会有损治污进程。

“自上而下”的分配模式则与之相反，是指中央环保部门首先设定本国家或地区的总量排放标准，再将总量排放标准层层分解或下达至各个地方的分配模式。“自上而下”的分配模式是建立在中央政府绝对权威的基础上的，地方政府要严格执行中央政府下达的排放标准[6]。在中国，一方面中央的环境保护部门在地方下设相应的地方环保机构，地方环保机构能与中央环保部门在步调上保持一致；另一方面地方政府权力源自于中央政府，地方政府对于上级的行政命令，一般会不折不扣地遵照执行。因此，这种分配模式可以在短期内制定出总体减排目标和方案，避免因分散决策而导致的方案拖延和各方利益难以协调一致的问题。这种模式比较适合在具有一定治污经验和制度较成熟的国家实施，而在一些治污经验缺乏和制度尚不成熟的国家强制实施时，容易忽略该地区和行业的特殊情况，可能会导致该地区经济发展受阻、产业结构扭曲和制度执行受阻等问题。

(三)基于不同治理理念实施的分配模式

“单层直接”分配模式是指国家直接将初始排污权分配给各个排污主体的一种分配模式。该模式有两大显著特征：第一，国家环境保护管理部门只负责与排污权交易制度相关的法律规范的制定工作，并依据制定的法律规范将排污权分配给各个排污主体。第二，国家环境保护管理部门之外的其他行为主体均不参与排污治理工作。“单层直接”分配模式由国家直接将初始排污权分配给各个排污主体，具有行为直接、结构单一、简单易行、反应迅速、治理成本相对较低等特点。由于具有上述特点，该模式一般在排污权交易制度实行的初期实施[7]。虽然推行这种模式的门槛较低，但是容易导致很多问题。由国家直接管理全国若干个排污单位，易对政府形成巨大的压力和负担，大量消耗行政资源，这种模式对于人力资源的消耗巨大，其导致的行政成本负担可能会终止整个排污权交易制度的实施。此外，如果政府管理模式单一，就无法有针对性地解决不同地区的特殊问题，难以照顾各个地区排污单位的利益，而只能采取“一刀切”的方法。这种统一的办法往往会忽视不同行业的特殊性，尤其是不同行业的排污潜力，这种忽略行业差别的办法让排污权市场失去活力，从而不利于实现降低污染排放的目标。

“多层”治理分配模式是一种由多个行为主体共同参与治理的分配模式，其行为主体包括中央政府环境保护部门、地方政府环境保护部门、国际组织和企业等。中央政府环境保护和监管部门将权力下放到各地方政府环保部门，或者向上移交到超国家机构，然后层层下达，由地方政府将排污权分配给各个企业。例如欧盟成员国将其初始排污权界定、分配等权力向上移交到欧盟这一超国家机构，由欧盟根据各国的具体情况进行统一治理。再例如中国由中央政府将该权力下放到各地方政府的环保部门，在“多层”治理分配模式下国家角色从“主导者”演化成了“推动者”。中国在北京举办的多次重大会议期间，要求京津冀地区协同治理大气污染，保证会议期间的大气质量。中央政府在这一过程中仅仅扮演“推动者”角色；而各个地区政府打破地域界限联合治理污染，是实际的治理主导者。

四、对各种排污权初始分配方法优缺点的对比和评价

如上所述，目前对于初始排污权分配模式的研究，主要被划分为3个层次，即基于不同原则实施的分配模式、基于不同外部环境实施的分配模式和基于不同治理理念实施的分配模式。从第一个层次的分配模式即基于不同原则划分的“有偿”和“无偿”分配模式出发，将“无偿”分配模式划分为基于排污量进行初始分配的祖父制分配方法和基于产量进行初始分配的基准制分配方法；将“有偿”分配模式划分为市场主导、政府配合实施的拍卖价格出售方法和政府主导、市场配合实施的固定价格出售方法。由于不同的国情、不同的制度实施时间等多种因素的综合影响，各种分配制度不会单独出现在某个国家，而是以混合形式出现，只是在不同国家所占比重略有不同[10]。

