小农户与现代农业发展有机衔接的机制研究

徐 沈，陈定洋

(中共安徽省委党校(安徽行政学院) a.经济学教研部; b.工商管理教研部， 安徽 合肥 230022)

党的十九大提出要坚持农业农村优先发展和实现小农户与现代农业发展有机衔接。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出，当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式，明确强调要把小农户引入现代农业发展轨道。一直以来，我国传统农业生产以小农户经营为主，小农户是我国主要的农村市场主体。据农业农村部统计，截至2016年底，全国经营规模在50亩以下的农户有近2.6亿户，占总数的97%左右。照此估算，预计到2020年，经营规模在50亩以下的农户数量在全国仍将有2亿多户。一方面，小农户占了农户总数的绝大比重，且主要以传统农业生产方式为主，依靠自身发展现代农业的先天条件不足；另一方面，推动现代农业发展要求小农户能够有效对接社会化大生产、大市场、大物流，而就目前的条件来看，小农户如果没有一定规模以上经营主体的带动，仅依靠自身很难实现有效对接。为此，必须要重点解决小农户与现代农业发展的有机衔接问题。有机衔接的关键在“有机”，重点在“衔接”，难点是小农户的转型发展，目标是基本实现农业现代化。本文将结合国内外小农户发展的经济理论与现代农业发展的相关理论，在已有研究的基础上，阐述我国小农户与现代农业发展有机衔接的内在机理；重点探讨有机衔接的机制，包括小农户与新型农业经营主体的衔接问题；新型农业经营主体与现代农业之间的衔接问题；并通过案例分析问题产生的主要原因，最后结合原因提出相应的对策。

一、小农户和现代农业发展有机衔接的重要意义

中国经济发展进入了新时代，因此促进小农户与现代农业发展的有机衔接具有深刻的理论价值和时代价值。

一方面，理论价值集中体现在丰富和发展了已有的农业经济理论成果。在归纳总结国内外已有研究成果的基础上，运用规范研究和实证研究相结合的方法，力求合理地评判小农户对接现代农业的优势，为国内其他区域推动小农户对接现代农业的衔接机制创新、更好地发挥政府作用提供现实参考。

另一方面，时代价值体现在助推农业现代化、实现乡村全面振兴的重大现实意义上。在全面加快城镇化和农业高质量发展的征程中，众多小农户的转型发展问题是短板，小农户在新技术的运用、对接市场、抵御市场风险、质量安全风险等方面都面临着诸多的困难。因此，该研究有利于认识和理解我国新型农业经营主体对小农户的带动效能，推动小农户深度融入我国的现代农业发展，进而促进小农户增收。

二、小农户和现代农业发展有机衔接的相关研究

小农户和现代农业发展有机衔接的相关研究成果重点涉及3个方面：一是小农户经济理论的范畴，突出小农户明显区别于小农和小规模经营的特点；二是回顾国内外关于现代农业发展的相关理论研究；三是总结国内关于小农户如何与现代农业发展实现有机衔接的论述。

(一)小农户经济理论的范畴

小农户的经济学涵义在国外很早就有了，但是国外一些区域的小农户是以家庭农场的形式出现，与规模较大的农场相比，家庭农场属于小规模的农场，翻译成英文就是“small farm”或“family farm”[1]。事实上，小农户的确切提法是由我国提出的，自中华人民共和国成立以来，我国小农户就一直存在并不断地实现自身的发展。后来，家庭联产承包责任制实行了土地的包产到户，从土地的视角来看，小农户就是指受人多地少等自然资源禀赋的制约，以家庭作为基本单位的包括生产和消费的农业微观经济主体，即由家庭联产承包责任制产生的两亿多个承包农户[2]。不仅如此，全面理解小农户的内涵至少还需要从以下两个方面来理解：

一方面，从区别于小农的概念来理解小农户。小农户与小农有着本质的区别，表现在对应的经济范畴和生产方式的不同：其一，小农对应着小农经济，是过去特定历史条件下的产物，直属于传统农业的自然经济，而小农户对应着家庭经济，是在相当长一段时期内存在并自我发展的物质产物，是由小农发展而来并向着现代农业发展转型的必经阶段，既是新型农业经营主体孕育和生成的母体，又是现代市场经济的重要组成部分[3]；其二，小农对应着比较落后的生产方式，甚至是原始的人力、畜力耕作方式，农业的生产和销售都是由自己完成，即由农户自产自销，而小农户对应着相对活跃的生产方式，可以自由选择是否由自身投入生产经营，还可以通过市场经济的交换来获得消费资料，小农户之间采用机械化、合作化、组织化等的各种生产方式进行协作。

另一方面，从经营规模的大小来理解小农户。通常情况下，以农户对各自承包土地的面积大小来划分不同农村市场主体的归属。一般以某个承包地面积作为划分标准，小于这个承包地面积的市场主体称之为小农户，而大于这个承包地面积的市场主体称之为大户，即家庭农场等新型农业经营主体。与此类似，农业产量也可以作为衡量标准，如生猪养殖业，以农户的年生猪出栏数量作为划分标准，低于某一数量的称之为小农户，而大于该数量的为养殖大户。

