我国地方金融监管的现状与问题

陈道富

(国务院发展研究中心 金融研究所，北京 100010)



我国地方金融监管的现状与问题

陈道富

(国务院发展研究中心 金融研究所，北京 100010)

我国各省的金融监管职责和组织框架差异性较大，地方金融监管分散于多个部门，不同地方的金融监管机构组织架构、具体职责不尽相同，且主要着力于建立小贷公司的风险防范系统。相对于庞大复杂的监管对象，地方金融监管资源相当有限，且主要集中在省市两级。县级资源极度缺乏，与地方金融机构的分布严重错配，监管手段严重不足。而且，地方经济金融发展、地方金融监管与地方金融风险救助之间的职责不完全一致，部分监管措施缺乏明确的法律依据。

地方金融监管；监管资源；类金融机构

一、我国地方金融监管现状

(一)各省金融监管职责和组织框架差异性较大

一是地方金融监管分散于多个部门。绝大部分省份的地方金融机构、准金融机构及非金融机构的管理权限散落于多个部门。如一些地方的典当行的管理由经贸委或者商务部门负责；私募股权基金由证监会系统监管；小额贷款公司和融资性担保公司，政策由央行银监会出，具体操作由地方政府金融办负责(部分地区由工信厅负责)；非融资性担保公司、网络贷款公司等机构，目前没有明确的监管主体。

山东省将分散于多个部门的监管职能集中于金融办。山东省政府于2013年12月出台了《关于建立健全地方金融监管体制的意见》(以下简称《意见》)。为避免与中央驻鲁金融监管部门职能交叉，山东省《意见》明确指出，针对中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的，吸收少数客户资金、限定业务范围、风险外溢性较小的新型金融组织和金融活动，包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类(中远期)等具有金融属性的交易场所，以及融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等金融业务，在中央统一制定监管规则的前提下，地方承担相应的监管分工。地方政府要加强对民间借贷、新型农村合作金融组织的引导和规范，有效防范和打击金融欺诈、非法集资等各类违法违规行为，不断强化金融消费者保护职责。

二是不同地方的金融办具体职责不尽相同。地方金融监管缺失国家层面的法律依据和授权，各个地方在相应权限内尝试和探索，导致各地的金融办具体职责不尽相同(表1)。绝大部分省市的金融办都拥有执行金融法律法规、协助金融监管、规划区域金融发展、统筹协调金融机构和统筹企业融资的职责。上海、辽宁和四川等地的金融办还有监管金融国资的职能。

表1 各地金融办的不同职责

三是金融办的组织架构不同。在组织架构上，部分省建立了省、市、县三级地方金融监管体系，如山东省、江西省等，但大部分省市只有省市两级。山东省地方金融监管实行以本级政府管理为主、上级地方金融监管部门进行业务指导和监督的管理体制。市、县(市、区)地方金融监管部门主要负责人的任免，需事先征求上级地方金融监管部门意见。市县两级政府单独设置“金融工作办公室”，加挂“地方金融监督管理局”牌子。市、县(市、区)金融工作办公室在规定的机构限额内可列入同级政府工作部门；不能列入的，可作为同级政府直属事业单位由省政府授权负责地方金融监管工作。江西省也已建立了省、市、县三级监管员制度，市级均成立了金融办，县级除了十几个县外均成立了金融办。

(二)地方金融监管资源有限

一是相对庞大复杂的监管对象，地方金融监管部门缺乏必要的人员、技术知识和经费支持，资源相当有限。地方金融机构、准金融机构及非金融机构近些年来发展迅速。截至2015年末，小额贷款公司机构数和贷款余额分别为910家和9 412亿元。截至2013年底，全国融资性担保公司达8 185家，在保余额2.57万亿元。此外互联网金融快速发展，各地P2P、网络众筹等新兴金融业态快速发展。截至2016年2月，P2P平台累计数量达3 944家，累计贷款余额5 006.37亿元，问题平台累计已达125家。

