公众参与政府数据资产管理的路径设计

卢荣婕

(东南大学 法学院， 江苏 南京 211189 )

一、引言

数据作为新的生产要素，是一种战略性、基础性资源，其价值的实现不仅仅在于谁拥有数据，更在于对数据进行整合、交易与流通等环节，最终实现由数据资源向数据资产的转变。数据资源属于静态的生产要素，主要是通过系统内部进行数据挖掘从而享有数据权益，而数据资产则属于动态的数据要素，通过数据交易、合作，运用新的算法处理技术，最终实现数据价值的增加[1]。换言之，数据如果不进行分享与流通就可能只是一串数字或符号而已。如单纯的行踪轨迹类数据即使保存了很多，满足了量的要求，但如若没有对其进行有效加工，则无法满足质的要求，甚至可能属于“数据负资产”“数据废气”。之所以有沦为“数据废气”的风险，是因为单一的数据并不能创造价值，反而需要消耗大量成本去存储和管理该类数据。相反，如果对行踪轨迹进行加工，通过分析人流密度，人流主体结构等信息，处理后的数据则可作为预判开设新商场或者投放广告是否成功的重要参数[2]43。数据价值释放的关键在于数据的流通与使用。如通过用户的订阅数据、阅读习惯数据可以分析出用户的阅读爱好；通过用户体验数据可以及时了解到该产品的优缺点；通过用户评价数据可以优化产品生产流程，挖掘潜在客户，开拓新的市场从而实现边际效应最大化。换言之，通过对原始数据的价值挖掘，形成描述性数据，进而实现对用户进行数据画像。描述类数据可以帮助企业精准定位潜在客户，将服务和产品卖给有需求的客户，实现精准营销，提供“一客一策”的精细化服务。此外，数据还能创造出很多新的就业机会、新的商业模式，前者如数据资产评估师、数据保护官，后者如数据交易机构或企业。以大数据交易中心为例，其主要是根据买方的需求，通过对数据进行访问控制、脱敏化、可视化等操作，从而实现对清洗后的数据进行出售。政府作为这些基础性、关键性数据的掌握者，应当在保障数据安全的同时，有效地进行政府数据的开放共享，最大程度地释放数据能量、促进多元数据的融合，激发数据市场活力，进而创造出更多的公共价值[3]。

2015年8月31日实施的《促进大数据发展行动纲要》将大数据上升为国家战略，强调政府数据的重要地位，提出要进行政府数据资源整合和开放，将研究推动数据资源权益相关立法工作作为主要任务，确保政府数据在风险可控、相关数据主体权责配置明晰的前提下尽可能地进行数据开放共享。2020年3月30日实施的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据要素市场与土地要素、劳动力要素、资本要素、技术要素市场并列，数据已然成为第五大生产要素。加快培育数据要素市场，对于数据资源管理提出进一步要求：建立统一规范的数据管理制度以实现数据质量与规范性的提高，完善数据产权制度，对于数据进行分级分类保护。《2019中国大数据产业发展白皮书》明确指出政府数据资产管理将是接下来的行业热点，助力政府数据由资源向资产的转变。《2020中国大数据产业发展白皮书》提出提升数据治理的五步路径，其中第二步就是建立完善的大数据治理实施流程体系和规范，进行数据资产的梳理。

《贵阳市政府数据共享开放条例》第2条第2款规定：政府数据是指政府及其工作部门和派出机构在履行职责过程中主动制作或者获取的，通过一定形式进行记录与保存的各类数据资源的集合。《贵阳市政府数据资源管理办法》第2条第2款对政府数据的数据资源形式进行细化列举，包括文件、资料、图表等各类形式。政府数据采集主体则增加了授权主体，包括行政机关或者通过授权而进行采集的第三方。可见，政府数据是指由政府拥有或者政府在行政工作中所形成的各类数据，政府数据来源形式包括政府工作开展过程中所产生的或者通过授权第三方采集的，政府数据类型主要包括公安、道路交通、医疗、教育、文化、科技等数据[4]。政府在进行行政管理或者提供公共服务的过程中产生了大量高价值数据，如人口数据、交通数据、教育数据等，具有巨大的价值收益[5]。政府数据处理的目的是为了更好地提供公共服务，更好地进行行政管理活动，释放政府数据资源红利。如人口数据可以与社保数据、医疗数据进行融合，有助于完善社会保障制度；对历年的人口数据进行整合有助于发现人口流动规律与增长模式等。

