农村产业融合发展：对乡村振兴战略中农地流转的再思考

王爱国

(1.中共重庆市委党校 公共管理学教研部， 重庆 400041； 2.重庆资源与经济可持续发展研究会 秘书处， 重庆 400042)

产业振兴是乡村振兴战略的总抓手，农村土地是农村产业发展最重要的生产要素。2015年国务院办公厅印发的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出，要引导农村产权流转交易市场健康发展。2018年发布的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确了乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求和构建农村一二三产业融合发展体系的目标任务。2019年发布的中央一号文件再次强调，健全农村一二三产业融合发展利益联结机制和土地流转规范管理制度。2020年发布的中央一号文件又一次重申，要抓紧出台支持农村一二三产业融合发展用地的政策意见，新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。近年来，我国农村产业发展用地严重受限，农村产业融合发展背景下的土地流转制度体系亟待改革创新。2021年作为我国乡村振兴战略实施的元年,必将载入史册。在乡村振兴战略背景下，通过土地流转效率变革促进农村一二三产业融合发展，将有力助推乡村产业兴旺。

一、土地流转有效推进农村产业融合发展

在乡村振兴战略实施过程中，农村一二三产业(以下简称“农村产业”)融合发展成为乡村产业振兴的重要载体。特别是在城乡融合快速发展情况下，如何确保农村各类产业的发展用地需求，成为实施乡村振兴战略中农地流转必须解决的突出问题。

(一)土地流转的研究动态

国外土地流转问题研究历时长久，逐步形成了马克思的产权和地租理论、科斯的产权理论、诺斯的制度变迁理论等。学者们普遍认为，影响土地使用者长期投资的关键是土地产权的稳定性[1]。多数国家施行的是土地私有制度，城市和农村土地市场相对统一，土地交易比较活跃，但是交易费用[2]、农业的市场风险[3]、家庭有效劳动力和生产资料[4]等因素影响了土地交易和农地经营规模扩大。我国从1993年开始允许农村土地使用权流转[5]，相关研究也陆续展开。一是农村土地流转的动因研究。学者们从多样化的视角进行深入探讨，逐步形成了土地流转推动主体论[6-7]、农业低收益论[8-9]、(家庭联产承包责任制)制度绩效下降论[10]、政策及市场驱动论[8,11]等不同观点。二是农村土地流转的效率研究。学界主要关注农地流转效率内涵、影响因素、流转方式的效率差异和流转效率测度等，农地流转效率内涵研究形成了农地产权制度效率[12]、经济效率[13]、综合效率[14]等三种观点，学者们普遍认为农地流转效率的影响因素主要包括土地制度、流转方式、区域条件、市场发育程度和农户特征等方面。三是乡村振兴战略下土地流转的路径选择。农村土地流转政策是乡村振兴战略的重要支点之一，农村土地流转对农民利益影响最为深远[15]。乡村振兴战略下的土地流转要坚持以农民发展为核心的价值衡量标准[16]，以集体产权制度为理论切入点，完善法律法规，加强市场监管[17]，强化社会保障。

合理的土地流转有利于促进农村产业融合发展，对解决好三农问题，实现精准脱贫和乡村振兴具有重要作用[18]。但是，我国对农村产业融合发展中的土地流转认知不够深入，流转效率提升的创新措施不够精准，土地流转改革方向不够明晰。因此，在乡村振兴战略背景下，要着重研究乡村振兴与土地流转之间的关联性，实现对农村土地流转的再认识，以推进农地流转改革的再创新。