在类金融机构迅速发展的背景下，地方金融监管力量显得严重不足，这既体现为监管人员严重不足，也体现为专业性监管人员少。面对庞大、复杂的地方金融体系，各省的金融监管却由金融办、商务厅、工信部等部门中的少数人管理。省级金融办一般只有几十名人员，有些金融办还要负责地方政府融资等任务。这些专职人员，缺乏对金融的了解和理解，缺乏专业知识储备和实际业务经验。商务厅、工信部从事金融管理的人员更少，甚至与其他行业的管理共用一个管理人员。以广州市金融监管人力为例，广州市金融办目前编制41人*广州市金融办于2001年成立，最初为发改委下设的一个处；2005年升格为正局级单位，但仍挂靠发改委；2009年成为独立部门；2013年编制从28人增加至41人。大连市地方金融监管机构的编制相对比较多。，其中融资性担保机构监管处5人，真正负责融资担保公司监管的只有1.5人(其他人负责其他任务)，但广州市融资担保公司达76家，这导致金融办对融资担保公司每季度上报数据的工作都难以完成*广州市金融办认为，这种情况的出现并不是由于金融办缺乏权威性，而是由其他原因所导致的，比如渠道不畅、融资担保市场低迷，一些担保公司已经没有正常运营。；又如广州市金融办小额贷款机构监管处负责小贷公司监管的只有3人，而目前广州小贷公司已达52家。在监管专业性方面，广州金融办有金融从业经验的监管人员仅占1/5左右。

二是地方金融监管资源主要集中在省市两级，县级资源极度缺乏，与地方金融机构的分布严重错配。“一行三会”中，除人民银行在县域有较为完整的机构设置外，“三会”在地级市以下，特别是县级及以下区域出现了严重的监管真空。县级银监办只有1～2人，证券业、保险业监管部门在市县两级没有机构，监管工作鞭长莫及，难以保证及时、有效。很多基层或低层级政府并没有专门的金融办，而是放在经委。而大多数村镇银行、小额贷款公司等地方中小金融机构都设在县、乡镇甚至行政村，金融监管部门根本无力监管，既无法有效防控风险，又严重制约了地方金融的创新发展。

三是地方监管部门的行业监管手段严重不足。目前，最高层级为部门规章(最高可以罚10万)，规范性文件(只能警告)。地方金融监管部门缺乏后续监管手段，不能实施行政处罚(比如吊销营业执照)。地方金融监管部门在监管实践中，也想采取“轻准入监管，重日常监管”，但由于严重缺乏监管手段、缺乏必要的执法权，导致只能采取较多的准入监管和行政性监管。

(三)各省市金融办着力于建立小贷公司的风险防范系统

一是越来越多的省市建立了小额贷款公司的数据监测系统。由于缺乏必要的监管人员和监管技术，采取“谁的小孩谁抱”的原则，越来越多的省市金融办开发了小额贷款公司的数据监测系统。这些监测系统与小额贷款公司的业务系统相连接，在小贷公司开展业务的同时，将数据传输到金融办的监测系统上。这样，保证了金融办能实时监测小贷公司的业务动态。但由于缺乏相关技术，这些数据监测系统并不能保证金融办可以超越小贷公司管理区域性风险。

二是部分省市建立小贷公司的流动性支持系统。2013年，广州市出台《广州小额再贷款公司业务试行办法》及《广州小额再贷款公司业务试行办法实施细则》。广州立根小额再贷款股份有限公司是广州市在全国率先创新设立的首家为小额贷款公司提供融资服务的企业，是广州市为促进小额贷款行业健康、规范发展，优化小额贷款公司外部环境，解决小额贷款公司融资难题，从而更好地为“三农”、中小微企业和个体工商户服务而采取的重要举措。立根再贷款公司注册资本为10亿元，经广州市金融办及相关管理部门批准设立，公司致力于打造面向小额贷款公司的综合性服务平台，为小额贷款公司提供全方位、多方面的融资服务。

三是部分省市之间的金融办建立联席会议制。目前，广东、北京等十多个省(市、自治区)的金融办建立了联席会议制度，相互交流经验。

四是个别省市的金融办通过互联网金融等方式将小贷公司连接起来。如江苏省金融办通过下设的江苏金农公司与国开行全资子公司合作，设立开鑫贷网络借贷公司。该公司以江苏省金融办的监管评级为依托，为较高评级的小贷公司提供开鑫贷担保服务。这一举措实质上为符合监管要求的小贷公司提供了拓展业务空间的机会。