政府数据主要有以下两个特征：一是政府数据处理主体的公共性，政府数据是行政主体在进行行政管理或者提供公共服务中所主动制作或者从第三方所获取的各类数据[6]。主体虽然具有公共性，但在进行数据的处理时，不能一味地以牺牲个体利益去满足公共利益，不能像商业网络平台等主体一味地从数据中挖掘商业价值，进行数据交易与买卖。二是政府数据的多重属性，政府数据不仅仅具有财产权属性，还具有人格权属性、国家主权特性[7]。数据资产管理是数据要素市场化配置的重要环节，是发挥数据价值的基本保障，并正在逐步与经济社会发展进行全方位融合。国家多部委已接连发布了多份行业数据资产管理指导文件，各行业也结合自身特色持续推动数据资产管理工作[8]。为了确保政府数据资源价值得到更好释放，政府数据安全且合规地进行开放共享，更好地激活政府数据潜在的经济、社会、政治价值，需对政府数据予以资产化，对政府数据资产进行管理势在必行。进行政府数据资产管理的前提是明确政府数据资产的内涵与其所具有的独特属性。具言之，对政府数据资源进行管理的意义如何？政府数据资源与政府数据资产有何区别？公众参与政府数据资源管理有何价值？公众如何参与政府数据资源管理？厘清这些相关问题之后，更有利于激活政府数据要素活力，推动政府数据资产要素市场的培育。

二、政府数据资产管理的正当性论证

政府数据是政府在履行公共管理职能中所产生的，蕴含着巨大的经济价值、社会价值与政治价值，其价值的释放依赖于对数据进行存储、开发与利用，需要一定的成本方可实现由原始数据向数据资源、数据资产的跳跃[9]。对于政府数据进行资源整合，确保政府数据能够实现数据协同、数据同步以及数据实时更新等，都需要对政府数据资产进行管理。

(一)政府数据资产管理之内涵

概念乃是解决法律问题必须和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚理性地思考法律问题[10]。《企业财务会计报告条例》第9条第1款(1)《企业财务会计报告条例》第9条第1款：“(一)资产，是指过去的交易、事项形成并由企业拥有或者控制的资源，该资源预期会给企业带来经济利益。在资产负债表上，资产应当按照其流动性分类分项列示，包括流动资产、长期投资、固定资产、无形资产及其他资产。银行、保险公司和非银行金融机构的各项资产有特殊性的，按照其性质分类分项列示。”主要从资产的经济与法律维度分析，通过兼顾资产的经济与法律的双重属性，进而实现对资产的概念界定。资产的经济属性是指资产必须具有经济效益，无论是何种形式的资产，核心是必须能够为企业带来经济利益；资产的法律属性是指资产必须是为企业所拥有或控制的资源，即企业对资产享有所有权或者使用权[2]11。资产是能够带来直接或者间接经济效益的资源，具有可控性、可计量性等特征[5]。可以根据其存在形式，分为有形资产与无形资产，前者如动产与不动产，后者如知识产权。数据资源是数据资产的具体形态，表现为以物理或电子方式记录的数据，如工作记录、表单、配置文件、数据库数据、开发过程中的源代码等。数据资产是指企业及组织拥有或控制，能给企业及组织带来经济利益的数据资源[2]12。可见，资源不一定都能转化成资产。数据资产管理对于数字经济发展的重要性，好比交通规则之于交通体系的发展，在一个繁华的街区，我们所看到的是井然有序的车流，试想如果没有红绿灯、道路划分标识等规则的制定，场面将是何等混乱。数据资产管理的功能也是如此，数据资产管理能够确保数据资产在数据处理平台上有效地进行流动、加工、分析与应用，甚至是数据间的开放、连接、整合等。数据资产管理还能满足新增的资产问题，如资产认定、资产审计、资产评估、资产交易等问题，以及提供一些新的就业机会如数据资产审计师、数据资产规划师等[2]33。