(二)农村产业融合发展与土地流转的关联性

近年来，分散经营、技术落后使得从事农业生产经济效益偏低，农村大量土地撂荒。通过土地流转实现农业适度规模化经营，促进农村产业融合发展、助推实现乡村振兴成为必然选择。当前，农村产业融合发展是乡村产业振兴的主要代表，其表现形式有休闲旅游农业、度假康养农业、互联网+农业、农产品加工业和规模化种养殖业等。首先，第一产业是农业的主体和基础，其实质是依托土地进行动植物资源利用。但是，我国的家庭承包经营方式越来越趋近于土地利用效率提升和农民收入增长的“天花板”，转向适度规模化经营是必然路径，而农用地流转并不顺畅，低效流转难以满足结构调整的要求。当前，第一产业的主要任务是调整种植、养殖结构，积极发展符合社会需求的高品质农产品。这类产业对土地的需求主要是承包农地的规模化利用，提高标准、统一管理。第二产业是农村经济的重要支撑，主要是农产品粗加工转向精、深加工(质量提升)与仓储。基于环境保护的需求，这类产业的布局不可遍地开花；又因其设施设备及场所的相对永久性且属于建设用地，所以顺应时代发展和人民需要，这类产业用地最合理的布局是集中于县城或乡镇的工业园区。第三产业种类丰富多彩，是产业融合发展的主要方向，主要包括物流业、中高端仓储、休闲旅游业(吃住行购娱)及度假康养业等，其发展对农业、农村、农民的带动作用最为明显，是农村产业融合发展的生力军。未来，物流发展必需的农村道路和仓储设施用地保障，休闲旅游业和度假康养业所需的停车、餐饮、住宿用地需求，以及农耕文化展示、体验场所等用地是主要方向。由此可见，在产业融合视角下，土地流转需求包括以下3种类型：一是农用承包地；二是农产品加工用地；三是乡村康养旅游建设用地(交通、停车、餐饮、住宿等)。

农村产业融合发展对土地的需求已然产生变化，以休闲康养旅游为代表的农村第三产业是农村产业融合发展的生力军。为统计方便，本部分以休闲农业接待游客规模表征农村一二三产业融合发展规模。根据农业部相关数据，2010—2018年，全国各类休闲农业接待游客由5亿人次增加到30亿人次，2015年之后更是爆发式增长。同时，全国家庭承包耕地流转面积逐年升高，从1.87亿亩增大到4.79亿亩，其所占全国家庭承包耕地总面积的比例也迅速提升，2018年达39.1%。对2010—2018年全国家庭承包耕地流转比例与休闲农业接待游客规模进行相关性拟合，通过建立游客规模-承包耕地流转模型(如图1所示)，发现二者存在较显著的相关性(y=93.357x-12.189，R2=0.761 8)。由此可见，以农村产业融合发展为代表的乡村产业振兴与土地流转规模具有较强的相关性。

注：数据由作者根据农业部公开资料整理而来

二、农村产业融合发展背景下对土地流转的再认识

随着时代发展进步，我国农地流转工作同时面临重大机遇和挑战，特别是乡村振兴战略的实施，亟待重新审视农地流转工作，破解农村产业融合发展中的土地流转面临的新问题。

(一)农村土地流转面临的新机遇

一是政策支持。作为我国三农问题的关键环节，土地制度改革一直占据着核心位置。***总书记在党的十九大报告中首次提出要大力实施乡村振兴战略，明确指出要“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置’制度”和“促进农村一二三产业融合发展”。2015年12月，国务院办公厅印发《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出，推进土地流转制度改革，实现农业生产的规模化，培育市场化的经营主体，实现农业与二三产业的融合发展，大力发展旅游农业、休闲农业、养老农业等高经济附加值的服务型农业。2016年11月，中办和国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出完善“三权分置”办法，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。2018年发布的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步提出了探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。中央积极推进农村产业融合发展，并将土地流转视为农村产业融合发展项目落地的必由之路，由此配套出台承包地和宅基地“三权分置”等土地制度改革举措。

二是社会期盼。近年来，我国城镇化率按照每年约1.2个百分点的速度快速增长，截至2019年底，我国常住人口城镇化率达到60.06%，提前完成《新型城镇化规划》2020年60%的目标。即使如此，对照美日等发达国家80%～90%的城镇化率，我们还有较大发展空间。城镇化率的大幅提升使得农村有效劳动力大批涌入城市，导致土地撂荒、“空心村”等问题大量涌现，农地利用效率骤降，农村整体上面临逐渐衰败的趋势。为此，中央适时提出了“乡村振兴战略”，农村产业融合发展就是其主要的实施路径。我国的农村产业融合总体上还处于初级阶段，要实现国家的现代化，就必须完成全国农民翘首以盼的农业现代化。土地流转为现代农村产业发展奠定了基础，但是各地进行的大量探索和实践却说明我国农村远未达到实现产业兴旺的目标。随着新型城镇化的快速推进，大量有效劳动力向城市聚集，未来我国必然面临农业从业人口紧缺的局面，农村产业融合将继续向深度发展。顺应时代发展，未来多数农村土地必须走向适度规模经营。土地流转效率的高低直接影响这个历史进程的推进效果，土地、资金、人才等要素的有效整合在某种程度上会产生决定性影响。

