提升大型数字平台在我国参与国际合作竞争中的支撑作用

陈红娜

(国务院发展研究中心 对外经济研究部，北京 100010)

数字平台，尤其是大型平台，在全球数字贸易及其治理中的重要性不断凸显，围绕平台本身的监管改革已成为国际社会的共同关注点。分析美欧监管改革的新趋势及平衡竞争与合作的现实路径，对于我国构建内外兼容的平台治理体系、提升大型平台在国际合作竞争中的支撑作用，具有较强的借鉴意义。

一、数字平台在数字贸易及其治理中地位重要

数字贸易正在重塑全球贸易格局，平台企业既是贸易发展的重要载体，又在一定程度上引领国际规则走向，其多重身份给当前监管体系带来了挑战。

(一)数字平台是数字贸易发展的重要载体和关键基础设施

数字平台对国际贸易的影响范围广、程度深。数字平台与数字贸易有着极强的共生性，前者在提升交易便利、削减贸易成本上的独特优势，正是后者爆发式增长的关键。根据国际上对数字贸易的界定(1)OECD-WTO-IMF Handbook on Measuring Digital Trade Version 1.，不管是包含在传统贸易统计框架内的数字化订购和/或数字化交付，还是尚无法纳入统计的数据流动，数字平台赋能都是其重要特征。从实现的功能看，这些平台涵盖营销、广告、电子商务、服务交付、支付、社交及研发、设计等多种数字贸易类型(见表1)。

表1 主要数字平台类型

图1 2019年全球数字贸易赫芬达尔赫希曼指数(HHI)

(二)大型数字平台对于塑造规则趋向具有重要影响力

大型数字平台所拥有的跨国影响力，使其在规则制定中扮演重要角色。这些企业通过广泛的游说活动塑造国内监管环境，进而通过国际协定转化为对全球具有约束力的国际规则，TPP/CPTPP就是一个典型的例证，其核心条款频繁出现在随后的多边、区域及双边数字贸易协定中，对于数字贸易规则议题的范围及其对其他缔约方国内监管的渗透度，都产生了不可忽视的影响。总的来说，数字贸易规则所涉及的纪律义务远超传统电子商务范围，如CPTPP电子商务章节18个条款中，除了海关关税、国内电子交易框架、电子认证和电子签名、线上消费者保护和无纸贸易等5个条款外，其余都触及更深层次的国内监管主权问题，从根本上反映了这些大型平台的利益诉求。例如，禁止跨境数据流动和计算设施位置限制，推动数据自由流动，最大化企业全球经营利益；将源代码和算法作为商业秘密保护，打造免受监管的人工智能等新技术发展环境；绕开各国在WTO框架及其他贸易协定下的跨境服务贸易开放承诺，推行数字产品非歧视待遇；重申“避风港”原则，降低交互式计算机服务平台的中介责任等。

(三)大型数字平台给现有监管体系带来较大挑战

随着数字平台的发展壮大，其对现有监管体系的挑战也逐级提升，大致可归为3个层面：一是市场结构。数字技术打破了行业间的传统界限，大型平台凭借其市场地位不断拓展业务范围，通过建立从服务到产品的数字生态，形成较高市场壁垒，挤压了中小平台的生存空间。二是公共治理。由于掌握着“关键信息基础设施”，平台企业不再是简单的服务中介和自治单元，而是逐渐成为市场管理者，甚至在某些时候成为国家主权不可分割的一部分，卷入大国博弈中，商业利益与非商业利益的冲突凸显，权责相当的治理秩序遭到破坏。三是社会伦理。大型数字平台放大了“数字鸿沟”导致的财富分配不均问题，分属不同领域数据的跨平台组合又使个人隐私遭遇更大威胁。这些负外部性最终导致了传统商业与新兴业态、政府与市场以及发达国家与发展中国家之间的巨大分歧。

二、大型数字平台成为国家监管与大国博弈的焦点

大型数字平台已成为各国治理的重点，由于其在国际合作竞争中作用突出，拥有平台的国家与平台东道国之间也在进行着更为复杂的博弈。美欧在这一博弈中的“平衡术”可体现在以下几个方面。