因而，对政府数据资产管理的概念进行准确的定义，是公众进行政府数据资产管理，行使行政知情权，进行行政监督的前提条件。对于数据的管理大致可以分为3个阶段，从最初的只是对数据进行简单管理的初级阶段，到将数据看作是一种资源予以管理的中级阶段，再到对数据资产进行精细化管理的高级阶段[11]。

数据资产管理(Data Asset Management，简称DAM)的目的是确保数据资产不断增值，流程是通过开发、执行和监督有关数据的计划、方案、方法和程序等。政府数据资产管理概念界定的前提是厘清政府数据资源与政府数据资产之间的关系，政府数据资产是政府在进行行政管理过程中所产生的各种数据的集合，包括政府数据、政务数据以及公共数据[12]。两者的区别主要在以下3个方面。

一是政府数据资源的范围大于政府数据资产。数据资产管理的实质是将数据作为一种新的资产形式，用资产管理的标准和要求进行相关机制和制度的建构，用以确保数据资产的合理配置，以及数据的真实性、时效性、可用性，进而更好地释放数据资产带来的经济效益。政府数据资源要想成为政府数据资产必须进行一定的加工处理，只有具备增值空间的政府数据资源才能实现由资源转变为资产。二是政府数据资源的流动性小于政府数据资产。数据增值的关键在于数据间的互联互通与整合，数字政府建设的关键也在于各个政务部门间的数据开放与共享，打通上下级政府、同级政府部门间的“数据烟囱”。政府部门进行流通利用的数据往往是政府数据资产，而政府数据资源一般则是静态的，处于存储状态。换言之，政府数据资源转变为政府数据资产是通过数据资源的不断流通、汇集与整合，通过业务场景的融合产生更多的价值，进而实现资源向资产的升级[5]。三是政府数据资源存储形式小于政府数据资产。政府数据资源一般是无形物，类似于知识一样被存储，而政府数据资产则具有多样性，其可以是有形物也可以是无形物，当政府数据资产在实现其经济价值、社会效益时属于其显性功能，当其进行数据共享时则是属于其隐性功能。

政府数据资产可以看作是政府部门在进行行政管理或者提供公共服务过程中所获取的，具有直接或者间接经济收益的数据资源。从上述分析可知不是所有的政府数据资源都能被纳入数据资产[13]，只有经过技术处理，能够产生经济效益，为政府所控制或者拥有的数据资源才属于政府数据资产的范畴。政府数据的价值在于互联互通，为了更好地利用政府数据资产，需要打破跨层级、跨部门、跨地域、跨业务的政府数据，最大程度上实现数据的开放共享，以实现政府数据资产的不断累积。政府数据资产管理在整个政府数据运用中起到承上启下的作用，政府数据资产管理一端连接着政府数据平台，另一端连接着政府数据应用。政府数据平台属于基础层，政府数据应用属于应用层。通过对政府数据进行分析、挖掘，如通过特定的算法对大量的数据进行自动决策分析揭示数据当中隐藏的历史规律和未来的发展趋势，为政府科学决策提供参酌依据[14]347。

(二)政府数据资产管理之功效

政府数据资产管理具有如下几个价值面向：一是政府数据资产管理有助于数字政府建设。对政府数据实行资产管理，一方面有利于提升政府工作人员的数据意识与数据素养，使得政府数据开放共享工作推进由外源型向内生型转变，真正实现跨部门、跨层级、跨业务之间数据的融合与共享。另一方面政府数据资产管理是以社会效益最大化为目标，政府数据的处理与管理，制定数据互联互通规则、统筹各方数据主体利益需以社会公共利益为界，其价值理念与数字政府建设目标具有一致性。数字政府的目标是为了更便利地提供公共服务，以公众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的实际需求为出发点，以信息技术为支撑，按照数字化、智能化、智慧化的演变规律与发展路径，以政府数据资源整合共享为切入点，加强政府数据资产管理，积极构建政府数据治理体系，提升政府数据运营水平，增强政府数据治理能力与决策水平[15]2。

