健全我国数字经济下的消费者权益保护制度

马淑萍，吕富生

(1.国务院发展研究中心 企业研究所， 北京 100010； 2.中国信息通信研究院 产业与规划研究所， 北京 100037)

加强数字经济下的消费者权益保护，是推动我国数字经济高质量发展，让全社会共享数字经济发展成果的应有之义。为进一步培育和释放新型消费潜力，须直面数字消费领域新问题，借鉴国内外先进经验，加快健全我国数字经济下的消费者权益保护制度。

一、数字经济下消费者权益保护的突出问题

(一)新商业模式带来权益受损新风险

数字技术改变了传统商业模式的价值创造、传递和获取方式，产生了新的生产力和生产关系，“前端免费、后端获利”成为众多新业态的变现选择。在这过程中，消费行为链条越来越长，消费关系更加复杂，消费者权益面临新的受损方式和风险[1]。

一是消费者个人信息成为侵权重灾区。数字消费过程中将会产生丰富的用户数据信息，基于用户数据挖掘分析的定向推送、精准营销成为了新商业模式的营利关键。为抓住消费者个人信息这一核心价值源，部分经营者以诱导、欺骗或强制等方式违法违规收集使用个人信息，或是超范围、超频率收集使用及违规向第三方提供个人信息，甚至存在非法买卖个人信息的黑灰产业，由此滋生的电信、网络诈骗等违法犯罪行为已成为社会公害。

二是违规宣传营销手段多样且泛滥。相比实体渠道，新商业模式基于网络渠道的宣传营销发布途径更多、扩散速度更快、影响范围更广，若存在虚假信息，将对消费者形成广泛误导。有的经营者为加快广告变现频繁弹窗，侵害消费者安宁权。例如，部分APP或网页未向用户提供弹窗广告的关闭/跳过功能，或者功能选项十分隐蔽，导致用户找不到或关不掉。有的经营者滥用线上评价机制进行恶意刷单炒信，影响消费者对商品选择的判断和决策。例如，不良卖家为吸引消费者的注意，寻找“刷客”虚假交易，失真展示销量、评价和店铺信誉等信息。有的经营者恶意利用网络热点事件蹭热度、博流量，违规开展宣传营销，影响消费者体验。此外，还存在优惠宣传不实、收费标准不明确、恶意诱导营销等欺诈、误导消费等现象。

(二)新技术应用产生权益保护新漏洞

大数据、人工智能和物联网等新技术为消费者提供了更多选择和个性化、便利化服务，但也引发了对消费者人身、财产和信息安全等方面的新风险，并存在新技术应用不稳定、不透明、不兼容的担忧，使得消费者权益保护面临新挑战。

一是新技术滥用问题。例如，利用爬虫等技术非法爬取用户数据信息，滥用大数据分析等技术实施“杀熟”的歧视行为，基于消费者消费记录、消费偏好等设置不公平交易条件，侵害消费者公平交易权。

二是新技术黑箱问题。有的经营者以不透明算法“暗箱操作”制定各类榜单误导消费者，但具体如何计算和排序难以知晓；有的经营者混淆竞价排名与自然排名，未按照法律要求显著标明“广告”；有的经营者利用技术手段进行流量造假、流量劫持或虚假注册账号，限制用户知悉客观情况的权利。

三是新技术失灵问题。部分技术由于数据采集错误、参数设置不合理、设计者主观偏见、人工干预不足等原因，导致存在服务偏差，服务质量减损；部分技术由于应用不成熟而存在安全隐患，如人脸识别技术带来的隐私泄露担忧、移动支付技术带来的财产安全风险等。

(三)新消费方式带来用户维权新挑战

数字消费的虚拟性、服务用户的分散性和非面对面交付特征，进一步扩大了商家和消费者的信息不对称，对消费维权的直接性、有效性形成了挑战。

一是维权对象难找寻。数字服务涉及环节繁多、载体交织、内容交融，多元的服务主体导致消费者产生维权需求时，难以判断直接和具体的追责对象，且各方间相互推诿，致使维权工作举步维艰。