(一)依据不同标准产生的两大无偿分配方法

“无偿”分配模式即各地区环境保护主管部门根据该地区在一定时段内要达到的环境质量保护和恢复目标，核算该区域的环境总容量，确保污染物排放总量控制在合理的范围内，依据一定的标准，并根据各个企业在生产过程中实际需要的排污种类和数量等，将总量指标划分成若干部分，免费分配给各个排污企业。“无偿”分配模式包括两种分配方式：一种是基于排污量的祖父制分配法(也可称为祖父制或祖父法)，另一种是基于产量的基准制分配方法(也可称为基准制或基准法)。

1.基于排污量进行初始分配的祖父制分配方法

这是一种以排放企业在基准期内的历史平均排放量为基础确定应获得排放份额的方法。祖父制是通过参考某一排污企业的历史排污水平，并根据该历史排污水平，按照一定的比例赋予其排污权。一般来讲，历史排污水平较高的企业将会获得较高的排污权，历史排污水平较低的企业将会获得较低的排污权，这看似是一种对排污“权利”的继承，故称之为“祖父制”。这种分配方法源自西方国家的保守主义传统。该传统不认为在制度实施的初期就能够拥有一套完美的制度设计，并使该制度顺利运行且取得成效；相反，却认为应该在制度实施过程中不断发现问题并解决问题，从而使制度日臻完善。

概言之，祖父制分配方法可操作性较强，对于受制于该制度的企业也不会造成过重的经济和成本负担，市场亦更容易接受这样的制度安排，因而这种分配方法的应用范围也最为广泛。然而，这一制度也会使企业丧失提高技术设备以降低污染排放的动力。祖父法成了主动节能减排企业自身发展的制度约束，对企业环保的积极性产生了负激励。由于该项制度和方法所依据的分配标准相对单一，仅仅考虑各排污单位的历史排污水平，如此单一的评价指标会使两家原来排污水平相近的企业出现先减排者得到的排污额反而减少的情况，因此造成一种负向激励。而且这一分配方法与“谁污染谁付费”的市场交换原则相悖，既不合理也不公平，不能充分利用市场机制进行排污权交易。

改革开放以后，国际上大量的高污染企业转移至国内，企业生产污染问题日益凸显。在20世纪80年代引入排污权交易之初，初始排污权分配采取的是祖父制，其原因有二：其一是因为操作简单、成本低。该制度引进之初，尚不清楚其操作技巧且没有任何经验积累，又因为该制度是依据历史数据加以确定的，虽然可能成效有限，但不太可能出大的问题。其二是因为对企业来说经济和成本负担较小，易于接受。改革开放之初遵循的是在发展中发现问题并解决问题，在发展是硬道理的背景下，不太可能因为环保问题而对经济发展踩刹车。而在当今环境问题日益严重影响经济发展的情况下，祖父制这种粗放式初始排污权分配方法已经不再适应追求精细化管理的现代社会。集中体现为：首先不利于完成减排目标，难以取得显著的治污成效；同时，还人为地造成了不公平的市场环境，并造成了传统大企业由此获益而形成的不平等的竞争态势，抑制了新兴中小企业创新和发展的动力。

2.基于产量进行初始分配的基准制分配方法

基准制又被称为成本效率标准，是指依照排污单位在整个生产过程中的投入或产出的排污率确定其可获得的排污权。其可以分为两类：一类是对新进入企业的分配，每一个行业的新进入者没有任何的排污记录可供决策参考，因而祖父制无法发挥应有的作用，此时基准制的实施就显得尤为必要。另一类是依据产品进行的分类，每个设备应得的排放额应由企业设备历史排放量与行业标准排放比乘积来确定，基于“最佳实践”原则确定基准线，每个企业可获得的排污权配额是其产量与基准线值的乘积[10]17。