(二)现代农业发展的理论研究

现代农业发展相关研究的历史较长，国内外都有大量的研究成果。西奥多·舒尔茨认为，现代农业是由传统农业转化而来的，科技水平远超过传统农业，而传统农业是指国家正式进入工业化以前的农业[4]。我国早在1954年就提出农业现代化的建设目标，到了1965年把农业现代化作为“四个现代化”建设的目标之一。后来，在2006年12月发布的中央一号文件当中结合新农村建设，对现代农业的深刻内涵作出了比较全面的阐释，这种解释包含了两层含义：第一层含义是推动现代农业发展的过程，即为推进农业现代化所必须经历的过程；另一层含义是实现现代农业的具体目标，即实现农业现代化。

事实上，现代农业发展和推动实现农业现代化具备同样的内涵，大多数学者认为现代农业都是相对于过去的传统农业而言的，是对传统农业的改造和提升，实现了质的飞跃。国内涉及现代农业发展的研究成果特别多，概括起来有以下4类：一是研究现代农业和现代农业发展的内涵，如有学者认为现代农业是指实现了农业投资收益率与其他产业投资收益率大致趋同的农业发展状态，而现代农业发展的基本内容是新型农业经营体系的构建，以及在此基础上形成的新产业、新业态和新模式[5-6]；二是从产业的角度研究现代农业的产业化发展，如有学者系统地分析了省域范围内现代农业产业经济发展[7]；三是围绕推动现代农业发展，研究相应的制度建设，如有学者研究农地使用制度的创新问题和农业组织的制度创新[8-9]；四是从科技进步的角度研究现代农业发展，如有学者认为以生物技术和信息技术为标志的农业科技革命推动了近代农业进入现代农业发展时期，还有学者认为互联网以及大数据的运用加快了现代农业发展的步伐[10-11]。

(三)小农户和现代农业发展有机衔接的理论述评

改革开放以来，小农户逐渐成为推动现代农业发展征程中的短板。学界普遍认为，如何实现小农户和现代农业发展相接轨是事关全局的重大现实问题，对于助推农业现代化和乡村全面振兴具有十分重要的现实意义。目前来看，大家普遍认可小农户是可以与现代农业发展有机衔接的，有机衔接的具体方式可以采取多元化协同配合，包括促进小农户生产禀赋、法定权利与现代农业发展约束的互补共赢[12]。然而，如何实现二者的有机衔接是研究的难点，即小农户和现代农业发展有机衔接的实现路径。为此，学界展开了激烈而深入的探讨。林毅夫认为“公司+农户”的农业产业化组织方式能够实现小农户与大市场的有机衔接，解决了小农户与大市场的矛盾，进而推动了科技进步和农民增收[13]。多数人认为，可以通过新型农业经营主体的带动来实现有机衔接，而具体采取何种衔接方式仍然存在争议，其中新型农业经营主体与小农户的衔接方式起到关键作用。如有学者认为农户家庭经营是适合农业经营的有效方式，即家庭农场；也有人认为农民专业合作社是非常适用的重要载体[14-15]。也有不少人认为，实现有机衔接的关键在于小农户的现代化转型，衔接问题的主要矛盾在于小农户自身在农业生产中能否实现现代化，因此可以通过健全农业社会化服务体系来实现有机衔接，也可以采取农业生产托管，还可以依靠供销合作社带领小农户构建“三位一体”综合合作体系，促使小农户成为推动乡村振兴的主体[16-19]。同时还需特别关注处理好小农户与新型农业经营主体之间的关系，完善二者之间的利益联结机制[20-21]。

尽管国内学者罗列了大量针对小农户与现代农业发展有机衔接的途径，但是总体看来，已有研究成果当中针对二者衔接机制的研究成果明显不足，仅有少数学者研究衔接机制，如有学者认为要建立发展共享、责任共负、风险共担的共生机制[22]。尤其在论及新型农业经营主体的衔接作用方面，更多强调新型农业经营主体和小农户的衔接机制，缺乏对新型农业经营主体同现代农业发展之间衔接机制的具体研究。事实上，现代农业发展尤其需要建设新型农业经营体系，该体系决定了不同新型农业经营主体在现代农业发展中的差异化功能定位。此外，多数研究成果是运用理论的方法来展开分析，缺乏相应的实地调研支撑，即缺少案例分析的论证材料。

三、小农户和现代农业发展有机衔接存在的问题及原因

通常认为，新型农业经营主体主要包括4种类型，依次是专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业。2018年3月8日，***总书记在参加河南代表团审议时强调，要突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体发展，支持小农户和现代农业发展有机衔接。***总书记的重要讲话突出了发展新型农业经营主体对于促进小农户和现代农业发展有机衔接的重要意义，承接已有研究成果，将新型农业经营主体作为二者有机衔接的纽带，重点分析家庭农场和农民合作社这两类新型农业经营主体在促进二者有机衔接方面所存在的衔接问题。本文将分3个小部分依次展开分析：一是研究小农户与新型农业经营主体的衔接问题并分析原因，即二者之间的利益博弈，讨论“利益共沾、风险共担”的零和博弈；二是研究新型农业经营主体与现代农村金融体系之间的衔接问题，包括农村政策性金融机构、商业性金融机构以及农村信用社、村镇银行等形成的现代农村金融体系与新型农业经营主体的衔接问题并分析原因；三是研究新型农业经营主体与现代农业产业体系、现代农业生产体系、现代农业经营体系(即现代农业“三大体系”)之间的衔接问题并分析原因。