(一)强化针对大型平台的反垄断立法，维护市场竞争秩序

当前，加强针对大型数字平台的反垄断审查，约束其反市场竞争行为，已成为全球共识。欧盟以《数字市场法》(DMA)为抓手，在针对“看门人”(3)“看门人”通过双测试法筛选：一是从事“核心平台服务”，定义为在线中介、在线搜索、社交网络、视频共享、电子通信、云服务或在线广告；二是对欧盟内部市场产生重大影响(如年营业额超过65亿欧元或更多，市值达到650亿欧元且在至少3个成员国开展业务)，充当商业用户和最终用户之间的重要门户，并享有稳固而持久的地位。的立法监管上走在前列。其核心在于3个方面：一是数据共享和数据可携性。大型平台的数据优势是其拓展业务、提高竞争门槛的关键，因此，禁止“看门人”跨平台组合数据和从第三方获取数据，以及有效促进数据共享和数据可携性，能较大程度降低市场进入壁垒。二是促进辅助服务的开放竞争。DMA将“看门人”业务分为核心服务和辅助服务。禁止“看门人”阻止用户卸载任何预装软件或应用、进行自我优待等，正是要在辅助服务领域引入竞争，对于遏制其“杀手型并购”也有积极作用。三是结构性补救措施。过去针对“看门人”的反垄断措施之所以无效，就在于未能改变企业行为，罚款仅被视作经营成本。例如，苹果公司在荷兰反垄断案件中，宁愿选择每周支付500万欧元罚款，以维持垄断现状。但DMA除对持续违规企业处以高达全球年收入20%的罚款外，在极端情况下甚至还将分拆其业务，这是其威慑力的关键。

美国近年来对大型平台的反垄断态度由宽松转为强硬，监管范式也从事后执法向事前合规审查转变，这在参众两院已达成基本共识。与DMA类似，美国众议院所提出的《终止平台垄断法案》《美国选择与创新在线法案》《平台竞争和机会法案》《收购兼并申请费现代化法案》以及《通过启用服务切换法案》等，分别在平台拆分、并购、自我优待、服务切换等方面做了规定；参议院所提出的《竞争和反垄断执法改革法案》，则从降低非法收购行为的判断标准、举证责任倒置、增加反垄断机构经费等方面入手，强化了反垄断执法，被誉为是“近半个世纪以来最具雄心的反垄断改革”。

(二)政府监管与企业自我监管并行，是维护良好公共秩序的更好选择

新的监管政策尽管目标美好，但切实执行时面临诸多挑战：一是法律的一致性和兼容性。如DMA要求“看门人”免费为客户提供对其聚合和非聚合数据的连续和实时访问，而不需要知道这些客户计划如何使用数据；但GDPR规定，个人数据必须为特定用途收集，不得用于其他不兼容的目的。两者的矛盾在于，平台在最初收集数据时，难以预计未知的接收方使用数据的目的，而接收方也无法确保其使用数据的目的与平台兼容，这些法律上的矛盾尚未解决。二是法律的可执行性。如数据可携性需要对数据确权以及可携的范围和技术标准等做出明确的规定，但数据通常具有专有专用性，脱离一定生态后，需要携多少数据才可维持其预期价值，既是法律问题，又是技术难题。三是制度成本是否过高。如禁止“看门人”跨平台合并数据，但多数颠覆式创新就来自于数据的合并，如Uber提供的送餐服务Uber Eats。因此，能够牺牲“看门人”多大程度的创新来实现期待的政策目标，是监管改革必须考虑的制度成本。

在监管改革尚未实现实质性突破的情况下，社会共治成为更现实的选择。从政府角度，美国最先为数字平台设置了“侵权通知”机制下的“避风港”原则，对“善治”的平台豁免了平台中介责任；欧盟尽管相对严苛，但也在《数字服务法》(DSA)中认可了该原则。从企业角度，实施自我监督既可强化政企互信，又可在社会责任上树立表率，特殊情况下还能起到打击竞争对手的作用。如对于人工智能的监管，涉及舆论操纵等政治风险、算法歧视等社会伦理风险、决策透明度和问责制等法律风险、隐私破坏等人权风险以及无法预见的技术风险，面对各主权国家、各市场主体间错综复杂的矛盾关系，除了G20、经合组织等政府层面合作外，企业也在积极行动，如微软发布“人工智能原则”，埃森哲提出了更广泛的“负责任的人工智能和机器人的道德框架”。实际上，有效的自我监管不一定发生在公司层面，企业间可以建立一套共同遵守的行为准则，进而发挥超越公司甚至行业层面的影响力。其实际效果已得到相关研究(4)Michael A,2021,Cusumano,Annabelle Gawer,David B.Yoffie,“Can Self-Regulation Save Digital Platforms?”,Oxford University Press.确认，即有效的政府监管与自我监管相结合，将可能产生最好的治理结果。