二是维权渠道不畅通。相较于传统电商平台，逐渐发展出的通过视频直播平台、社交网络朋友圈、网站插页、第三方SDK以及自媒体等渠道提供的服务，仍缺少便捷、有效的维权渠道，消费者常面临投诉无门、无果的无奈。

三是维权取证困难。消费者获取数字服务过程中，若未及时留痕固定证据，事后将难以有效回溯，对于损害后果和违法金额也难以认定，部分中介平台协助提供证据的主动性、配合度亦不足[2]。

四是维权意愿不高。数字消费纠纷往往具有群体性特征，线上经营者的一个侵权行为，将产生广泛且分散的影响。但通常每一受害者单独请求的利益相对较小，且侵权方所在地与服务行为发生地往往分属多地，加之繁琐的救济机制使消费者对于小额、分散受损利益的维权主动性不足。

(四)新消费特点提出政府管理新要求

数字经济新的服务和消费方式，对政府部门消费者保护工作既往依靠的监管理论、治理方式和治理能力形成了挑战。

一是数字平台介入带来了权益保护新课题。首先，平台经营行为法律关系复杂，多元主体间的权责关系难以厘清；其次，平台侵权事件影响更为广泛，平台企业和平台内商家若采取不当经营行为，造成的损害将快速、大规模蔓延；此外，超级平台规制成为监管难点，部分平台利用市场优势地位实施强制“二选一”、相互屏蔽不兼容、恶意低价倾销等不正当竞争行为，间接减损消费者福利。

二是监管规则的滞后性难以应对不断涌现的新问题。新的技术领域、新的服务形态形成了政府部门未能及时跟进的监管盲区，也对一线执法人员的专业认知能力提出了高要求。针对不断涌现的新型网络中介服务、各式各样的会员制、虚拟产品销售和付费方式等新商业机制规制依据的缺失，使得政府监管无从下手，事前防范缺乏预见性，事后引发纠纷时责任难认定。

三是数字经济跨地域跨领域特点带来协同监管挑战。一方面，数字经济相关产品和服务普遍具有跨域交易特征，经营者经营范围不再局限于某一物理区域，消费者也散布各地，数字跨境贸易活动也愈加频繁，给各地乃至各国监管协同的配合度提出了新要求，对传统属地管辖机制造成了冲击。另一方面，众多业态涉及多领域且相互交融，给政府部门分业监管的管理框架提出了挑战，各部门监管职能难免存在交叉，一个部门制定权益保护制度可能因涉及其他部门权限而较为保守，一项消费纠纷可能因部门分工不明确而面临多头监管。

二、国内外解决突出问题的经验做法

(一)规范新商业模式

紧跟新业态特点出台相应管理规范。欧盟通过《关于信息社会中与消费者有关的若干问题的决议》强调，信息社会领域的消费者权益保护水平不得低于传统消费领域。2020年，新加坡、智利、新西兰三国签订《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)，将在线消费者保护作为该数字经济专门国际协定的重要板块。我国2016年发布了《关于加强互联网领域消费者权益保护工作的意见》，积极推进网络消费维权重点问题监管执法。各具体领域也出台了相关管理规范，如《电子商务法》《网络交易监督管理办法》《网络直播营销管理办法(试行)》《医疗器械网络销售监督管理办法》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》等。

积极应对新模式带来的个人信息保护挑战。欧盟于2018年正式实施了具有全球广泛影响力的《通用数据保护条例》(GDPR)，规定了个人数据处理的原则和全生命周期流程的管理要求。美国通过网络隐私认证组织TRUSTe、BBBOnline、WebTrust等发展面向全球的隐私认证服务，成立“在线隐私联盟”指导网络和电子行业推进隐私保护。我国在2021年取得了个人信息保护立法领域的重大突破，《数据安全法》《个人信息保护法》等适应数字经济发展需要的法律制度先后颁布实施。上海市发布了我国首份《企业数据合规指引》，指导企业搭建数据合规体系。