这是相对于祖父制而言的另一种分配方式，这一制度并不以企业的历史排污记录为依据，老企业相对新企业并没有“先天的优势”。在该制度下，每一个行业都会被设定一个基准线，同一行业内的企业都会在同一个基准线下获得相应污染配额。根据基准线确定企业排污权，一方面可以避免代际矛盾，使得排污权的分配依实际情况而定，分配更加合理公平；另一方面，这对于新兴行业以及需要扩大生产规模的企业是比较有利的，这在一定程度上实现了社会资源的优化配置。

中国各行业间差异较大，每个行业的产品差异也较大，而且标准也不统一，因而相关的基准线设定也不相同，这就导致要想设立一个合理的基准线需要的时间长、成本高且难度大。倘若基准线真的设计合理，必然会区分行业间的减排水平，使减排潜力大、效益好的企业因此获益更多，这无疑会刺激企业环保减排的积极性。在实践中，中国的排污权交易市场建立不久，相关法律政策尚不健全，在交易市场发展不完善的情况下，确立各个行业的基准线还需要更多的时间和资金投入。

(二)依据政府和企业的角色不同产生的有偿分配方法

1.市场主导、政府配合实施的拍卖价格出售方法

拍卖出售是指政府环保部门在核定地区内环境容量后确定各污染排放配额，然后将其以商品的形式在市场中进行拍卖，政府将其出售给出价最高的竞拍者。其拍卖价格的形成以及排放主体获得排污权的过程皆为市场自发行为，政府不需要介入交易过程，也无需提前决策，只在其中扮演监管者角色。拍卖出售这一分配方法的最大优势是通过向市场释放一个价格信号，为二级市场中排污权的交易行为和交易价格提供参考，愿意出最高价格的企业可以通过交易获得需要的排污权，实现排污权资源的优化配置。

作为有偿分配方法的一种，拍卖出售在很大程度上能够激励企业主动减排，通过将外部边际效益内部化让企业获得一笔“额外收益”，让率先采取先进生产技术和添置污染处理设施的企业从中获益，这部分“额外收益”能够使新企业扩大生产规模，使老企业降低生产成本，提高利润率。这种方式相较于祖父制和基准制，可以省去很多复杂的程序，并且操作简便且容错率高。政府在这一分配过程中的操作较为透明，政府的角色定位导致其职能有限，有效避免了企业的寻租行为和政府腐败现象的发生。

2.政府主导、市场配合实施的固定价格出售方式

固定价格是指政府制定各排污权配额的价格，此价格在排污权交易市场中保持固定不变，不随市场供求关系的变化而变化。这实际上是一种介于免费分配和有偿分配之间的过渡模式，免费分配的目的是通过扩大制度的覆盖面让更多的企业积极参与进来，扩大这一制度的影响力。等覆盖面扩大到一定规模时，再实行固定价格，便于企业适应市场化的分配机制；最后在实施一段时间的固定价格之后推行拍卖出售方式。此过渡方式使企业更容易接受，也更容易适应。一般来说，中国政府在早期比较倾向于固定价格出售方式，因为中国环境主管部门权力有限，在对排污权进行初始分配中和其他相关部门的联动较少，加之各地方政府对发展的重视远远高于环保，所以单靠自身的行政能力无法对初始排污权进行很好的分配。固定价格法作为操作最为简单、可操作性最强的分配方式，能够形成一个稳定的价格信号，受市场影响较小，因而具有较大的稳定性。但是这种分配方式过于固定，适用范围很小，容易造成区域不平等现象，这不仅不能及时反映市场的供求情况，其提供的市场信息也非常有限，对于各企业之间排污权交易十分不利。

(三)综合有偿和无偿两种分配模式而形成的混合分配策略

混合分配法就是综合“有偿”分配模式和“无偿”分配模式中的各种方法而形成的一种新的分配策略，其中包括两种方法，即同步混合分配和渐进混合分配，这两种分配方法都是在吸收上述方法各自优势的基础上形成的[11]。