三是市场需求。在产业融合政策指引下，盘活沉睡于农村的土地资产成为必然选择。部分城市工商资本开始到农村寻找商机，发展农村产业融合项目，并把视线转向农村土地，形成较为可观的农村土地市场需求。这也正好契合了进城农民对闲置土地和住宅处置要求，于是农地的市场供给也出现了。如果土地是市场经济中的普通商品，这种交易很容易达成。但是农地在我国具备一定的社会保障功能，其流转交易受到政策法规等方面限制，农地的市场供给特别是建设用地供给明显不足。除此之外，因缺乏完善的土地流转市场，中介组织发展也比较滞后，工商资本难以发现合适的流转土地，进城农户也不易觅见合适的流转主体，从而导致当前我国农村土地产权流转交易不顺畅。随着土地流转逐步市场化运作，农村土地的资产性更加凸显：一种方式是农民通过出租土地经营权获得固定收益，通过务工取得非农收入；另一种方式是土地入股分红，并通过劳动获取其他收入。无论何种方式都规避了经营风险，增加了收入。土地入市交易后还可作为抵押物进行贷款融资，部分符合国家农业发展战略的项目，将会得到技术、资金、设备的支持，享受到贴息、免息的待遇。在加快农业现代化发展的同时亦可拓宽经营领域，比如开拓旅游、观光、娱乐休闲农业模式。

(二)农村土地流转面临的新挑战

一是信息不畅。分散的农户沟通不畅，从而产生信息壁垒，交易成本和市场风险较高。目前，我国的土地流转中介组织稳步增多，乡村基层组织也都在积极推进，但从整体上看土地流转市场化程度仍然处于初级阶段。流转费用和交易成本过高是其主要原因。一方面，土地流转过程中产生的信息获取、组织谈判和决策等费用，以及合同履行与监管费用过高等限制了流转市场的发展；另一方面，土地产权的细碎化增加了流转中协商及监督管理成本。

二是交易失范。在农村的青壮年劳动力大批涌向城市后，多数农户会把土地无偿或低价流转邻居或亲戚耕种，多数并没有签订合同而仅有口头承诺，所以没有正式合同或协议约束，或者其合同条款不明甚至与法律规定不符，给乡村社会的秩序稳定埋下隐患。农地流转过程缺乏有效的监督和指导，其价格评估、调整和监督管理措施不明确，农地流转程序存在较大随意性，造成农户之间小规模的无形流转行为频繁发生，弱化了农地流转政策的实施效果，且易于诱发农地流转纠纷。

三是融资困难。随着工商资本、合作社、农业企业等多元资本投入土地流转，不仅加快了土地流转的步伐，而且市场化运作使得土地价格逐步趋稳，参与土地流转的农民能获得有保障的稳定收入。但是，涉农新型经营主体却依然面临融资困境。农业产业发展投入高、周期长，在自有资本不足的情况下，涉农新型经营主体拥有的流转土地很难作为抵押物获得银行贷款，其主要原因就是银行对流转土地资产的处置存在较大困难。

(三)农村土地流转面临的新问题

当前，农村电商的快速发展和市场需求的带动作用为农村产业融合带来了前所未有的发展机遇，同时土地流转的低效率严重制约农村产业融合发展，而且仅有农民承包耕地的流转显然不能满足市场需求，农村产业融合发展的建设用地需求也必须予以重视。