二是实现政府数据资产由分散走向集中。政府数据开放共享工作推进缓慢的主要原因在于政府数据的标准不一，数据开放共享的格式不统一，数据质量参差不齐。数据标准不统一导致难以进行数据的有效共享，容易产生数据不兼容的风险，使得政府数据开放共享工作难以取得实质性进展。通过对政府数据资源管理实行资源一体化建设，由专门机构进行政府数据的采集、存储、利用与挖掘，确保政府数据的规范化、标准化，有助于打破上下级政府间、政府部门间、政府与社会公众间的“数据壁垒”，实现政府数据资源的统一利用，有效地消除政府数据部门化的倾向。通过对政府数据资源的一体化管理，便利了行政相对人，避免了政府工作中的重复性建设，减少了财政支出，有利于实现政府公共服务的标准化，极大地提高了政府数据治理能力与治理水平现代化[16]。

三是实现政府数据资产在流动与保护之间的动态平衡。数据本身所具有的非排他性、非竞争性、极易复制性等特点给数据保护带来较多的挑战，很难做到数据的实时监管，这也是政府数据开放共享工作缓慢的原因之一。加之政务数据的权属不清，共享主体间的权责不明，数据流通环节越多，数据权利主体也就越复杂，导致政府工作部门在进行数据共享时，产生了能不共享就不共享的心理，极大地降低了数据共享的意愿[17]。从政府数据到政府数据资源再到政府数据资产，变化的不仅仅是概念，更是体现了人们对政府数据价值的挖掘，数据的开放共享和对数字经济、数字社会、数字政府等数字化发展提出了更高的要求[5]。

三、公众参与政府数据资产管理的价值功能

数字政府的建设实现了由权力本位向数据、信息和网络本位转变，由以政府为中心向企业、个人等多主体共同参与、协同治理模式的转变。信息化时代，每个社会主体都有机会参与并成为社会治理的主体，借助网络这一平台，打破了原先物理空间的局限性，实现了以用户为中心，通过与用户进行“零距离”“实时交互”，及时了解社会公众的真实需求，进而作出更加科学的决策，提供更加精准的社会公共服务。

(一)公众参与政府数据资产管理是数字政府建设的价值导向

党的十六大报告在政治建设和政治体制改革中首次提出要丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。党的十九大报告在加强和创新社会治理中又一次重申公众参与的重要性，提出要打造共建共治共享的社会治理格局。新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要包括积极的政治参与，信息时代的到来使得每个人都有机会去互动、去参与、去共享，突破了传统公众参与成本高、渠道有限的困境。公众参与政府数据资产管理在新技术的助力下具有便捷性、交互性与高效性，该参与使得政府能够及时了解社会公众对数据资产管理的意见和建议。

足够多的眼睛，将使所有的错误都无所遁形[14]189。公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势[18]，是行政法治走出“合法性困境”的必由之路[19]。公众参与政府数据资产管理为数字政府尤其是参与型数字政府建设提供动力支撑，能够推动政府数据资产管理决策的科学化与民主化，是建设共建共治共享社会治理格局的题中应有之义。参与型数字政府借助云计算、大数据与人工智能的深度融合，通过完善公众参与的渠道，使得社会公众能够依法有效发表意见和实质性参与各种民主政治活动，从而更好地让政府能够知悉社会公众日益增长的美好数字生活的需求[15]85。公众参与能够促进数字政府价值的实现，从参与主体看，借助信息技术可以实现线上与线下相结合，最大程度上保障更多社会公众能够参与，不拘泥于物理空间场域的参与。从参与途径看，数字时代的到来，消解物理空间的限制，使得交互性、实时性的参与成为可能，参与途径通过政府官方网站、政务直播、电子投票等方式在数字空间中参与，参与途径由物理空间式参与扩大到数字空间式参与，实现多元化。此外，还可以通过视频讲解、语音沟通的方式便于社会公众获得更多的信息，更加实质性地了解到信息，从而保证公众参与的有效性。从参与比例看，通过各种平台公众都可以参与、评价，提高了社会公众参与民主决策的可能性。