(一)小农户和新型农业经营主体的衔接问题及其原因

基于若干中部省份的实地调研，本文发现农村绝大多数的经营户是小农户。根据国务院农普办和国家统计局发布的《第三次全国农业普查公报》显示：截至2016年底，全国农业经营户的总数约为20 743万户，其中规模农业经营户398万户，仅占全国总数的2%左右，有大约98%的农业经营户是小农户。已有的研究成果表明，小农户可以从发展规模的视角来界定，把某个量化的种养规模作为区别小农户与规模以上经营主体的划分标准，低于这一量化标准的为小农户，高于这一量化标准的不再是小农户，而是规模以上经营主体，更大规模的为新型农业经营主体。小农户的规模很小，在销售渠道、品牌建设以及产业发展等方面不具备竞争优势，而新型农业经营主体能够有效弥补小农户在这些方面的不足，因此小农户通过土地流转、服务外包、订单农业等方式与新型农业经营主体进行交易联结，对小农户来说是有利可图的。小农户与新型农业经营主体的衔接问题主要表现在有些小农户不愿意同新型农业经营主体发生交易联结或交易联结程度不紧密，如在土地流转上不愿意把自家的承包地流转给新型农业经营主体，而是选择自己经营。一方面，部分地区存在着小农户不愿意同农民合作社发生交易联结的情况。小农户是否愿意加入农民合作社，是小农户和农民合作社之间相互衔接的前提，然而现实中不少农户没有加入农民合作社的意愿。根据对山西北部地区600多户小农户的抽样调查显示，仅有77家小农户加入了农民合作社，占比为12.77%，大多数小农户没有加入农民合作社[23]。另一方面，已经加入农业企业或农民合作社的小农户，存在着非农化的经济行为。根据相关调研，小农户的兼业化经营使得小农户选择外出就业，不少地方的小农户家庭主要劳动力向城市转移，不在农业企业或农民合作社工作。有的虽然已加入农民合作社，却只享受农民合作社社员的待遇，多数时间不在农民合作社真正从事农业相关的工作。小农户存在家庭成员外出务工，从事非农性质工作的现象，并且该现象比较普遍，使得大量的农村人口流进城市。以河南省为例，根据《河南农业农村发展报告(2018)》的相关分析，河南农村总户籍人口有5 171万，其中外出务工的农民高达2 876万人，超过农村户籍总人口的一半。

小农户和新型农业经营主体之间之所以出现衔接问题，是因为当二者目标完全一致时，新型农业经营主体能够带动小农户发展；当二者目标出现背离时，小农户可能选择不与新型农业经营主体发生某些经济行为，而有的特殊类型的新型农业经营主体(如农业产业化龙头企业)也可能在发展的过程中舍弃小农户。这里把小农户与新型农业经营主体产生衔接问题的原因，归结为两个方面：第一个方面是二者之间存在着利益博弈，推高交易成本。小农户与新型农业经营主体之间的利益博弈一直是束缚农业产业化发展的重要因素之一，表现为交易成本的存在，交易成本包括签约成本和违约成本，而交易成本过大会对农业产业化发展造成负面影响。利益博弈最为显著的就是新型农业经营主体当中的农业企业，为阐明二者之间的利益博弈关系，这里列举两个指标，分别是市场价格和签约价格。市场价格是农产品的实际销售价格，签约价格是企业与农户之间在签订的协议中约定的农产品收购价格。受市场变化的影响，农产品的市场价格与之前的签约价格发生偏移。在其他条件不变的情况下，当市场价格高出签约价格时，可能会有部分农户因嫌签约价格过低而要求提高签约价格，如果企业不答应，则这部分农户可能会选择退出协议(违约)；当市场价格低于签约价格时，部分企业利润大幅下降，则这部分企业可能会单方面要求降低签约价格，签约价格的降低将直接影响农户的收入，农户又不会答应，因此这部分企业可能会选择退出协议(违约)。第二个方面是小农户外出务工，存在机会主义行为。近年来，不少小农户的青壮年家庭成员放弃与新型农业经营主体合作务农，而选择进城务工，出现了小农户兼业化经营的现象。其根本原因就在于小农户因兼业化经营带来的工资性收益高出单纯从事务农所获得的经营性收益，工资性收入正在日益成为小农户家庭收入的主要来源之一。从近几年来我国农村居民人均可支配收入的结构上看，工资性收入从2013年的3 653元增加到2018年的5 996元，增长了64.1%，明显快于经营净收入、财产净收入和转移净收入；工资性收入在人均可支配收入中所占的比重由原先低于经营净收入转变到高出经营净收入，成为人均可支配收入当中比重最大的收入类型(见表1)。

表1 2013—2018年全国农村居民人均可支配收入的4种类型收入 元

(二)新型农业经营主体和现代农村金融体系的衔接问题及原因

新时代建设现代化经济体系离不开农业的现代化，而农业的现代化又需要构建完备的现代农村金融体系，优化金融供给质量[24]。当前，如何促进新型农业经营主体的发展事关乡村振兴的全面实现，构建适应新型农业经营主体需求的现代农村金融体系是关键核心要素，并成为有效解决新型农业经营主体与现代农村金融体系之间有机衔接问题的重要途径之一。2019年2月，***总书记在主持中共中央政治局集体学习时强调，要深化金融供给侧结构性改革，增强金融服务实体经济能力，改进小微企业和“三农”金融服务。新型农业经营主体的融资难、融资贵的问题作为“三农”问题当中的重要难题，已经成为阻碍新型农业经营主体与现代农村金融体系之间有机衔接的突出问题，亟待通过深化农村地区的金融供给侧结构性改革来逐步解决。新型农业经营主体为什么融资难、融资贵，实际上跟现代农村金融体系有没有真正建立起来有着重要关联，根本原因不仅在于农村金融体系，还在于新型农业经营主体本身的特点。