1.农地产权制度体系不符合政策机遇新要求

根据产权理论，模糊的产权界定必定降低经济效率。当前，我国农村产权问题的关键是各类农地权属界定不清晰，赋权赋能不够，与政策支持带来的新机遇严重不符，这也是流转纠纷产生的主要原因之一。

一是农村土地的确权赋权未完全到位。虽然各地都在积极地完成确权颁证工作，可是实际效果并不理想。仍有相当多的地方确权还未全部到位，很多农民因边界不清、面积不准等原因而没有拿到“证书”，没有证书就意味着产权不能明晰。即使拿到“证书”的农民也正处于迷茫期，“确权”之后的“赋权”仍是一个需要逐渐落实到位的缓慢过程。另外，据调研发现，因为后期征地补偿存在潜在巨大纠纷风险，越是经济发达的地区，确权颁证进程越是异常缓慢。

二是农村土地的“三权分置”改革不彻底。“三权分置”改革思路反映了市场经济对农地产权的多样化需求[19]，然而“三权分置”改革不彻底也是导致农村土地流转效率不高的重要影响因素。2016年10月30日，中办和国办联合印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)。值得注意的是，《意见》仅是“完善分置办法”的意见，并没有明确指出如何“落实三权分置的办法”，其目的仅仅是希望地方进一步探索“三权分置”改革的具体落地措施。2018年中央一号文件提出的宅基地(所有权、资格权、使用权)“三权分置”改革，也是处于起步阶段。所以，农村土地产权改革的差异化进程影响到后续农村土地流转市场的有效运转。

三是农村的“三块地”试点改革仍未推广。2015年底，全国人大授权国务院在33个试点县(市、区)暂停实施《土地管理法》和《城市房地产管理法》部分条款，开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革试点。如C市D区的试点得到社会各界对改革方向的认同，改革效果也比较显著，但是“三块地”改革仅限于试点区域内实行。2019年8月26日，全国人大常委会审议通过新《土地管理法》《城市房地产管理法》，将“三块地”改革部分成果予以确认，但是实施细则还未出台，法律执行层面还需深入。

2.农地供给不满足社会期盼和市场需求

农村产业融合发展对土地流转的需求包括农用承包地、农产品加工用地、乡村康养旅游建设用地三个方面。当前，我国农村产业融合发展在土地流转方面的障碍突出表现在承包土地流转不顺畅和休闲旅游建设用地供给不足上。现将三类土地的流转障碍分析如下。

一是农用承包土地流转。该类型土地流转的障碍最小，也最容易流转。目前，主要障碍是原承包农户的流转意愿，其中关键是流转价格问题，《土地承包法》中规定流转价格由流转双方协商确定。次要障碍是土地流转后的用途管制，主要针对基本农田而言，《基本农田保护条例》规定，基本农田只能用于粮、棉、油或蔬菜等的种植，但现实却是种植以上作物难以获利或盈利偏低。另外，流转市场不活跃、交易量小且信息不畅也限制了土地流转效率，如C市承包耕地面积3 476.74万亩，截至2018年8月流转1 500.28万亩，而截至2018年10月进入该市农村土地交易所交易的仅34.71万亩，流转交易市场也比较分散。基于以上原因，承包地流转不顺畅成为急需解决的症结所在。

二是农产品加工用地保障。第二产业是农村经济的重要支撑，主要是农产品粗加工转向精、深加工(质量提升)与仓储。其生产过程可以与种养基地适当分开，最好布局在城镇周边，形成规模集聚。根据原国土资源部和国家发展改革委《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》要求，为适应现代农业和农村产业融合发展需要，乡(镇)土地利用总体规划可以预留少量(不超过5%)规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中集聚。另外，部分地区的农产品加工业与当地农业产品不配套，原材料与加工产品均需外地调入和输出，既降低了生产效率又不能有效促进产业融合。

三是乡村休闲旅游建设用地流转。近年来，我国不断推进乡村振兴战略和精准扶贫，改善农村地区的道路交通设施用地问题比较容易解决。原国土资源部和农业部发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》和《关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》等对此类用地也给予支持。如乡村道路宽度小于6米，可不占建设用地指标，但是道路修建资金不足的问题较突出，乡村休闲旅游必需的停车场、餐饮、住宿用地面临较大限制。用于游客体验或小批量生产的农产品加工用地，需布局于农村产业融合发展区域内部，而目前无相关法律和政策支持，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》严格限制了此类用地。因此，乡村休闲旅游建设用地供给严重不足。