公众参与政府数据资产管理主要具有以下3种价值导向：一是提高了公共决策的可接受性。通过社会公众的广泛参与，实现政府数据资产管理的动态化、实时性、交互性，能够让政府及时了解到社会公众对政府数据资产的关注点，有助于加深政府对社会公众需求与爱好的了解，有效避免数据资产管理决策的失误。更重要的是，通过社会公众的广泛参与，政府对数据资产的管理更易于被社会公众知悉与接受，能够提高公共决策的可信度与可接受度。二是调动社会公众参与的积极性。在信息技术的助力下，社会公众能够充分了解政府数据资源信息，能够在较短的时间内参与数据资源管理，破解传统公众参与效率低的难题。每个人都能平等地在网络平台发表自己的观点，公众参与的程序简化，参与的成本降低，每个人都能实质性地参与政府数据资源的管理。三是优化政府数据资源分配制度。传统的政务服务是以政府作为公共事务处理主体，属于政府供给为导向，以权力为本位，随着互联网技术不断地更新迭代，型塑了一个人人皆可参与使用和创造的公共领域[20]，参与型数字政府实现了以公众需求为中心。此外，对于社会公众关注度高的数据资源应当加大社会参与度，可以通过短视频讲解或者人工客服等方式指导公众参与，让更多的社会公众能够知悉政府数据资产的种类，在保证数据安全的前提下，尽可能地加大该类数据的融合与开放共享。

(二)公众参与政府数据资产管理是数字经济发展的助推器

农业社会的财富主要是庄稼、种植庄稼的土地、饲养的家禽家畜等，工业社会的财富主要是工厂、煤、石油等[21]93。第一次工业革命以瓦特改良的蒸汽机为标志，该项发明加强了世界各地之间的联系，改变了世界的面貌。第二次工业革命以电力的发明和广泛应用为标志，极大地推动了社会生产力的发展[22]3-4。第三次工业革命则是以电子计算机、空间技术等为标志，影响并改变了人类的生活空间与思维方式[22]4。可见，工业文明发展的助推器是不可再生能源如煤炭、石油、天然气等，数字文明发展的动力则是对数据的反复挖掘与利用。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在加快数字化发展中提到发展数字经济，推动数字经济和实体经济的深度融合。加强数字社会、数字政府建设，对于公共服务、社会治理等需要进一步提升其数字化智能化水平。过去政务服务解决的是“一网”等物理条件的问题，现在则需要做到的是互联互通，实现“一站式审批”[23]。对于数据资源需要建立产权制度，目的是推动数据资源的开发与利用。***总书记在向2021年世界互联网大会乌镇峰会所致贺信中，强调要“增强数字政府效能”。***总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议强调加强数字政府建设，数字政府建设的目的是实现人民对美好生活的向往，关键在于打通政府各部门间的数据，促进数据、业务、技术的融合，使得政府数据能够互联互通、协同联动，构建协同高效的数字政府[24]，形成社会共治型的社会治理模式。

公众参与数据资产管理之于数字经济发展具有实质性与程序性双重功能。就实质性功能而言，公众参与数据资产管理有助于提高最终管理决策质量。程序性功能则是公民有权参与塑造数字经济秩序，可以让资产管理决策赢得更为广泛的信任[25]。数字经济最广义上的定义是指以数据作为驱动力，数据驱动决策，通过对数据直接或者间接的利用来推动生产力发展。在技术层面上，数字技术包括运用大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新兴技术。在应用层面上，如新基建、新零售、新消费等都是数字经济具体应用的典型代表[22]5。数字经济具有零边际成本特点，如创造第一份软件可能会需要消耗巨大的成本，但是一旦这个产品制造出来，无论复制多少次，其复制版本与原版本性能具有一致性，不会因为版本被复制而改变最初版本的效能。换言之，数字经济时代企业的投入可以实现规模化、市场化[21]203。数字经济是以数据作为驱动力，以对数据资产开放利用为中心，以信息网络作为活动载体，以数字技术的应用为主要特征的一种不同于实体经济的新型经济形态。如5G的快速发展，催生了直播、电商平台等线上经济，大数据的价值不断被挖掘，能够实现精准营销、个性化推荐、定向推销。简言之，数字经济打破了物理空间的限制，推动了各类资源要素在数字空间中相互融合与流通[26]。数据资产管理具有以下几个特征：一是数据资产管理是将数据作为一种资产，对于数据资产在数据处理乃至销毁等整个数据生命周期予以全流程管理的过程。二是数据资产管理不仅包括对于数据模型、数据质量、数据安全等传统型数据监管，还包括数据标准的构建、数据信息管理平台的搭建。三是数据资产管理意味着需要更多的专业管理人员和更加完善的数据管理规范，以实现数据管理的规范性、安全性与高效性。