近年来，我国农村金融机构的数量正在逐年增加，不少农村金融机构的营业点设立在基层地区，很大程度上满足了当地的金融需求。然而，随着新型农业经营主体的蓬勃发展和数量快速攀升，对融资的需求的数量和种类都在逐年增加，现有的农村金融产品和服务不仅在供给总量上不能满足需求，而且在供给结构上也不能完全匹配需求，即农村地区的金融产品和服务存在着供给侧结构性的矛盾。这一矛盾直接导致了新型农业经营主体与现代农村金融体系的有机衔接出现困难，其原因集中体现在以下3个方面：

第一，新型农业经营主体资金需求量大、生产周期长，传统农村金融产品和服务的供给总量不足。通常情况下，新型农业经营主体的资金需求量较大，包括购买农业生产资料等，每家平均每年的资金需求都在100万以上。同时，受自然资源、气候状况等因素影响，农业的生产周期一般都较长，只有经过一段较长时期的生产经营，资金才能收回。这些特点都达不到银行等金融机构的放贷标准，同商业金融机构类似，农村金融机构也有趋利避害的性质。因此，大多数农村金融机构都不愿意将贷款发放给实力较弱的新型农业经营主体。

第二，新型农业经营主体缺乏有效的抵押物作为担保，能抵押的仅限于自身的农业生产资料、农产品和流转过来的土地经营权，即使从金融机构获得了小额贷款也解决不了生产资金的大问题，融资瓶颈很难突破[25]。与发达国家相比，我国家庭农场、农民合作社等经营主体自身发展基础相对薄弱，应对自然风险和市场风险的能力较弱，因此普遍缺乏足够的资金支持。即便土地经营权可以作为有效抵押物，然而操作起来却比较困难，表现在评估难、转手难、快速变现难，这给金融机构带来很大的信用风险，直接导致了很多金融机构的放贷积极性不高。截至2017年6月，安徽省新型农业经营主体因抵押质押获取的贷款余额仅有289亿元，不到其贷款余额总量的一半。

第三，现有农村金融供给比较单一，难以满足新型农业经营主体对金融服务和金融产品的多元化需求。现有正规性农村金融机构的覆盖范围较小，而专门针对新型农业经营主体等农村市场主体提供金融产品和服务的金融机构供给不足，不少农村市场主体从地下钱庄等非正规性金融机构寻求金融支持，多元化的金融服务有所欠缺。以安徽省为例，安徽省新型农业经营主体的贷款资金主要来源于国有大型商业银行和一些中小农村金融机构，占各类金融机构贷款总额的绝大比重(约80%)，而从政策性银行、股份制银行等一些城市金融机构获取贷款支持的比重非常小，可以说全省新型农业经营主体的贷款渠道相对单一。

(三)新型农业经营主体和现代农业“三大体系”的衔接问题及原因

现代农业发展的内涵十分丰富，不仅仅局限于支撑现代农业发展的“三大体系”，即现代农业的产业体系、生产体系和经营体系，就我国具体农情来看，建设现代农业“三大体系”是推动实现农村产业兴旺的必要环节。***总书记在视察安徽省小岗村时指出，要以构建现代农业“三大体系”为抓手，加快现代化进程。由此可见，现代农业“三大体系”是加快农业现代化的重要实践路径。促进新型农业经营主体和现代农业发展有机衔接，必须要把促进新型农业经营主体与现代农业“三大体系”的有机衔接置于突出的位置。在现代农业“三大体系”当中，现代农业经营体系是新型农业经营主体、新型职业农民和社会化服务体系的有机组合，通过大力发展新型农业经营主体，能够有效推动形成农户家庭、农民合作社、村集体、企业等多方主体协同的适度规模经营方式[26]。新型农业经营主体的发展不仅有利于带动农民的职业化趋势，而且有利于拉动对社会化服务体系的有效需求。因此，新型农业经营主体是现代农业“三大体系”当中现代农业经营体系的核心要素，是建设现代农业经营体系的重要组成部分。建设现代农业产业体系和生产体系是对新型农业经营主体的宏观要求：现代农业产业体系要求新型农业经营主体重视配合国家的农业产业政策，按照深化农业供给侧结构性改革的要求，在微观层面上协助农业产业结构的调整，做大做强自身的产业链，促进农业一二三产业融合发展；而现代农业生产体系则要求新型农业经营主体注重农业科技创新和普及使用，提高农业的科技化水平，大力发展循环农业和绿色经济，着力提升农产品的供给质量。