1.考虑不同行业特征的同步混合分配

同步混合分配是指在同一个排污权交易体系中根据每个行业的不同特征采取不同的分配方式。此分配模式旨在将排污权向减排潜力较大、效益较高的企业倾斜，促进全社会减排总目标的达成。这种分配方法的优势就是充分地考虑到不同企业之间的差别。不同企业的减排效益和潜力是不同的，因此根据企业的不同特性，要求其承担不同的社会责任，是符合市场健康发展规律的。倘若国家对不同地区、不同行业的企业要求一致，采取“一刀切”的政策，这必然会破坏市场运行规律，使得部分企业成本上升，进而使社会经济发展受挫。虽然减排任务得以完成，但是却以挫伤企业积极性和减缓经济发展态势为代价，此举确实不妥。

2.考虑到不同实施进度的渐进混合分配

渐进混合分配是一种将免费分配和有偿分配相结合的分配方法，在实施过程中不断提高分配用于拍卖等有偿出售方式的比例，与固定价格模式相类似。这一模式对中国在制度实施的初期阶段具有较高的借鉴意义，制度初步实施阶段不宜采取过激和极端的方式推行此制度，应该采取温和渐进的方式扩大制度覆盖面，缓解市场中的阻力，让更多的企业加入到这个体系当中来。伴随着排污权交易的成熟，各企业适应这一套游戏规则后，可以更加理性地做出相应的决策部署，不至于使市场产生剧烈的经济波动。另外，中国引入这一制度的初衷便是治理环境污染，在制度实施初期，政府必须以社会公共利益代表的身份，承担起实施新制度所带来的制度实施成本。

五、中国初始排污权分配模式及方法的现状与趋势探讨

中国的排污权交易制度发展至今已有近40年历史，但仍未建立起统一、规范的交易市场，排污权的初始分配制度也仍未完善。其主要原因是中国社会的各个方面发展速度较快，尚未来得及应对西方花费近百年时间来应对的污染问题，况且中国与西方国家的国情不同，完全照抄照搬欧美国家的初始排污权分配模式，显然是不合适的。

中国不能完全照抄照搬欧美国家的初始排污权分配模式，其原因有三：第一，中国作为世界上人口数量最多的发展中国家，经过经济的持续高速发展，其实际污染排放量已经跃居世界第一，主要原因是中国的能源生产结构仍然以高耗能的煤炭、石油为主，产业结构中仍然存在大量的高耗能、高污染企业。目前国内节能技术和污染处理技术的发展远远跟不上经济发展的速度，并且在相当长的时间里经济结构和能源消费结构很难做出较大的调整。与此同时，作为最大的发展中国家，中国在今后相当长一段时间里依然需要依赖工业化生产来促进就业，支撑国民经济发展。工业经济的迅速发展加上治理污染能力停滞不前，必然会导致污染物的排放量剧增。第二，中国经济区域发展不平衡，东部地区凭借其区位优势和国家的早期优惠政策，其社会经济的发展水平明显高于中西部地区。如果采用“有偿”分配模式下的分配方法，中西部地区的工业企业的生产成本和减排成本将会比东部地区高出很多，这会增加中西部地区工业企业的额外负担，阻碍企业的扩大再生产；如果采用“无偿”分配模式下的分配方法，东部地区将会凭借其历史高排放量在竞争中占据优势。第三，中国的产业结构区域化特征日趋明显。东部地区的工业企业开始向中西部内陆地区转移，并在中西部形成产业集聚。产业转出地实现产业转型升级后，工业生产造成的污染将会减少，而产业转入地的污染情况将会增加。原来的国际企业带来的污染问题转变为国内企业带来的污染问题，各个地区应因地制宜，采取不同的初始排污权分配模式与方法，尽快完成排污权的跨地区交易制度。

