发达国家居家养老服务经验及对我国的借鉴

梁青青

(长安大学 地球科学与资源学院， 陕西 西安 710054)

随着人口老龄化进程加快，未富先老问题已成为显性的社会问题。“它山之石，可以攻玉”，一些发达国家和地区在居家养老模式的多年实践中积累的经验对于我国居家养老服务的发展具有极强的借鉴意义。通过对这些国家和地区的居家养老服务经验进行梳理分析，我国可从中吸取经验教训，避免在未来的发展中走弯路。

一、发达国家居家养老服务经验

(一)英国居家养老服务经验

英国是世界上最早实施社会保障制度的国家之一，20世纪40年代诞生的贝弗里奇报告奠定了现代社会保障制度的根基。多年来英国社会保障体系几经变迁，从最初的福利国家到陷入困顿后的改革，其在社会保障方面的所进行的探索值得借鉴。作为最早进入老龄化社会的国家之一，英国超过65岁的老龄人口高达1 000多万，占总人口的比重为18%，属于严重老龄化的国家。为了应对老龄化的冲击，英国早在20世纪80年代就开始了社区养老模式的探索。1987年,英国颁布了《公共照顾白皮书》，该白皮书规定所谓的社区养老就是对那些年长的、生活不便的老人提供服务照顾，从而使之能够在家庭或者家庭所在的社会环境中生活。20世纪90年代以后，英国《社区照顾法令》出台，这意味着英国的社会养老模式开始正式上升到法律层面，经过几年的实践探索，1993年起社区照顾开始在英国全国范围内进行推广。

英国的社区照顾模式是政府主导。从照顾主体来看，其社区照顾模式包含三类人：一类是社区经理，社区经理负责整个社区的照顾工作，作为总负责人，其权限在于进行人员的招聘、工作质量监督以及资金的分配等；第二类人员就是社区照顾的工作人员，工作人员的主要工作就是负责照顾一定数量的老人，例如为其发放养老金等，但是这部分人一般不提供生活照顾服务；第三类人员就是直接照顾老年人生活起居服务的人，这部分人一般是被照顾老人的亲属、邻居或者专业服务人员，政府给予这部分人一定的补贴或者税收减免。英国社区照顾的主要内容非常全面，基本上涵盖了老年人生活的各个方面，具体包括以下几个方面：一是生活照料，主要是照料老年人的饮食起居。生活照料按照老年人的生活环境不同，可以分为居家服务、家庭照顾、托老所以及老年公寓等。居家服务主要是针对那些生活基本自理的老人，只有诸如做饭、洗澡、去医院等服务，是由志愿者、政府雇员等来提供的，一般不收费或者收费标准很低。家庭照顾是针对那些生活不能自理，在家需要亲人照顾的老人。政府给予一定的补贴，让老人及其家庭不至于陷入养老的经济困境中[1-2]。托老所是指为短时或者长期无人照顾的老人提供生活的场所，英国大部分托老所分布在各个社区。老年公寓是针对那些生活可以自理、同时又无人照顾的人。这类公寓生活设施完备，价格很低，深受老年人的青睐，但是数量较少。二是物质帮助。英国提供给老年人的福利较好，在食物、税收以及一些基本生活需求收费方面都有优惠。三是心理关怀。英国重视心理服务的提供，针对老年人需要心理安慰的特点，通过一系列的措施来为老年人提供文化娱乐活动以实现心理慰藉。