3.现行市场体系不利于农地流转的可持续发展

一是农地流转市场服务体系不完善。一方面，交易平台未完全整合。C市成立了农村产权流转交易监督管理委员会(以下简称“监督管理委员会”)，统一管理、协调全市农村产权交易，但是市级层面除了隶属自然资源部门并接受市农委等相关部门业务指导的C市农村土地交易所(以下简称“土交所”)之外，还有隶属市林业局的CF林权交易所等平台，交易体制机制方面未能完全整合。当前，农村土地产权流转交易市场建设以县域交易平台为主，而各区县(自治县)政府主管部门不统一，有发改委、农业农村委、自然资源局、国资委等，由于主管部门不同，导致各地交易平台工作进度不一，且乡镇服务窗口、村级服务站点等的布局还远未普及，这对后期建立全市统一的交易市场造成了极大的障碍。另一方面，市场推广动力亦偏弱。国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》明确指出，农村产权流转交易市场是非盈利机构，由政府主导并服务三农。事实上，绝大部分地区的交易中心也确实是公益性质，加之政府在市场化运营方面缺乏运营经验，普遍存在市场活跃度偏低的情况，产权交易中心自身缺乏持续造血能力，后续发展缺乏积极拉动力。农民对产权交易认识不够，且大部分区县(自治县)交易平台从无到有，工作人员业务水平有限，影响了农村产权流转交易市场发展。信息市场化推广渠道比较窄，流转交易服务链条不完善，缺乏“请进来、走出去”的“大流转”媒介。当前，大多数农民还对进场交易流程缺乏全面认识，十分需要专业的第三方中介服务以及服务机构的有效补充与完善。

二是农地流转市场主体参与积极性较低。农地产权流转市场的功能价值宣传推广仍不到位。对于消息相对闭塞的农民来说，农地产权流转是一个新鲜事物，对其不太了解。虽然在农地产权流转中，对农民个体的土地交易不收取费用，但所需的时间成本相对较高。流转主体进行土地流转的目的就是通过土地经营的规模效益降低生产成本，但是流转不顺畅带来的时间成本的消耗也是他们进场交易的重要障碍。同时，农户进场交易意识淡薄，认为没有必要进场交易，导致进场流转的土地交易量较小。在绝大多数地区，是由农村土地产权交易平台为流转双方出具的产权交易鉴证书。进场交易的多数经营主体希望能借助交易鉴证书向银行获取融资，但是农户或经营主体拿着交易中心出具的鉴证书去融资却不能得到银行的认可。时间一长，双方进场交易的积极性就被消磨。一些地区建立产权交易中心后，正常交易发生极少，真正进场交易的反而是带着纠纷麻烦的交易双方到交易平台寻求调解，这种情况挫伤了产权交易平台开展业务的积极性。

三是农用地转为农村建设用地渠道不畅。产业融合视角下的农业生产，不再仅限于种养殖业为主的第一产业，而是存在于三次产业的相互融合，而且边界日益模糊，利益联结日益紧密。原有的农业生产对于建设用地的需求主要是宅基地、少部分的设施农业用地等，但是产业融合后的农业生产对建设用地需求将会迅速增加。农产品加工需要的厂房和仓库，旅游休闲和康养产业需要大量住宿、餐饮以及停车场等建设用地，融合后产生的新业态亟需土地空间支撑。现行《土地管理法》《农村土地承包法》《基本农田保护条例》等法律法规，无一例外地禁止农村土地用于非农产业的开发经营。国务院办公厅颁布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》强调，要严格执行土地用途管制制度，严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。原国土资源部和农业部联合颁布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，为与设施农业紧密相关的建设用地提供了保障，但是也明确禁止“经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所，以农业为依托的各类酒庄、庄园、农家乐等休闲观光度假场所，以及各类农业园区中涉及建设永久性会议、餐饮、住宿、工厂化农产品加工、展销、大型停车场等用地”。