(二)引导新技术向善

一方面，加快新技术应用立法。美国纽约州2017年率先发布《算法问责法案》，明确算法禁止应用场景，强调算法影响告知义务和透明度要求。2021年，美国国会引入《算法公正与在线平台透明度法案(草案)》，针对用户、监管机构、公众三方主体界定了不同的透明度要求。2021年欧盟发布了《人工智能法案》提案，遵循“技术中立”和“面向未来”原则，以风险为路径对AI应用分类规制。我国最高人民法院2021年发布了《关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定》，直面部分经营者滥用人脸识别技术侵害自然人合法权益的问题。2022年3月，国家网信办等四部门联合制定的《互联网信息服务算法推荐管理规定》正式实施，单独设立了“用户权益保护”章节，从算法透明度、算法解释、用户标签自主选择等维度丰富、细化用户权利。

另一方面，探索新技术的创新监管方式。2016年，英国金融行为监管局在全球范围内率先启动“监管沙盒”机制，在确保消费者权益的前提下，允许创新金融产品和服务在一定实景范围内测试，给新技术、新应用提供一个“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境，为后续监管措施出台探索技术创新和消费者保护间的平衡点。我国各地各部门也积极探索中国版的“监管沙盒”机制。2019年中国人民银行印发《金融科技(FinTech)发展规划(2019—2021年)》，为中国版“监管沙盒”提供具体政策支持和操作指引。北京市提出，聚焦人工智能、智能网联、自动驾驶、直播和短视频购物、数字经济以及金融科技等优势领域，探索建立可推广的新经济监管制度框架。

(三)提升用户维权能力

加强新业态消费者保护指导。经合组织不断修订《关于电子商务中消费者保护指南的建议》，作为其数字经济消费者保护最重要的综合性指导文件，从法律适用、管辖、透明度、欺诈预防、跨国救助等方面构筑起庞大的数字经济消费者保护体系。美国尤其注重特殊消费群体权益保护，加快推进《儿童在线安全法案》等立法的进程。

努力减少消费者信息不对称障碍。美国通过《在线交易指导准则》建立起完善的在线交易经营者告知义务体系，要求交易过程的相关信息必须以适当的语言进行充分披露，并使消费者可以随时查询。日本《电子消费者契约法》通过设置多环节的告知确认机制，要求线上商家做到消费者购买前提醒、购买时再确认、购买后通知的全流程告知义务，电子契约方可正式生效，防止消费者在误操作时以错误意思表示签订不公平契约。

积极完善消费者侵权救济途径。日本20世纪60年代就设立了受理消费者侵权案件的专门法院。德国民法典中明确了消费者撤回权制度，构建消费者维权咨询机制，并率先探索消费者团体诉讼制度。我国积极回应数字经济时代消费者的司法诉求，2017年起先后成立了杭州、北京、广州三家互联网法院，广州互联网法院还挂牌成立了我国首个涉数据纠纷专业合议庭，最高人民法院2022年专门制定了《关于审理网络消费纠纷案件适用法律若干问题的规定(一)》。《个人信息保护法》专门规定了检察机关提起的个人信息保护公益诉讼制度。国家市场监管总局建立了在线消费纠纷解决(ODR)系统，探索“互联网+消费纠纷处理”机制。各地发挥多元力量助力消费者维权，例如支持法援中心就网络手游侵害未成年人权益案件提起民事公益诉讼。

(四)提升新监管能力

及时回应新制度的制定需求。2022年，欧洲议会正式表决通过《数字服务法》，广泛规定了数字平台与用户间的关系，《数字服务法》本质上是一部数字经济领域消费者权益保护的法案。同时，欧盟《数字市场法(建议案)》也在2021年11月获得欧洲议会内部市场和消费者保护委员会通过，旨在限制国际互联网巨头不正当竞争行为。2021年，日本立法通过《关于数字平台交易消费者权益保护法》，专门规制互联网交易场景下的消费者保护问题，要求网络平台供应商针对消费者对平台上经营者的投诉，有义务积极配合调查。与此同时，日本于2022年重新修订了《特定商业交易法》，以适应新业态的变化。

充分关注平台失序问题。欧盟通过《关于提高在线平台交易的公平性和透明度规则》，要求平台经营者规范排序透明度，加强区别对待的说明义务和终止服务的通知义务，提升在线商业环境的可信度、可预测性和确定性。我国国家发展改革委等部门发布的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，将提升平台消费创造能力和平台消费者保护水平作为其中的重要主题。上海市市场监管局于2021年制定了《上海市网络交易平台网络营销活动算法应用指引(试行)》，为平台经营者针对网络用户的营销行为划出合规底线。