四、公众参与政府数据资产管理的方案提倡

公众参与直接目的是为制度设计补偿民主[27]，提倡公众参与政府数据资产管理的行为逻辑，旨在实现社会公众广泛参与政府数据资产管理的目标，促进政府数据资产管理公众参与议题的纵向深入[28]。政府部门对社会公众需求的回应，是服务型政府建设评价中所考量的重要指标[29]。社会公众参与是政府数据资产管理的一项基本准则，是全过程人民民主在数字时代的具体体现，是公众行使监督权的题中应有之义。社会公众是政府数据进行资产管理的主要受益主体，当公众广泛参与政府数据资产管理时，有助于政府数据资产效能最大程度地释放。

(一)公众参与政府数据资产目录的编制

政府数据蕴含着丰富的经济价值、社会价值、政治价值[30]，为了提高其价值利用率，可以对其实行目录制管理。政府数据资产目录制度是实现数据资源规范性利用的制度保障，有助于保障公众对于政府数据资产管理知情权的实现，为完善数字政府建设提供数据动力支持。政府数据资产目录是指根据目录学的原理，将政府数据资源根据一定的编制标准进行数据的汇总，通过政府数据资产目录的编制，能够明晰政府数据资产的权属界限，实现数据资产的标准化构建，提高政府数据资产管理的规范化与精细化水平[31]。通过对政府数据资产予以标签化归类、更新，链接政府业务应用场景与数据资产之间的关联性，明确数据资产的种类、处理权限与范围，实现政府数据资产的可视化[5]。

社会公众参与政府数据资产目录编制可以实现以下几种功能：一是有助于实现数据全生命周期管理。政府数据主体来源具有多样性，政府数据分布于各个政务部门间，而每个政务部门对于数据的使用能力和处理水平都有所差异，这也是政府数据开放共享工作推行缓慢的原因之一。因而，为了破解上述困境，可以实行社会公众参与政府数据资产目录的编制，建立数据资产目录，构建统一的数据标准，根据政府数据的不同类型予以确认，通过具体应用场景对政府数据实行管理、评估与共享。通过对政府数据资产目录的建立，一方面可以实现数据质量的提高；另一方面也有助于实现数据资源转化为数据资产[2]68。二是有助于减少数据的重复性建设。编制政府数据资产目录可以实现数据资产的集中管理，优化数据资产聚合流程，规范数据中心建设，进而保证政府部门安全有效地使用政府数据资产[16]。公众参与使得政府部门能够直接知悉公众对于政府数据资产的关注度，以及何种政府数据资产是社会公众最为关注的，能够及时捕捉到公众意愿，进而提供更好的政府数据资产配置方案，提升社会公众对于政府数据资产的可接受度，进而建设人民满意的数字政府。三是有助于明晰政府数据主体间的权责体系。政府数据对于数字政府、数字社会、数字中国的建设具有很重要的价值，应当最大程度地进行流通与共享，以便更好地释放数据红利。公众参与政府数据资产目录的编制能够培养社会公众的数据要素意识，有助于实现共建共治共享的新型社会治理格局。此外，社会公众参与政府数据资产目录的编制，有利于提高社会公众对于数据资产管理的信任度，有益于提升数据资产管理程序设计的规范化，有助于平衡政府数据中涉及的个人隐私数据、企业商业秘密数据，最终明晰政府数据主体间的权责界定。