四是抵押融资困难影响土地市场需求。目前，农业要通过市场来融资相比于其他产业是较困难的。究其原因，一是农业作为弱质产业，生产周期较长，其抵御自然和社会风险的能力很差，而经济效益又低，导致资金大多不愿流入；二是农地产权不清晰、流转困难，现金流动相对迟缓，也是农业融资的重要障碍。农业融资主体双方是农业经营者和金融机构，后者提供农业资金的风险大，但收益却小。因为前者的收益相对偏低，且缺乏易于变现的抵押资产，而往往以更高的利率获取贷款，融资高成本最终导致大多数农业经营者不得不放弃从金融机构获取资金。正是由于这两方面原因，导致一些农业大户空有一身技术优势却因缺乏资金支持而无法取得项目来进行规模化经营。

三、农村产业融合发展背景下的农地流转改革与创新

在农村产业融合发展背景下，结合C直辖市农地流转实践，遵循乡村发展规律，提出夯实土地流转交易产权基础、实现流转管办分离、完善流转服务平台、规范流转管理制度等创新措施。

(一)加快农村土地产权相关法律修改

《物权法》将土地承包经营权明确规定为物权。“三权分置”后，农地经营权的可交易性对流转市场影响较大，分置的承包权与经营权均应成为独立的物权，均可流转，即承包权与经营权均可流转。承包权的流转须在本村集体成员中进行，且能够互换、转让、继承、赠予，但是不能入股、担保和抵押。经营权的流转则仅需承包农户同意，流转方式包括入股、担保、继承、赠予和质押等，其流转对象既可以是本集体内部成员，也可以是集体外部其他成员。为适应农地产权流转的需要，《物权法》应加以修订，增设农村土地经营权，明确土地经营权人的占有、使用、收益及部分处分权的基本权利；《物权法》和《担保法》应允许耕地使用权的抵押，以使农村土地的经营权通过设定负担的方式能够进行流转。同时，尽快制定《农村土地经营法》，明确经营权的流转要求和公示方式等，确立土地经营权的主体和限期等，经营权证的颁发可设定在农地流转或抵押之际。另外，为更有效落实“三权分置”制度，建议农业农村部会同国家部委在调研基础上，统筹研究制定集体经济组织成员资格标准、农户宅基地资格权、物权与成员权等，加快《宅基地法》立法，推进相关资格界定。

(二)实行农村土地产权管理与交易分离

要实现农村土地流转交易顺畅，为产业融合提供充足的土地供给，必须优化流转交易体制机制，特别是需要实行农村土地产权管理与交易分离。随着我国新一轮机构改革，国家将土地、房屋、矿产、水域、林地、草地、湿地、海洋等资源的调查、确权登记工作均划归自然资源部统辖。地方农村土地产权的调查、确权、登记等管理工作归口部门也应当是自然资源管理部门。土地产权流转交易属于市场行为，应归属自然资源管理部门指导下的交易平台“土交所”统一负责。政府与交易平台要协同分工、管办分离。政府负责土地流转宏观层次上的管理，流转交易标的物仍由原部门管理，如流转前端合法性审查、流转后的用途管制等。土地流转交易平台则作为政府补充，微观上是具体从事每一笔土地流转交易环节的细致服务，建议由省级政府办公厅发文或由自然资源、农业农村、林业、水利等相关部门联合发文，明确以各地土交所为全省域农地产权流转交易环节的统一业务指导职能部门，区县(自治县)级、乡镇级和村级服务平台的管理方式可选择事业制或会员制。

(三)构建管理机构与交易机构共享的流转平台

2015年，国家提出了“互联网+”行动计划。“互联网+传统行业”不是两者简单的相加而是相互融合。通过互联网平台，充分发挥通信技术和互联网大数据的优势，让互联网融入到传统行业中，创造出新领域业态模式。这在农业领域也是十分必要的，而且应用前景广阔。从全国各地实践经验来看，土地流转相关的初级市场在我国已经生成，但是多数农村居民感觉作用并没有想象的那么大。原因在于，各地尚未建立起农村土地流转的权威信息交换网络及相应平台，服务仍然滞后，这使得目前以自发交易为主的土地流转普遍存在，信息不对称，甚至失真。因而，对于农村土地流转信息网络和服务平台的搭建必须以各地的实际为基础，加快建立并使之系统化。同时，土地流转交易信息平台必须为管理机构和交易机构共享，为自然资源、农业和农村、住房和城乡建设等管理部门提供决策依据。