近年来，我国各类新型农业经营主体在数量上迅速增长，以农民合作社为例，据国家统计局公开资料显示，2018年底全国依法登记的农民合作社达到了217万家，是2012年底登记数量的3倍多。但是，新型农业经营主体总体不强，在发挥农村市场的“主力军”的作用方面发挥得还不够。同发展现代农业的各项要求相比，我国新型农业经营主体在总体上还存在不小的差距，主要体现为新型农业经营主体与现代农业“三大体系”的衔接问题(见表2)。具体来说，在新型农业经营主体与现代农业产业体系的衔接问题上，主要表现为新型农业经营主体尚未完全符合现代农业产业体系的高标准产业化，设施农业的机械化水平与发达国家差距甚远；在新型农业经营主体与现代农业生产体系的衔接问题上，主要表现为新型农业经营主体尚未完全实现现代化的农业生产方式，农药、化肥等农业生产资料的粗放型投入方式尚未完全转变；在新型农业经营主体与现代农业经营体系的衔接问题上，主要表现为新型农业经营主体没有发挥好与新型职业农民、社会化服务体系之间的联动效应，没有很好地促进农民朝着职业化方向发展、经营朝着规模化方向发展、服务朝着社会化方向发展。

表2 新型农业经营主体与现代农业“三大体系”的衔接问题与突出表现

这3类衔接问题产生的原因有3个方面：第一，新型农业经营主体的一二三产业融合程度不够，产业的盈利空间有限。长期以来，我国农户分散经营，具有典型的生产经营组织化程度低的特点。农村一二三产业的融合发展需要农村地区的市场主体来承担，新型农业经营主体就是重要的依托平台。然而，产业融合发展的重点问题就在于农业第二产业和第三产业的转型升级不够，尤其是农产品加工业的深化程度不够。据不完全资料显示，国外四大粮食企业(1)四大跨国粮食企业依次是ADM(Archer Daniels Midland)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)、路易达孚(Louis Dreyfus)。以低价收购我国约70%的停产粮油公司，并参股多家国内的压榨企业，经过他们的所谓产品深加工，再以高价格出售给本国消费者，赚取高额的利润。以大豆为例，国内市场基本被国外的粮油企业占据，同发达国家相比，正因为我国农产品深加工的水平不够，处于产业链的低端，发达国家占据了产业链的中高端，而且产业链较长，从产业链的每个环节当中都能获取相应的利润。为缩小差距，国内农产品深加工业的工程建设亟待加强。第二，新型农业经营主体的农业科技创新不够，国内不同区域之间的科技投入不平衡。以农业产业化龙头企业为例，据农民日报社今年发布的农业产业化龙头企业调研显示，2017年全国省级以上龙头企业当中约有70%的企业，其科技研发收入占全年销售收入的比重不到1%，仅有30%的企业超过1%。在企业研发投入金额上，2017年全国企业研发投入均值为0.42亿元，仅有18%的企业高于平均值，大多数企业仍处于平均值以下。在区域分布上，国内不同区域的科研投入呈现出不平衡的现象，2017年东部、中部和西部地区的农业产业化龙头企业科研投入总比例为55∶28∶17，西部地区的科技投入还需进一步加强。第三，因土地的大片区流转较难，导致部分新型农业经营主体很难达到适度发展的规模。调研发现，不少农户担心土地流转出去后会失去对土地享有的权利，对自己承包地的法律保障权利存在顾虑，有的农户宁可土地闲置也不愿把经营权流转给新型农业经营主体；在有的农村，土地流转存在着不小的纠纷，导致有的农户流转意愿不强。种种迹象表明，土地流转推行的力度或效果不佳，新型农业经营主体的经营规模就难以扩大，规模经济的红利就很难全部释放。同发达国家相比，如美国大部分的农地向大规模的农场集中，而我国新型农业经营主体的发展规模明显偏小，尚未达到适度的规模，导致农业的机械化智能化作业范围受限，没有产生规模经济效应[27]。以家庭农场为例，据联合国粮食及农业组织统计资料表明，我国家庭农场的平均面积仅为14.6公顷，而加拿大约为300公顷，美国约为180公顷，分别约为我国的21倍和12倍。

四、小农户和现代农业发展有机衔接的典型案例分析

针对上述存在的三大类衔接问题，选取3个典型案例，试图从中寻求小农户与现代农业发展有机衔接的有效机制，进而解决二者衔接不畅的问题。

(一)关于构建利益联结的案例分析

引入内蒙古地区的经验做法，旨在阐明如何构建利益联结以促进小农户与农业企业有效衔接。近年来，内蒙古坚持农牧业农村牧区优先发展，实施农牧业标准化行动和品牌提升行动，推动农牧业由增产向提质转变。全区鼓励新型经营主体带动小农户按标生产，制定推广了两百多项农牧业绿色生产标准和技术规范，农牧业标准化生产规模不断扩大，农业企业相应地采取了多种组织形式，包括“企业基地+小农户”“中介机构+小农户”“服务机构+小农户”等。为强化新时期农业企业与小农户之间的利益联结，内蒙古地区采取的方法主要有5类：一是收购型联结。农业企业与小农户之间不签订合同，农业企业按照市场价格收购农产品，小农户与农业企业的交易是自由买卖。二是合同型联结。农业企业以年度合同约定的价格对小农户的农产品进行收购。三是服务型联结。由农业企业为小农户提供农业的产前、产中、产后服务，特别是技术服务。四是返利型联结。由农业企业拿出一部分在农产品加工和流通环节中产生的产业链收益分享给小农户。五是股份合作型联结。农业企业允许小农户以土地承包经营权等权利入股，参与企业的日常生产经营和监督管理。