英国社区照顾的特点有以下几个方面：一是政策扶持。仅仅提出社会照顾这一概念是远远不够的，还需要相关政策的支持，英国通过出台一系列的政策，有效地使社区承担起了老人照顾这一职能。二是资金支持。在社会照顾所需要的资金方面，政府承担了绝大部分，而在大部分的服务支持中个人以及家庭仅仅是象征性地缴纳一部分。三是以社区为载体。社区照顾从地理范畴层面来看基本上都集中在社区之内，各种服务设施的建设或者提供服务的场所都立足社区。四是体系完整。英国社区照顾有资源服务、政府服务以及私人服务，不同的服务主体各司其职，提供层次、种类不一的服务内容，有效地满足了老年人的各种养老服务需求。五是人文关怀。社区照顾的精髓在于以人为本，应该说英国在此方面达到了一个相当的高度，社区内的各种服务设施实用便捷、周到细致，深得老年人的喜爱，而且在各类服务的提供中会首先征求老年人的意见，并根据反馈意见进行修改调整。

(二)日本居家养老服务经验

日本与我国隔海相望，在文化方面同属东亚文化体系，其在居家养老方面所取得的经验同样值得借鉴。日本虽然从时间节点来看是进入老龄化社会最晚的发达国家之一，但是其老龄化速度之快，老龄化程度之重却是首屈一指。2012年的统计数据显示，日本人平均寿命为83岁，位居世界第一，其中65岁以上的人口占比高达20%以上，而近些年来，日本的人口增长始终维持在一个零增长乃至负增长的水平，未来该国老龄化程度还会进一步加剧[1-4]。自20世纪80年代开始，日本对既有的老年养老体系进行大刀阔斧的改革，原因在于随着人口老龄化的加剧，原有的公费养老体系给财政带来了巨大的负担，加上经济增长的放缓，居家养老模式成为日本养老改革的一个主要发展方向。20世纪90年代，日本重新进行《老年福利法》的修订，提出了老年保障要从社会保障向家庭保障以及市场保障进行转变，强调家庭保障的主体地位，市场以及社会保障为补充。

日本居家养老服务的内容主要有以下几个方面：一是健康指导。每一个社区都有专门的服务人员定期对社区内的老人进行访问，对其饮食、锻炼等给予指导，并对老年人的语言能力、机体能力等进行记录以及评估。二是医疗护理。因为医疗护理服务的专业性很强，需要专业服务人员上门进行注射、换药等工作。三是身体锻炼。对于那些机体功能不断下降的老人，日本组织专门的服务人员定期到老人家中或者社区提供锻炼辅助服务。

日本居家养老服务的特点有以下几个方面：一是居家服务的法制化。从日本的居家养老服务的发展历程来看，立法贯穿于整个过程，20世纪60年代，日本实施《老年福利法》，该部法律被誉为老年宪章，是指导日本养老服务开展的根本大法，该法明确规定国家应兴建福利中心收养那些无家可归的老人。20世纪80年代，《老年保健法》开始实施，该部法律强调基本医疗服务的同时，要求老年人注重医疗保健、身体锻炼。《老年保健法》的出台意味着养老开始从社会朝着家庭过渡。20世纪80年代末期，日本开始推行黄金计划，即政府出资培训护理人员，让护理人员来看护老年人。21世纪初，日本出台《护理保险法》，该部法律规定老年人既可以在家中享受政府提供的护理服务，也可以到养老机构享受，由此构筑了一个完善的护理服务体系。正是在一系列的法律相继出台的背景下，日本的居家养老服务才一步步走向了规范与成熟。二是提供居家服务主体的多元化。经过多年的发展，目前日本居家服务的提供主体有政府机构、私营机构以及非营利组织、家庭社区，这四大主体各司其职，提供互为补充的居家服务。中央政府、地方政府建立了相应级别的福利机构，个人也允许兴办福利机构，对于个人的福利机构，政府给予财税支持，一般是中央政府以及地方政府各承担1/3，创办者承担1/3，这种做法充分地将社会资源引入了养老服务这一领域[1-4]。三是居家服务种类的多样化。日本的居家养老服务汇集大量的社会资源，拥有大量的人力资源，可以为老年人提供全方位的服务，诸如短时托付、长期照料、医疗保健、饮食起居等。