探索跨地区、跨领域的监管合作。欧盟借助充分性认定等机制维持欧盟公民在全球范围内同等的数据保护水平，目前已有十多个国家和地区与欧盟签订了充分性认定协议。《美墨加协议》(USMCA)在数字贸易章节中，充分强调各方合作推进网上消费者保护的重要性，要求各自国家消费者保护机构之间需要就跨境数字贸易相关活动开展合作以增进消费者福利。日本为了打破部门纵向壁垒、实现消费者一元化管理体制、提升消费者保护能力，在2009年专门成立了消费者厅，作为专门保护消费者权益的最高行政机构，直接隶属内阁府。另外，日本还成立了内阁府消费者委员会，下设数字化消费者问题工作组，作为第三方机构负责向内阁府和消费者厅提供相关政策建议。我国北京、天津、河北三地消协组织成立了京津冀消费维权联盟，开通了网上消费教育平台，定期组织开展数字消费专题教育。

三、对策与建议

消费已经成为我国经济增长的主要动力，不断改善消费环境，不仅涉及每一个消费者的权益，也事关经济社会长远发展。加强我国数字经济下消费者权益保护，需要紧扣数字经济发展规律，总结国内外先进经验，从综合规范和特别规范两方面健全数字经济消费者保护的规则体系，并从组织协调、管理措施、技术手段等方面为制度落地提供支撑保障。

(一)制定数字经济消费者保护的综合性规范

借鉴欧盟制定《数字服务法》《数字市场法》的经验，制定完善我国数字经济消费者保护的顶层架构。一方面，基于消费者权益保护总体规范，补充数字业态消费者的特别保护章节及条款，适时完善将近10年未新修订的《消费者权益保护法》，加快《消费者权益保护法实施条例》制定进程；另一方面，消费者保护制度是数字经济领域立法的重要内容，结合国家和地方数字经济立法，强调消费者保护的原则和要求。此外，适时出台数字消费者保护的专门法规、规章，推进数字消费纠纷相关司法解释落地。

具体内容上，健全的数字经济消费者权益保护规范应包括四方面：一是明确数字经济消费者保护的基本原则，强调线上线下服务质量的一致性、数字消费者保护等级的更高标准、数字商品营销宣传的真实性、服务内容的公平和透明性、救济机制的有效性等。二是明确数字业态中消费者享有的特别权利，例如更广泛的知情权、更充分的自主选择权、更强调实质平等的公平交易权，以及数据可携带权、撤销权等新兴权利或权益。三是明确数字产品和服务提供者的特别义务，如不得侵害消费者个人信息权益、不得滥用市场地位破坏竞争秩序、不得利用技术手段提供歧视性差别服务等，并区分平台方、服务方、广告方、终端方、技术方等不同主体在不同商业模式中的权责义务。四是明确数字经济消费者保护的管理机制，既包括各地各部门间的监管合作，也包括防止他国滥用管辖权实施“长臂管辖”；既包括加强企业合规和消费者维权的引导，也包括对应的奖励示范和违规惩戒。

(二)完善专门领域、专门问题的保护制度

数字技术正与各行业领域快速融合催生新消费业态，有必要针对典型业态及衍生的新问题出台相应的消费者权益保护管理制度和规范，推动共性与个性保护需求同步呼应。

一方面，针对典型业态加快出台专门管理规范。一是填补直播电商、社交电商、二手电商和跨境电商等新电子商务形态的规制空白，厘清社交电商与传销区别，关注直播电商的不当宣传和质量把控问题，解决跨境电商领域的制定法缺失问题。二是结合网络销售、信息资讯、生活服务、金融服务等不同类型平台的不同连接属性，明确平台经营者的用户权益保护职责，探索质量担保机制，建立便捷有效的投诉、举报和争议在线解决机制。三是关注不断涌现的新技术可能对消费者个人信息、技术伦理、实质公平等带来的挑战，把握新技术应用特点，探索实现技术创新应用和用户权益保护有效平衡的规制路径。与此同时，为不断衍生的数字经济新业态、新服务、新问题留足规制空间，探索“沙盒监管”机制，既要防止出现规制“真空”，也要避免疲于出台各类零碎的应对政策举措，陷入“头痛医头，脚痛医脚”的困境。