(一)“无偿”与“有偿”的调和

中国应该在初始排污权分配过程中采取精细化管理。在“无偿”分配与“有偿”分配这一层次上，中国的排污权交易初始分配模式逐步从“无偿”分配模式向“有偿”分配模式转变。2014年国务院的指导意见指出将进一步推行排污权的有偿使用，“对现有排污单位，要考虑其承受能力和当地环境质量改善要求，逐步实行排污权有偿取得。新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，原则上要以有偿方式取得”[12]，计划从2015年开始在全国范围内实行排污许可证制度。指导意见中指出要逐步推行“有偿”分配模式，因而在实践中还需要配合一定的“无偿”分配模式作为辅助。对于中西部经济发展相对落后的地区而言，应将“无偿”分配模式作为实施该制度的过渡办法[13]；对于东部经济发展相对发达的地区而言，应分情况加以考虑。对于已实施该项制度的企业，可以通过祖父制方法为其分配排污权；对于在该项制度实施过程中新成立的企业，则可以通过基准制方法为其分配排污权。与此同时，东部经济相对发达的地区应根据实际情况以有偿分配模式为主。伴随着中国环境保护管理经验的日益丰富、大数据和人工智能带来的管理能力和水平的提升，拍卖出售模式应该在有偿交易模式中占据较大的比例。现代科技的飞速发展带来了一场数据主义的革命，提升了政府对于排污状况和与此相关的数据信息的收集和处理能力，而拥有更多信息能够促进理性决策，并使混合分配模式更易于实现。

(二)“自上而下”和“自下而上”之间的转化

互联网时代的最大特征就是去中心化，无论是私人企业采取更为灵活的扁平化管理，还是政府部门协同第三部门的网络化治理，都是在强调由每一个独立的节点发挥自己的功能，强化各个节点之间的联系从而形成网络。一般来说，“自下而上”模式是几个较大的节点和次一级节点以及若干小点组成网络。这样的网络覆盖面较广，这套网络中任何一个节点的决策对于整个网络的影响都是有限的，它们之间相互牵制，单个节点的决定不会上升为整个网络的决定，但是此模式虽然不会造成重大失误却效率比较低。“自上而下”模式是由单个较大的节点和若干小点组成的网络，这样的网络由单一较大节点作支撑，覆盖面较小，该节点的决策失误对于整个网络的影响较大，有些时候甚至会导致毁灭性的影响，但是这个单一大节点带动整体行动的效率较高，可以在短期内迅速达成该节点的目标。

当前，国内的环境污染问题急需解决，所以由中央政府主导制定治理污染的最终目标，然后划分给各级地方政府，即由中心单一大节点带动其他小节点的高效率的达成目标的排污权分配策略，应是当下率先考虑的策略。然而随着科技的发展，政府在获取更多信息资源的同时，也导致了更多的不确定性，以政府为中心的分配模式实际上效率比较低，代价比较大，效果也不太好。与此同时，让各个节点分散决策做出的只利于自身的决策效率更高，更符合市场运行的规律，这时政府只需负责把控主体，均衡各方面利益即可。所以，未来在总体排污指标明显下降，环境污染的治理取得显著成效之后，应该采取“自下而上”的分配模式来控制环境污染。

(三)公平与效率兼顾目标的实现

在排污权交易的两个市场中，一级市场保证排污权初始分配的公平性，二级市场保证再分配的效率性。在一级市场中，应关注“公平”目标。在该市场中，政府主要负责颁布统一的法律，实行有效的分配方法，制定合理的排污权价格，监督排污权的取得和出售[14]。政府在这一市场中扮演主导者角色，并且作为排污权的所有者和规则的制定者，在一开始就要确保初始排污权分配的公平性。一方面，不能用“一刀切”方式对待所有排污单位，要具体问题具体分析；另一方面，要对整个制度的运行予以控制，以法律的权威消除市场中的不公平或违法交易行为，确保市场制度的正常运行。在二级市场中，“效率”目标是主要焦点。政府在二级市场中的作用主要是监管各个排污企业之间的交易行为，创造适合排污权交易的市场环境。虽然在现实中无法建立理想化的完全信息市场，但政府的环境管理部门有义务为交易市场提供一个完整的信息平台，使有交易意愿的企业有一个公平高效的交易环境[15]。政府应该在交易市场失灵的领域起到补充作用，降低交易成本，提高排污权交易的效率。此外，政府还应该对二级市场上的排污权交易进行适时、适度的监管，防止排污转让权的滥用和不合法的排污权交易行为，净化排污权交易市场的交易环境。最后，各级政府还应对加入到该项制度中的排污单位予以政策优惠和财政补助，激发企业主动减排的积极性，实现总体减排目标[16]。