(三)美国居家养老服务经验

美国是世界上最发达的国家之一，进入老龄化社会至今已经至少有半个世纪之多。美国60岁以上的老年人占总人口的比重在20%以上，大概有8 000多万人，这些老年人绝大部分都生活在自己的家中。美国的居家服务体系经过多年的发展已经趋于完善，大大小小的养老院、托老所散见于各个社区，可以为老年人提供各种服务。不同的社区提供的养老服务是不同的，举例而言，有的提供的是休闲的娱乐生活，有的提供的是专门的医疗服务。美国居家养老服务的做法主要有以下几种：一是全托式的退休之家。这类场所设施专业、服务全面，基本上提供了老年人日常起居所需的各项服务。二是托老中心。这类场所中的老年人白天在此活动，晚上回家休息。三是互助养老。即同一个社区的老年人结对互帮，相互照顾。四是上门服务。美国有专门的上门服务福利机构，该机构依靠政府拨款将养老服务提供给有需要的老年人。通过上述几个方面的做法，美国基本上实现了老年人物质保障、精神保障以及生活保障的三位一体。

美国居家养老服务的特点可以归纳为以下几个方面：一是完善的居家养老服务基础设施。依托于雄厚的财政实力，美国的各类养老服务设施基本上在每一个社区都有，而且功能比较完备。与此同时，美国的非营利组织非常强大，在各类的养老服务机构中，非营利组织的身影随处可见，由此创造了大量的就业岗位。统计数据显示，美国服务于居家养老的人数保守估计在1 000万以上，每年居家养老服务的规模在5 000亿美元以上，这其中超过60%都是政府出资，其余的部分主要靠各类慈善组织捐赠。二是完善的老龄工作机构。美国在20世纪60年代成立了联邦老龄署这一机构，该机构的主要工作职责就是确保老龄人口能够获得足够的收入维持有尊严的生活，拥有合适的住房，使老年人在自己的居住社区保持身心健康，监督评估各类养老服务的质量。20世纪70年代，美国规定各州必须要建立老龄机构，由此形成了一个完善的老龄工作机构网络。三是多元的养老服务提供主体。美国充分利用市场机制来鼓励社会力量介入养老服务这一领域，从投资主体来看，美国提供居家养老服务的机构有国家投资、个人投资以及二者合办的。对于以盈利为目的的私人养老服务机构，政府给予土地、税收等优惠，同时规定利润率不得超过15%。老年行业的巨大发展空间吸引到了众多资本的介入，美国拥有大大小小的各类居家养老服务机构2万多家，基本上满足了美国老年人的养老需求[5]。四是丰富多彩的老年人组织。为了丰富老年人退休以后的生活，美国鼓励老年人参加、创办各类组织，例如各类运动项目俱乐部、某专业学习班等，此类组织为老年人精神生活的丰富创造了良好的条件。