(二)公众参与政府数据资产分类分级的确定

基于政府数据所具有的多重属性，可以对政府数据资产实行分级分类管理制度。《数据安全法》第21条提出建立数据目录，加强重要数据的保护，换言之，实行数据的分类分级保护制度，将数据分为重要数据、核心数据，根据数据的重要程度编制目录予以管理。如对于涉及国家安全、国民经济命脉、重大公共利益等相关的数据属于国家核心数据，对于该类数据资产应施以更为严格的目录管理制度，对于该目录制度的制定应当确保社会公众的实质性参与，保障社会公众监督权的全面实现。具言之，对于政府数据资产目录的编制需要明确政府数据分类的级别，不同级别的数据予以不同程度的保护，同时进行相应的风险评估，设立不同的数据安全应急预案，设立相对应的数据安全审查制度。可见，对于政府数据资产进行目录编制的过程，实质也是属于对政府数据资产进行管理的过程。

政府数据分类分级保护是数据资产安全利用的前提性要素，政府数据资产根据不同的标准可以分为不同的数据类型，如根据政府数据所涉及的主体的社会影响力的不同，可以将数据分为国家级、企业级、个人数据等并对其采取相对应的目录管理制度。如涉及私人数据，尤其是敏感类信息，应当进行脱敏或者去标识化之后方可进行政府数据目录的编制，对于公共数据则可直接进行目录的编制。对于政府数据资产目录应当实行动态化管理制度，及时地对数据予以更新，防止政府数据成为“僵尸数据”，防范政府数据资产目录沦为“面子工程”的风险。敏感数据随着时间的推移可能会逐渐地脱敏化，进而成为公共数据，因而对于目录应当予以及时地更新，对于该类数据资产的管理严格程度应当予以降低，保证数据的流通[32]。

公众参与政府数据分类分级制度具有以下两种价值：一是有助于构建整体型政府。通过对政府数据资产进行分类保护，对于不同类别的政府数据资产，进行相对应的数据安全风险评估。根据数据分类标准创建相对应的政府数据资产目录，使得每一级政府数据标准实现统一化，有助于培育政务工作人员的整体性工作理念和互联网思维，以社会公众需求为中心，确保政府数据资产在保护与利用之间实现动态平衡。二是有利于强化社会公众对政府的信任，保护社会公众的数据安全。政府数据中涉及的公共数据，由社会公众广泛参与，可以增强社会公众对政府数据资产目录制定的可接受性，消解政府部门与社会公众之间的“数据鸿沟”，让政府数据资产惠及更多社会公众，实现政府职能由政府主导到以公众需求为中心的转变，更好地满足社会公众对美好的数字社会建设的需求，建设以人民为中心的服务型政府建设。

五、结论

政府数据资产管理对于数字政府建设，提升数据质量，保障数据安全具有重要作用。政府数据能够提升数字经济发展、推动数字社会进步，对于加速数字政府建设具有关键性作用，对政府数据予以资产化管理有助于提升政府决策的能力与水平。政府数据资产采取统一的管理制度，有助于破解政府数据的分散化、碎片化，保障政府数据的质量与流通的安全。社会公众参与政府数据资产管理是公众参与数据治理的体现，是参与型数字政府建设的重要环节，提高了政府数据资产管理制度的可接受性，增加了政府获得信息的多样性，对于数字政府、数字经济、数字社会建设均具有助推作用。社会公众参与政府数据资产管理可以通过参与数据资产目录的编制过程，实现对政府数据资产管理的监督，确保社会公众的意见能够及时反馈到政府数据资产管理中。对不同类型的政府数据应予以不同级别的分类管理，通过制定不同类别的目录以实现政府数据资产的精确化、动态化管理。政府数据资产管理制度目的是实现政府数据资产管理的规范化、程序化，确保社会公众对于数字生活的需求都能够得到实现，释放数据作为生产要素应有的价值功能。