(四)跨地区排污权交易推动分配混合化

中国经济的区域化特征决定了中国各个地区之间的发展水平存在差异，东部经济较为发达的地区已开始产业转移和产业结构升级，形成对中西部经济发展的推力；中西部经济较为落后的地区需要经济发展的机遇，试图通过引进东部地区企业助推本地经济发展，形成对东部经济发展的拉力[17]。一推一拉缩小了东西部地区之间的差距，在平衡区域经济发展的同时，也加大了西部地区治理污染的压力。

考虑到中西部地区治理污染的能力和环境自我净化能力，对初始排污权分配要格外严格和谨慎。在产业转入地和转出地之间的初始排污权分配问题上不仅要做到公平公正，而且要充分考虑两地的差异性和特殊性。两地之间应该采取不同分配模式和分配方法平衡两地之间的经济效益和社会效益[18]。随着跨地区排污权交易的逐渐增多，将不同的分配模式和分配方法加以混合使用，将是大势所趋[19]。在东西部初始排污权分配问题上，有3种原则可供选择，一是效率，二是公平，三是公平与效率兼顾。由于东部地区人口稠密、经济发展较快、工业基础较好，存在集聚经济效应，而西部地区人口稀少、经济发展相对落后、工业基础较差，且中国地势西高东低，大江大河大多发源于西部山区，所以在对排污权总量控制的基础上，若遵循效率原则，则在初始排污权分配问题上应向东部倾斜，且应以东部环境承载力为基础；若遵循公平原则，则在初始排污权分配问题上应东、西部并重。

在政府将总量控制指标分配给各区域地方政府后，建立地方政府横向谈判机制，通过排污权交易对初始排污权进行重新配置，倒逼地区或企业采取减排措施，降低本区域污染排放总量。由于市场交易机制存在交易成本问题，所以初始排污权的分配也存在效率和公平的价值判断问题，也就是分配合理与否与政府的价值判断存在很大关系。根据实际情况，可采取如下分配模式：(1)“全国功能区划分+公平分配+无偿分配”模式。此模式既可以实现国家控制污染物总量的目标，也可以实现国家区域规划目标，同时还可以通过排污权市场交易机制实现经济发达区域对生态保护区域的生态补偿，促进生态保护区域生态旅游产业的发展。(2)“全国功能区划分+效率分配+有偿分配”模式。此模式既可以实现国家控制污染物总量的目标，也可以促进经济发达区域经济的进一步发展，并可以通过有偿分配机制将初始排污权有偿使用资金用于生态保护区域的生态补偿，促进当地生态旅游等产业的发展。

六、结语

排污权初始分配问题作为排污权交易制度中的首要问题，对于完善排污权交易制度具有至关重要的作用。该制度自诞生之日起，演化出了诸多不同的分配模式与分配方法。这些模式与方法严格来说并无优劣之分，只有适合与不适合以及配置效率的高低之分。

本文以初始排污权分配问题为研究对象，综合运用了比较分析法和逻辑演绎法，在比较以往各种初始排污权分配模式和方法的基础上，分析和评价了各种分配模式和方法的优点与不足，提出了适合中国国情的初始排污权分配模式与方法，探讨了中国初始排污权分配模式与方法的未来发展趋势。研究认为：从时间维度上来说，中国的分配模式应逐步从无偿分配模式过渡为混合分配模式，进而发展为有偿分配模式；制度实施初期可先采取“自下而上”的分配模式，在各个试点积累了丰富经验且行政能力显著提高后，再利用中国单一制国家的体制优势，采取“自上而下”的分配模式。从空间维度上来说，在经济相对发达、交易机制相对成熟的地区“有偿”分配模式应占主导地位；反之，“无偿”分配模式则应占主导地位。根据中国的具体国情，因地制宜，因时制宜，选择适合中国国情的初始排污权交易制度和方法，限制污染物排放行为，以实现国家环境保护的总体目标。