(四)新加坡居家养老服务经验

新加坡地处东南亚，面积600多平方公里，共有人口400万，是亚洲经济最为发达的国家之一。新加坡人的生活水平很高，人均寿命在世界范围内名列前茅。目前，新加坡也属于严重老龄化的国家，该国预计到2021年超过65岁以上的老人将占人口比重的20.2%以上。为了应对老龄化的冲击，使得老年人有一个舒适安稳快乐的晚年，新加坡在借鉴一些国家以及地区的经验的基础上，结合自身的实际，逐渐探索出了一条适合自己，且别具特色的居家养老服务体系。新加坡的居家养老服务特点可以归纳为以下几点：首先，充分利用个人、家庭、社区、政府等方面的力量，将上述4个主体全部纳入居家养老服务的体系之内。个人规划自己的老年生活，家庭给予生活照料，社区协助家庭，国家给予政策、经济支持，从而使得4个主体相互配合，各尽其责。其次，弘扬尊老爱老文化。新加坡华人众多，其文化有着深刻的儒家文化烙印，“忠孝仁爱礼义廉耻”是大部分新加坡人恪守的道德规范。在儒家文化的影响下，新加坡整个社会形成了一个敬老、爱老的良好社会氛围，这给老年人的生活创造了良好的文化氛围条件。然后，具有强有力的法律后盾。新加坡是世界上第一个将赡养父母进行立法的国家，对于不提供赡养服务的人，老年人有权提起诉讼，同时还设置了专门的老年人法庭，给予那些不赡养老人的人以法律制裁。对于那些提供赡养服务的人，国家则给予一定的经济利益。例如，新加坡规定，凡是与父母住在一起的人可以享受税收减免，优先获得住房等。通过正负激励双重措施的采取，新加坡基本上实现了人人赡养老人的初衷。最后，激发老年人的主体能动性。为了丰富老年人的文化生活，政府鼓励老年人发挥余热、老有所为。这一点也符合马斯洛的需求层次理论，毕竟对于老年人而言，当基本生存物质需要满足以后，会更倾向于满足精神层面的需求，因而让其获得力所能及的工作，会让其觉得人生更有意义和更有价值，从而对于生活会有一个更积极的态度。

二、发达国家居家养老服务模式对我国的启示

借鉴发达国家的经验，我们可以在居家服务的发展中少走弯路。当然，由于经济体制、文化背景、发展水平等方面的差异，发达国家居家养老服务的经验并不能照搬，需要有选择地加以运用。对于我国而言，发达国家居家养老经验中有以下几点值得借鉴[6-9]。

首先，多元化的经费来源。经费是居家养老服务有效开展的基础资源。从上述国家的居家养老服务经费的来源来看，政府支出、个人支持、社会捐赠、福彩收入是重要来源。同时，从这些国家的居家养老服务资金的支出来看，仅仅依靠国家的财力是远远不够的，社会资本的介入能够弥补财政的不足。

其次，良好的责任分担机制。在政府养老责任的承担方面，上述国家基本上经历了一个从独自承担到与家庭、社区分担的发展过程。责任的分担并不意味着政府责任的减少或者推卸，而是意味着政府角色以及职能的转变，需要政府从更加宏观以及整体的角度来统筹安排居家养老模式，确保各个主体各司其职，相互协调，进而为居家养老增添更多活力。

然后，专业的第三方组织机构和居家养老服务人员。非营利组织的强势介入以及居家养老服务人员的专业化也是上述国家在居家养老服务模式构建中积累的重要经验。非营利组织是介于私人部门以及公共部门之间的一种组织形式，政府将自身承担的居家养老服务外包给非营利组织可以提升效率、降低成本，这一方面减轻了政府自身的经济、管理负担，另外一方面可以充分调动社会力量的参与，提升公民的自治以及责任意识。与此同时，在上述国家居家养老保险服务的推进中，专业化的服务队伍发挥了重要作用，上述国家投入了大量的人力物力进行服务人员的培养，为居家养老服务的发展奠定了人力资源基础。

最后，良好的福利体系以及社区优势。上述国家在老年人的福利保障体系方面普遍做得比较好，老年人基本上都可以享受到比较好的待遇。同时，在居家养老服务的推进中，这些国家都非常重视社区功能的发挥，立足于社区开展各项服务。坚持社区为主的基本原则，一方面可增强老年人的归属感，另一方面也有利于成本的降低。