归结上述5种方案，除了第一种方案有所欠缺，后4种方案对于构建小农户与新型农业经营主体的利益联结机制具有借鉴意义：合同型联结不仅解决了小农户的农产品销售问题，而且规避了小农户的市场风险；服务型联结解决了小农户不懂生产经营和不懂技术的困难；返利型联结增加了小农户的收入，调动了小农户选择与农业企业交易的积极性；股份合作型联结有利于组建新的企业管理群体，促进利益共同体的形成。

(二)关于创新现代农村金融的案例分析

引入安徽省东至县的“劝耕贷”和黑龙江省肇东市的五里明模式，旨在说明如何通过农村金融创新来有效衔接新型农业经营主体与现代农村金融。

安徽省在农村担保体系的机制创新方面下了很大功夫，首次提出了名为“劝耕贷”的担保机制。何为“劝耕贷”呢？这里的“劝”主要是奖励、支持，连起来就是奖励农民投入农田耕作、支持银行发放贷款。安徽省的“劝耕贷”重点是由政府、担保公司和银行业金融机构三方开展合作的担保结构，共同服务于新型农业经营主体的融资需求，培育壮大新型农业经营主体，以充足的资金保障推动其实现可持续发展。以安徽省东至县为例，截至目前，共有600多农户参保，参保金额达到了两亿多元，在推动新型农业经营主体发展的同时，也带动了800余户贫困户实现增收。如今已经建成了具备皖南特色、东至特点、可复制的农业担保示范点，形成具有一定影响力的东至标准，成功入选2017年十大地方公共政策创新。

黑龙江省肇东市的五里明镇在实践中探索出农业供应链金融改革的新模式，被称为“五里明模式”。该模式是由政府部门发挥牵头、引导和协调的作用，构建形成了具备企业集群性质的“1+8”结构性框架(2)“1+8”结构性框架：“1”指1家由政府投资设立的农业产业化企业；“8”指8家本地的农民合作社，包括2家农机合作社、5家玉米合作社和1家大米合作社。，该框架当中发挥核心作用的是政府投资兴办的农业企业，由该企业引导和协调其他8家农民合作社的融资需求。“五里明模式”采用的是农业供应链融资技术，为每家农民合作社提供融资中介服务的同时，带动依附于农民合作社的大批小农户对接农产品购销市场，让小农户分享供应链融资过程中各个环节的经济利益。

从“劝耕贷”和“五里明模式”的实践当中至少可以得出两点启示：一方面，通过机制创新解决了新型农业经营主体融资难的问题。东至县采取的是由政府、担保公司和银行业金融机构三方开展合作的担保方式，五里明镇采取的是农民合作社所属农户的承包权或经营权质押的方式。另一方面，通过机制创新解决了新型农业经营主体融资贵的问题。东至县采取的是降低担保标准，五里明镇采取的是由多个主体分担信贷风险。

(三)关于优化经济政策体系的案例分析

为探索促进小农户与现代农业发展有机衔接的经济政策，引入江苏省射阳县的联耕联种模式、湖北省沙洋县的按户连片耕种模式、安徽省繁昌县的农地集中流转模式。

联耕联种模式是由江苏省射阳县农委探索实践的新型农业生产经营方式。它是在当地村两委引领和农业部门的服务下，采取“农户+农户+合作社”的形式，在稳定家庭联产承包经营的基础上，按照农户自愿的原则，由村组统一组织破除田埂，将碎片化的农地集中起来，实现有组织的连片种植，再由服务组织提供专业化服务，推进农业生产上联耕联种、联管联营，实现“增面积、降农本、提单产、升效益”的新型产业化运营方式。通常认为，联耕联种模式更加适合平原地区的耕地，可以推进产业政策传导机制作用下的农业社会化服务全覆盖，正如中央农办调研组所总结的，该模式适合约占全国耕地近1/3的6.2亿亩平原宜耕地的传统农区，效果十分显著。为此，该模式被写入2016年中央一号文件。

按户连片耕种模式主要依托土地政策传导机制，对村民组内部开展土地的按户、连片、耕种(3)按户是指在严格保护农户对土地承包权的基础上，调整农户经营土地的耕作地理方位；连片是指采取3种方式使得土地集中连片，分别是村组内部经营权流转、承包权互换、承包地重分，其中的承包地重分方式较少使用；耕种是指不改变农村土地的用途，划定耕地红线，实行经营权或承包权连片且不插花，土地可以向单个农户集中，也可以向新型农业经营主体集中。。在传导路径上，该模式主要以农户对土地的经营权流转为主，以农户对土地的承包权互换为辅，不允许重新发包土地的承包权，进而使得单个农户的土地趋向于集中连片。在土地政策传导机制的作用下，传导效果十分显著。对于同样面积的耕地，沙洋县农户的生产投入要降低1/4，农业投入时间要减少1/3，有效解决了小农户土地细碎化造成的很多问题。