另一方面，针对专项问题探索应对规则。一是持续完善消费者个人信息保护规则，出台《个人信息保护法》配套法规和规章，探索便捷有效的个人信息处理“告知同意”和“单独同意”的方法，细化个人信息保护公益诉讼制度，落实个人信息保护影响评估机制。二是规范新型广告宣传营销问题，适时修订《广告法》《互联网广告管理暂行办法》，结合新型广告宣传形式、新兴传播载体和营销方式进行规制，严厉打击虚假宣传、恶意误导、欺诈等行为。三是规制新型垄断和歧视性服务问题，规范强制“二选一”、恶意低价倾销、违规搭售等行为，避免经营者滥用市场优势地位损害消费者福利，积极应对“大数据杀熟”、强制个性化推荐、不合理差异化服务等问题，营造良好竞争秩序和消费生态。

(三)健全消费者权益保护组织机制

深化各领域管理部门协同机制。引导各部门在消费者权益保护工作部际联席会议制度基础上，构建无缝隙、动态化的协同管理机制和工作平台，开展侵害消费者权益问题联合整治，加强信息共享，协同推进消费维权、质量抽检、定向监测等工作。更好地发挥互联网法院数字消费纠纷专业审判优势，不断丰富检察机关公益诉讼制度实践，满足数字消费者的司法救济需求。

完善跨地域协同监管机制。结合数字经济跨域服务特点，在传统属地化管理基础上探索异地协同监管方式。中央部门既要加强对地方消费者权益保护工作的指导，推动各领域“央地协同”格局加速形成；也要引导各地建立消费者权益保护的联动机制，在推进消费纠纷案件协同处理、共建跨区域在线投诉调解平台、提升数字监管信息共享能力等方面，形成联防联控、共治共享的局面。

此外，探索多元主体协同共治的保护机制释放行业组织在搭建“用户—企业—政府”沟通桥梁方面的空间，引入数字业态消费者保护水平的第三方评价机制，加强消费者权益保护组织、互联网人民调解委员会、消保委律师团、法援中心等在提升消费者维权能力方面发挥作用，发挥公众舆论和社会媒体在挖掘消费侵权问题方面的亲历性、敏锐性和广传播特点，强化社会监督功能。

(四)丰富消费者权益保护的引导、惩戒机制

多途径引导企业合规经营。推广《良好企业保护消费者利益社会责任导则》，鼓励数字经济企业诚实守信依法经营，充分保障用户各项权益。支持行业组织开展行业合规和用户服务及权益保护的标准化工作。深入推进企业合规改革试点，探索第三方合规监督评估机制。全面铺开“互联网+放心消费双承诺”活动，遴选企业合规和消费者权益保护的典型案例，引导企业争创放心消费示范单位。

多维度引导消费者有效维权。一是畅通消费者维权渠道，加强12315行政执法体系和消费者维权信息化建设，完善在线纠纷多元化解(ODR)机制，提升消费者维权便捷度和对维权渠道的信任度。二是提升消费者维权能力，针对广范围、大规模但消费者相对分散的数字消费侵权事件，支持公益维权组织积极展开维权援助，克服单个消费者对抗能力不足的问题。三是提升消费者风险防范能力，面向消费者定期发布数字消费提醒，编制风险防范要点和教育指导手册，发布常见数字消费陷阱及案例，引导消费者理性消费。

推进数字消费领域信用惩戒机制和技术手段建设。发挥失信联合惩戒机制作用，为公众提供企业信用信息一站式查询和消费预警提示服务。落实消费投诉信息公示制度，多形式、多渠道公开被投诉产品和服务信息，针对典型消费侵权事件进行曝光。建立数字经济领域消费者保护先进示范机制，遴选表彰消费维权突出贡献单位，评比推广消费维权优秀宣传作品，全面铺开“互联网+放心消费双承诺”活动。强化监管科技的应用实践，运用技术手段提升消费侵权行为和相关舆情热点信息的获取、分析、研判、预警能力，提高消费纠纷电子数据取证能力，增强监督执法和消费维权的前瞻性、精准性和抗抵赖性。