在近期的平台建设过程中，继续坚持同地同价的原则，降低村民的交易成本，鼓励村民在交易平台上发布交易信息。如C市政府办公室曾发文支持“农村承包土地经营权、林权类农村产权流转交易，2017年12月31日前免交交易服务费”，但是仍有较大比例的土地流转未能进场交易。本文建议各省、自治区、直辖市继续实行承包土地经营权流转交易免收交易服务费的优惠政策，进一步通过报纸、电视、网络等宣传进场交易的优势，坚持公平、公开和契约自由等基本原则推进土地有序流转，尝试鼓励毗邻村庄的土地流转以更充分、合理地整合利用区域土地资源。

(四)规范农村土地流转管理制度

一是完善流转管理办法。2017年，C市颁布《农村产权流转交易管理办法》(以下简称《办法》)，并由市政府成立农村产权流转交易监督管理委员会，负责统筹和协调全市的农村产权流转交易工作，明确该市农村土地交易所作为全市农村产权流转交易平台，统筹建设全市农村产权流转交易信息系统、服务标准和运行规范等，承担农村产权流转的信息发布、组织交易、资金结算、交易(合同)鉴证、产权抵押和融资信息汇集等的综合性服务。《办法》规定，C市农村土地交易所可以进行流转交易的土地产权包括地票指标、承包地经营权、林权、“四荒地”使用权、农村集体经营性建设用地使用权，而且还可以依法对承包地经营权、林权等抵押物采取拍卖、协议等方式进行处置。为适应农村产业融合发展需求，应尽快将宅基地和农房使用权的流转，集体建设用地入股、合作、联建等交易方式，“农户+企业”合作仅出让部分承包地经营权等流转形式纳入《办法》。

二是完善新品种交易服务指南。根据《办法》，C市农村土地交易所于2017年制定了《农村产权流转交易业务指南(试行)》(以下简称《指南》)，根据业务类型，分为流转项目信息发布、项目交易、交易鉴证三个板块进行论述。项目交易部分包括了受理申请、资料审查、乡镇核实、部门审查、发布交易信息、受让方报名、组织签约、价款结算、出具交易鉴证书、成交公告等10个步骤和相应的格式文书，基本确立了农村产权流转交易规则。《指南》目前依然为试行版本，应尽快根据3年多以来的实施运行情况进行修正。而且在将上一部分宅基地和农房使用权的流转等纳入《指南》后，由于宅基地和农房使用权等的特殊性，也须对它们交易规则作相应调整。

三是完善中介组织服务规则。为进一步规范农村土地流转服务工作，给土地权利人提供委托申请、代理交易、实地踏勘和核实信息等中介业务以促成交易，各省级政府应尽快制定《农村土地产权流转交易中介服务规则》(以下简称《规则》)。《规则》可由各省级农村土地交易平台主导制定，并指导财会、咨询、评估和策划等各类中介机构按《规则》的要求提供会计、法律咨询、价值评估、宣传推介和项目策划等专业化服务，从而促进农村产权交易市场价值提升和价格发现。

四是制定中介组织发展规则。2015年，C市政府办发布的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》指出，要推动建立农村产权流转交易行业协会，充分发挥其自我管理、监督和约束作用以推动行业发展。随后， C市《农村土地交易所会员管理暂行办法》出台，规定“土交所会员”分为交易会员、经纪会员、服务会员和平台会员4种类型，并且对会员管理、业务、权利义务和监督管理做了较详尽的规定。建议在该市监督管理委员会的指导下，整合现有会员，升格成立“C市农村产权流转交易行业协会”，并修订《管理办法》，增加业务范围和责任界定等内容。