农地集中流转模式同样依托于土地政策传导机制，在传导路径上，先由每家农户对自家承包的土地做划分，分为自耕区和流转功能区两种类型的土地(自耕区土地是由农户自家耕作、不愿意流转出去的，流转功能区土地是农户自家暂时不用、愿意流转出去的)，再对全部农户流转功能区的土地进行集中连片。此外，该模式约定一段时间后(一般5年至10年)，农户可以对自家的土地进行重新划分，每家农户新划出的流转功能区土地将进行重新集中连片，形成一种可刷新的传导路径，有效地防止农户因对自家土地的划分失误而导致利益受损。在传导效果上，该模式依托土地政策传导机制，不仅盘活了农村闲置土地资源，兼顾了农户意愿，而且解决了小农户承包地的细碎化问题，改善了小农户的规模化经营效果。

从以上3个案例可以得出如下启示：其一，江苏省射阳县的联耕联种模式主要依托于产业政策传导机制中的创新服务和统一耕作这两个关键因素，通过小农户的联合生产经营来助推农业产业化发展；其二，湖北省沙洋县的按户连片耕种模式和安徽省繁昌县的农地集中流转模式都是通过土地政策传导机制来实现把小农户纳入现代农业发展轨道的目标，但是二者采取的具体传导路径不同；其三，不论采取何种机制，如果离开了财政政策传导机制的配合，包括产业政策和土地政策在内的传导机制都难以产生理想的效果。

五、小农户和现代农业发展有机衔接的机制构建

基于上述案例分析，试图以新型农业经营主体为纽带构建小农户与现代农业发展有机衔接的机制，分别是构建以共享为核心的利益联结机制、创新现代农村金融的担保机制和优化经济政策体系的传导机制。

(一)构建以共享为核心的利益联结机制

共享就是让参与的每个利益主体分享经营收益，以共享为核心的利益联结机制就是通过利益联结机制来实现小农户与新型农业经营主体的目标一致。因此，利益联结机制的重点作用在于以损害共担、益处共享的非零和博弈为基础的目标趋同，尤其是鼓励小农户以土地权益参股、订单农业、利润退还等多种形式与新型农业经营主体进行交易联结。灵活运用利益联结机制，需要通过激励机制的有效传导，让新型农业经营主体通过合同型联结、服务型联结、返利型联结、股份合作型联结4种联结方式发挥对小农户的扶持功能。在利益联结机制和激励机制的关系方面，前者是后者的目标方向，后者是前者的组成部分，激励机制是利益联结机制当中的运作机制，激励机制运作的好，可以有效地带动利益分配机制、权益共享机制等其他机制发挥作用。

基于此，构建利益联结机制要依靠正向激励机制发挥作用。该激励机制应能够最大程度地调动小农户选择与新型农业经营主体进行交易联结的积极性，发挥新型农业经营主体对小农户的辐射带动作用。在宏观层面上可以采取全过程激励模式的激励机制，具体包含5个步骤：第一步是交流互动。互动双方都清楚对方的现状及其目标，把小农户的目标和新型农业经营主体作为一个组织的目标统筹起来。新型农业经营主体能够知晓每个小农户各自的土地承包面积、家庭状况和各自具备的能力，同时让每个小农户在参与合作的同时都能清楚组织的目标。第二步是双方在相互了解的基础上进行选择性经济行为。新型农业经营主体的负责人需要根据当地小农户的特点做出选择，如：是否吸纳其就业，安排在怎样的工作岗位等，同时还要在尊重其意愿的基础上决定是否接受其流转出去的土地。小农户需要选择去哪家新型农业经营主体就业，选择是否流转土地，流转出去多大面积的土地以及是否将土地的承包权入股。第三步是新型农业经营主体在生产经营过程中的阶段评价。这是新型农业经营主体的负责人对小农户一段时期的工作业绩作出相应评价，以便于及时了解小农户作为交易合作方的意见建议，从而使得双方都能及时地做出相应的调整和改进，评价阶段可以围绕着农业的生产周期来划分具体的时间阶段。第四步是收益分配和奖励分配。结合每一阶段的业绩，包括员工业绩和管理者业绩，在双方约定的基础上对新型农业经营主体的经营利润进行分配，同时还要对参与入股的小农户分配股权收入，尤其注重对业绩较大的员工给予奖励。第五步是面向未来走向的双方再签约。双方在评价小农户作为组织内员工生产经营业绩的基础上，新型农业经营主体综合考虑盈利状况，进而决定是否继续用工。小农户对其获取的收益是否满意，进而决定是否继续留在原岗位。全过程激励模式的激励机制让双方的信息交流贯穿整个生产经营过程，进而为保证双方经济行为一致发挥着重要的作用。

(二)创新现代农村金融的担保机制

创新现代农村金融的担保机制，是指在改造和提升传统农村金融体系的基础上，针对不少农村市场主体担保能力不足的问题而实施的机制创新，最大程度地满足各类农村市场主体的信贷需求，力争发挥金融支农的最大效用。围绕新型农业经营主体与现行的农村金融体系之间存在的融资难、融资贵这两类问题，国内很多地区都开展了深入实践，并且取得了良好的效果。不同于城市工业生产，农业生产受自然资源和气候变化的影响，生产周期和产量存在不确定性，但是如果有农村担保体系作为保障，将在很大程度上确保新型农业经营主体的收益，规避可能面临的自然风险和市场风险。现代农村金融的担保机制创新重在构建新的担保机制，为新型农业经营主体的融资提供保障。