我国未来人口老龄化的趋势会越来越严重，为了应对老龄化社会的冲击，给老年人提供一个良好的生活环境，居家养老服务是一个重要的发展方向。我国正处于居家养老服务模式构建、推广的关键阶段，这一时期伴随着居家养老模式的不断推进，暴露出来了一系列问题，这些问题如果不能够在短期内得到有效的解决，必然会影响到我国居家养老服务的健康发展，进而威胁到社会保障体系的完善。对我国而言，居家养老模式有其必然性。从养老服务的发展来看，我国实行居家养老服务模式是一个必然的趋势。家庭养老功能不断弱化，家庭结构相比以往发生了很大的变化，一对年轻夫妇赡养4个老人的情况极为普遍，其养老负担不断攀升；与此同时，机构养老本身的缺点较大，不能满足老年人精神层面的需要，且机构养老力量不足，上述两个方面的原因使得既有的养老模式在人口老龄化的冲击面前，显得捉襟见肘，客观上要求居家养老模式的构建。从可行性方面来看，我国推行居家养老模式已经具有了一定的基础条件，一方面是非营利组织的大量兴起，为居家养老服务的开展提供了组织层面支撑；另外一方面，我国近些年来在社区建设方面加大投入力度，稳步推进城市社区的建设，一个完善的社区网络正在不断成长。从社会背景来看，中国身后的传统文化积淀成为了居家养老服务的坚实文化背景，正是在居家养老服务必然性以及可行性双因素的作用下，未来我国居家养老服务模式具有必然的发展趋势。各级政府对于居家养老模式的意义以及必然性应有一个准确的认识，在观念层面对其高度重视，保持一个积极的心态来推动居家养老服务模式构建的各项工作。

三、结语

综上所述，考虑到居家养老服务的重要意义，我国政府应高度重视居家养老服务模式的构建，在借鉴相关国家经验的基础之上，结合我国的实际情况，采取相应措施来推动该模式的顺利发展。

从政府层面来看，政府在居家养老服务的构建中应发挥主导作用，充分利用自身的权限来进行法律制度的完善、组织管理的优化、财政支持力度的加强等，从而为居家养老服务模式的构建创造良好的物质、制度、资源等层面的支撑；政府还应紧密结合实际，科学地研究制定社会化居家养老服务的发展规划，并把它纳入经济社会发展总体规划和社区建设总体规划中，统筹安排，推动社会化居家养老服务快速健康发展。

从居家养老服务的工作人员来看，工作人员应持有良好的服务态度，充分利用政府提供的培训机会来提升服务技能，提升居家养老服务水平，进而获得更多的社会认可。毕竟服务的好坏是决定居家养老服务能否得到老年人认可的最重要因素。同时,建构志愿者激励机制，从发达国家来看，志愿者是养老服务的重要人群，在这一群体中建立有效的激励机制可以吸引更多的志愿者来加入这一队伍。一般来讲，志愿者提供居家养老服务是没有报酬的，这就意味着政府应从精神激励方面多下功夫，通过授予荣誉称号等来激发志愿者的服务热情。在条件具备的情况下，可以将志愿者提供的服务与其以后能够享受的养老服务挂钩或者与志愿者的求学、工作、信用等挂钩，借此来壮大志愿者队伍[10]。同时，应加强人员培训，通过培训提升现有从业人员的能力，同时通过培训新工作人员让其具备岗位工作要求的能力，不断为该行业提供更多的新生力量。在培训中不仅仅要注意对从业人员技能的培训，同时更要注重对工作人员职业道德的培养[11]，提升敬业爱业的职业素养，从而有效地提升其工作能力。

从社会层面来看，居家养老服务的构建以及推行是一项涉及面广、难度大的系统工程，需要社会各个层面的鼎力支持。对参与居家养老服务工作的社会服务机构可出台一些优待和优惠政策。如适当减免税收，给予水电煤气优惠等，确保居家养老服务机构有一定的经济回报，以激发其参与积极性，从而不断壮大社会服务机构队伍。同时，要引入社会中介组织参与服务和管理，推动居家养老服务走社会化、产业化之路。要加强各部门之间的相互协调，共同推动养老事业发展。同时，整个社会应大力宣扬居家养老模式的优越性，注重形成良好的爱老敬老的社会氛围，实现整个社会对于居家养老的支持。尤其要注意对于老年人的宣传，让老年人接受居家养老服务，调动其主动参与的积极性。