(三)深化工业互联网合作，有效缓冲美欧治理分歧

美欧针对大型数字平台的监管尽管存在矛盾与分歧，但跨大西洋合作的势头并未因此遭到破坏。一个很重要的原因在于，平台向实体空间的广泛渗透既为平台保持长期竞争力创造了条件，也为推动美欧优势互补和利益融合、有效规避贸易摩擦提供了渠道。这种渗透主要体现在3个方面：一是服务与制造的绑定，加固了用户对于服务的使用黏性。据IDC统计，2021年，苹果和亚马逊在全球平板电脑市场上的份额合计达43.7%；Meta占全球VR设备75%的市场份额，微软在全球AR设备28.8%的市场；智能音箱领域，亚马逊、谷歌和苹果在2021年第二季度的全球份额合计达53.6%。二是扩大对数字基础设施的控制。截至2019年，谷歌、亚马逊、微软和Meta等内容提供商拥有或租赁了全球一半以上的海底带宽；其中，谷歌就拥有超过1.6万公里(1万英里)的海底电缆。三是重视企业级信息技术服务。实际上，信息技术对生产性行业的影响要远早于对个体消费者的直接影响，以苹果IOS系统和处理器芯片、微软windows系统和云服务、谷歌安卓系统等为代表的企业级服务，早已奠定了美欧互利合作的深厚基础。

三、中国大型数字平台参与国际合作竞争的现状与问题

大型数字平台及其支撑下的平台经济，是中国展示国际竞争力的重要窗口。据2021年中国信通院发布的统计监测报告，当前，中国有36家大型数字平台，全球占比47%，高于美国37%(28家)的占比。但从国际比较来看，中美差距非但没有缩小，反而逐渐增大。此外，平台所引发的社会问题越来越多、遭受美国打压的风险不断累加，国内监管需要进一步优化。导致这些问题的原因，主要体现在以下几个方面：

首先，跨国影响力小，享受全球数字化红利明显不足。中国在消费互联网领域拥有比肩美国的数字平台，但除了TikTok外，其他大型数字平台主要局限于国内市场，从更广阔的国际市场上获利明显不足。以搜索引擎为例，百度、阿里、搜狗和奇虎在国内市场占据龙头地位，但在国际市场上，只有百度在东道国拥有超过1%的份额(见图2)，且在过去5年里没有明显改善，在个别国家甚至有下滑趋势；相比之下，谷歌在同一市场上的占比超过95%且不断增加。对于正处于快速增长期的云服务，据Canalys统计，2021年，中国云基础设施市场规模为274亿美元(5)https://www.xianjichina.com/special/detail_507870.html.，阿里巴巴以37%的份额占据主导地位；但在全球市场上，阿里巴巴总营收为105亿美元，在1 917亿美元的全球市场上占比仅为5.5%；这意味着，阿里巴巴从中国以外的市场仅获益3.6亿美元，市场份额为0.2%。相比之下，微软、谷歌等美国跨国公司可以从本土外获取近六成收益。

图2 2020年第一季度移动搜索市场份额

平台国际化程度低，一方面是“不愿出”，因为在相对“封闭”的国内即可享受超大规模市场红利，企业开拓国际市场热情不足；另一方面是“进不去”，错失早期进入的先发优势以及文化不适等因素，使得企业在与美跨国公司竞争中处于劣势；在中美博弈的大背景下，“走出去”的难度进一步增大。

其次，企业级服务实力不足，无法形成可缓冲国际摩擦的发展模式。消费互联网的核心在于利用网络效应快速扩张规模、占领市场。但简单的规模扩张对改善企业营收作用有限，边际收益却在迅速下降。据QuestMobile统计(6)《中国移动互联网 2021年度大报告》。，截至2021年底，我国全网用户已达11.74亿，增量空间较为有限，在存量空间与竞争对手争夺流量、收取更高的平台使用费，成为企业创收的重要手段，不可避免地会引发激烈矛盾。与此同时，国内平台在云服务、操作系统等利润率更高的企业级服务上又尚未形成系统竞争力，难以通过利益绑定抬高东道国单边制裁的成本、缓冲国际摩擦。其中的原因有：一是企业自身实力的差距，如在打造标准化的产业互联网服务平台上；二是我国数字基础设施仍有待改善。例如，我国商用固定宽带速率是美国1/5，但单价是美国的10倍以上；国际联网能力仅相当于美国5年前水平，而且绝对差距也在逐渐拉大。三是技术的升级迭代需要大量的经验积累以及客户的直接反馈，但国内企业数字化转型仍面临“不想转、不会转、不敢转”等难题，企业级服务市场较为有限。美国近年来之所以能产生一批估值在百亿以上的企业级服务平台，如DocuSIGn、Zoom、Workday等，与拥有庞大的用户基础密切相关。