在担保主体的机制创新方面，通过构建新的机制，解决新型农业经营主体融资难的问题。为帮助新型农业经营主体顺利获得贷款审批，可以由政府官员作担保，与贷款银行签订担保合同，把信贷风险分担到个人，降低新型农业经营主体的贷款风险；也可以由农业担保机构为新型农业经营主体承担主要的担保责任，最大限度地减轻由新型农业经营主体单独承担的压力，形成由担保公司、政府、银行三方共同承担的担保机制。

在担保方式的机制创新方面，通过构建新的机制，解决新型农业经营主体融资贵的问题。将有融资需求的农民合作社作为对象，由信托公司对金融产品进行重新设计，形成农户的承包权或经营权信托产品，这种产品属于一种权益信托，该权益信托可以为银行的贷款提供担保，促使银行放贷，即农户的承包权或经营权质押。还可以采取扩大新型农业经营主体可抵押物、可担保物的范围的方式，获取农村金融机构的认可，进而提高贷款的审批通过比例。

(三)优化经济政策体系的传导机制

经济政策体系的传导机制，是指通过外界政策的作用来促进预期目标的达成。围绕小农户与现代农业发展的有机衔接问题，应充分发挥经济政策体系的传导机制作用，而经济政策体系的传导机制具体包括产业政策、土地政策、财政政策的传导机制。

1.优化产业政策的传导机制

产业政策传导机制主要依托农业社会化服务体系，促使小农户发展成为现代化农业的市场主体。因此，产业政策传导机制的关键因素是产业联合、创新服务、统一耕作。在传导路径上，主要依托3种传导方式：一是依托传导机制的产业联合，构建含有众多小农户的联合生产经营框架(包括小农户与小农户、小农户与规模以上市场主体的联合)，优化农业产业结构，节约农业耕作成本。二是依托传导机制的创新服务，把对新型农业经营主体的间接服务推广到对广大联合起来的小农户的直接服务。不仅通过统一品种、统一布局、统一经营、统一服务，而且通过降低小农户分散程度、生产成本、环境污染的方式，推动小农户转型发展。三是依托政府引导来进行统一耕作，破除小农户分散耕作的条块分割，实现多家农户在公用地上的统一耕作，在坚持土地家庭承包经营的基础上实现小农户家庭经营效益的最大化。在传导效果上，在兼顾不同区域的地理资源差异的基础上，通过发挥产业政策传导机制的作用，有序引导小农户和新型农业经营主体融入现代化的产业布局，加快推进社会化大生产，继而有助于实现众多小农户在局部范围内的现代化。

2.优化土地政策的传导机制

土地政策传导机制主要依托于盘活农村土地的“三权分置”制度，新增农民对于承包地、宅基地、集体资产等土地财产收益，扩大土地的规模经营效率。其中，传导机制的关键因素是土地的所有权、承包权、经营权，并通过这3项权利发挥作用。机制的传导路径是围绕处理农民和土地之间的关系，在土地的所有权、承包权和经营权相分离的基础上，始终坚持严格保护土地的集体所有权、维护农户对土地的承包权长期不变、盘活土地的经营权，采取经营权流转、承包地互换等多种方式把农户承包的土地进行集中连片耕种，让土地既可以向新型农业经营主体集中，也可以向某家农户集中，使得多家小农户同新型农业经营主体一道在集中连片的土地上发展农业适度规模经营，不断提高土地的使用效率。在传导效果上，土地政策传导机制在很大程度上维护了小农户的经济利益，把经营权从小农户承包土地的束缚中解放出来，有助于形成规模经济效应，带动小农户转型发展。

3.优化财政政策的传导机制

财政政策原本重点是用来调节社会的收入分配，进而影响社会总需求的需求管理政策，这里引申为财政政策通过发挥自身的传导机制，配合产业政策和土地政策的传导作用，促进小农户与现代农业发展相互衔接。财政政策的传导机制主要是经过一些关键因素的变化来实现政策的预期目标，这些关键因素包括财政支出、农户收入结构、支持保护价格。该传导机制在传导路径上主要依托于这3个关键因素，使得传导效果无限接近于实现小农户与现代农业发展有机衔接。具体来说，依托财政支出实施三大传导路径：一是集中奖励一大批具有地区经济带动效应的新型农业经营主体，把农业龙头企业带动多少小农户转型发展作为是否能获得政策奖励的重要评判依据，引导新型农业经营主体带动小农户共同致富；二是集中于扶持小农户自身的发展，采取财政补助、财政贴息等方式帮助小农户通过转型发展实现自身的现代化，尤其是扶持有务农意愿的小农户成为新型职业农民，并将小农户经济逐渐发展成为规模适度的专业大户或家庭农场；三是继续完善促进生态农业发展的财政补偿，包括对生态农业的财政资金投入和耕地补偿资金的监管，力图解决新型农业经营主体发展的外部不经济行为，推动实现新型农业经营主体的可持续发展。依托优化农户收入结构，调节农户工资性收入和经营性收入的比例关系，在农户的人均可支配收入结构当中，减少农户工资性收入的比重，增加经营性收入的比重，进而提高农户的种养收益，鼓励更多的小农户投入农业的生产经营。依托农产品的保护价格，规定部分农产品的收购价格下限，不得低于该价格进行收购，进而保证小农户的最低收益，提高小农户应对自然风险和市场风险的抵御能力。