第三，国内监管由包容转为审慎，企业投资意愿受到较大影响。我国对于新业态的包容性监管态度，为数字平台的发展壮大提供了巨大推力。为解决当前发展困局、引导企业纵深发力，从2020年开始，国家监管开始转向，既从反垄断、个人信息保护、数据安全、反不正当竞争、广告合规、消费者权益保护、价格规范等角度明确平台责任，又为企业技术创新和拓展海外市场发出了明确的指示信号。政策变动不可避免会引发市场波动，但面对全球逐渐同化的治理改革，企业的实际反应却有所不同。2021年，美国各大数字平台营收增长30%～50%，利润增长30%～100%，而国内平台企业不仅营收增长乏力、利润率普遍下降，业务线也开始收缩；据悉，中国头部平台(腾讯、阿里巴巴、美团、京东、拼多多)与美国头部平台(微软、谷歌、苹果、亚马逊、Meta)的总市值差距从2020年的5.6万亿美元扩大至2021年的8.8万亿美元。

剖析国内外监管改革的差异，有两点值得关注：一是监管的重点和范围有所不同。如针对算法，美欧是围绕人工智能、遵循“基于风险的方法”，旨在“将算法歧视风险降至最低水平”；我国则侧重于算法的推荐功能，且适用于所有算法推荐技术。面临的挑战，既有行政资源的约束，又极易引发监管机构和平台间事关披露算法及其源代码的冲突。二是政策的系统性和确定性有待提升。如为有效监管跨境数据流动，需要以明确的数据分类、数据交易、网络安全和数据安全评估等规则为前提，还要以协调统一的部门执法为宗旨，但我国在相关政策体系尚未完善的情况下就推进执法，监管必然存在较大不确定性，从而给企业预期及未来投资造成不利影响。

四、政策启示

大型数字平台是我国参与并引领国际竞争和治理体系优化的重要筹码。新冠肺炎疫情后，平台经济的“马太效应”进一步加速，美国头部平台之间也在经历排序变换，警惕中美差距继续扩大、维护国内平台竞争实力，应成为平台监管改革的重要目标之一。我国兼具大规模市场优势和政策监管优势，应充分关注美欧新趋势并借鉴其经验教训，针对我国发展实际，从政策法规、开放战略、创新支撑和国际治理等方面着手，营造更好的政策环境。

第一，进一步优化政策监管体系。一是采用基于风险的方法，对平台涉及的数据、算法等实施分类精准监管，提高对于真正敏感的个人信息和重要数据的保护力度，降低政府监管成本和企业合规负担；二是提高政策法规的兼容性和确定性，尽快完善出台有关数据收集、处理、交易、出境安全评估等系统性的监管体系；三是构建协调统一的执法体系，避免层层加码、合成谬误；四是加大对违规操作平台的惩罚力度，促使企业加强自我监管。

第二，加快构建“引进来”和“走出去”相结合的平台开放战略。一方面要推动电信等领域的对外开放，优化国内市场竞争秩序；另一方面要为企业在境外参与国际竞争提供有利的制度环境。提高数据出境安全评估的便利性，为企业开展国际业务提供高效的数据双向流动机制；同时，完善优化“避风港”原则，给予平台海外业务无过错情况下的内容中介责任豁免。

第三，优化平台企业创新发展的支撑体系。一是加强数字基础设施建设，加快推进东数西算工程建设，实现数据中心的集成化发展，提升技术创新的硬件支撑环境；二是加强对数字人才的培养，构建囊括基础教育、职业教育和普通高等教育的数字人才培养网络；三是借鉴国际经验，采用政府购买服务的方式，为平台技术迭代升级和持续修正创造市场机会。

第四，发挥大型数字平台在我国参与数字贸易治理中的支撑作用。当前，美欧等正积极通过双边、区域以及OECD等国际平台，就人工智能、5G等新兴技术的规则和标准制定开展密切合作。我国应利用现有发展优势，通过强化政府与企业的双向信息沟通，在以上领域形成前瞻性的标准和规则体系，并积极参与国际交流对话，在未来国际治理中争取主动权。