二、地方金融监管存在的主要问题

(一)地方经济金融发展、地方金融监管与地方金融风险救助之间的职责不完全一致

中央监管部门关注的是中长期国内金融市场稳定，防范系统性风险和区域性风险；而地方金融监管机构作为地方政府的组成部门，其职能除了防范金融风险、维护地方金融稳定外，往往还担负着推动经济发展的任务。总体而言，地方金融办的首要职能是融资和招商，其次才是监管和化解风险。因此，目前全国大部分省市的金融办主要是为地方发展融资，存在重发展、轻监管的现象。地方金融管理部门还关注如何突破现有的金融体系约束，通过强化地方金融，加快金融机构积聚，尽可能拉动当地经济快速增长。一些欠发达省份和发达省份的欠发达地区，还存在通过行政干预来促进地方金融发展的现象。如一些地方的金融办或金融管理局制定社会融资和贷款任务，对地方金融机构(如农商行、农信社、村镇银行)进行考核排名，考核贷款增速，并对排名靠前的金融机构进行奖励。

尽管地方政府已在事实上广泛参与地方金融监管，但却面临着严重的金融监管与风险处置责任不对称问题。由于区域性金融风险与地方经济存在复杂的内在联系，地方政府承担主要风险处置责任有其合理性和必然性，有效性也已被实践所证明，但地方政府却不具有与之对称的金融监管职责。一方面，地方政府承担的部分金融监管职责“有形无实”，既没有明确的法律依据，也没有统一的监管职能部门，更缺乏科学、规范的监管制度和标准。另一方面，地方政府并不拥有城商行、农信社等地方法人金融机构的监管权，无法及时获取有效的监管信息。权责分离和监管信息不对称造成地方政府在风险处置过程中非常被动，既缺乏应有的预见性，难以进行事前风险防范，也缺乏足够的有效性，难以保证事后处置效率，加大了风险处置成本。

地方风险救助体系建设滞后。尽管有国务院主导的地方金融风险处置案例(如德隆案件)，但方式是一事一议，地方在处置风险中可动用的资源并未明确，风险分担比例及如何分担也缺乏制度性规定。尽管有风险应急预案，且有年度演习，但预案仍仅限于本部门，能否实现跨部门、跨行业仍需验证。

(二)地方金融监管重审批，轻日常管理，存在重叠和空白

在执行地方金融监管职责的过程中，各地金融办也往往注重对小贷公司、融资担保公司的审批，在日常监管方面作为不多。这在一定程度上与监管能力和力量不足有关。

由于中央金融监管部门的垂直部分监管和地方金融办有限的监管力量，导致地方金融机构、类金融机构的监管既存在监管真空，也存在重复监管。比如，农商行受到重复监管，市县级别的证券机构和保险机构存在监管真空。在跨省监管方面，虽然有些省市举行了跨省的联席会议，但以沟通经验教训为主，缺乏监管上的协调。考虑到互联网金融的快速发展，类金融之间的跨省联系越来越密切，跨省金融监管合作的缺失将给地方金融监管带来较明显的真空。

(三)改革不配套制约了地方金融监管的有效性

金融监管的有效性，还主要取决于中央地方金融监管体制的相关配套改革。目前，地方国有金融资产管理体制改革、中央金融监管机构中央层与派出机构之间职责的划分和调整等，已制约了地方金融监管的有效性。

一是地方国有金融资产管理体制的改革。绝大多数的地方政府对部分金融机构拥有资产和人事管理权，是风险处置第一责任人，同时也是股东和监管者，因而存在较大的利益冲突，也缺乏必要的监管手段，往往只能在大的问题暴露后，花费大量人力物力去做被动处置。

二是中央金融监管机构中央层与派出机构之间职责的划分和调整。中央金融监管部门的派出机构缺乏必要的自由裁量权，无法立足实际对地方金融实施更有针对性的监管，以体现区域特征和差异性，从而更有利于中央监管机构与地方金融监管部门之间的沟通协作，增强地方金融监管的有效性。个别地区的金融办甚至指出：我国金融体制在演变发展过程中，存在长期受到计划体制下金融高度集权、严格管制、国有垄断等传统路径的影响，对于地方金融、非正规金融以及民间金融这些传统外的新生金融需求，无论在思想认识、管理体制还是在政策、舆论导向方面，自觉或不自觉地抱轻视、忽视甚至敌视的排斥态度。“一行三会”作为中央金融体制的化身，自上而下垂直到底，对其他金融势力不留余地，不设空间，并且银监、证监、保监分别成为银行、证券、保险等正规金融行业的“代言人”和“护法神”，进而依托这种管理体制，自觉并不断地对以中央金融、正规金融、国有金融为代表的传统体制进行持续的维护，而对地方金融、非正规金融以及民间金融则以居高临下的姿态在“规范”的旗号下采取种种手段加以限制、整顿、排斥、打压，从而形成不断自我强化的路径依赖，最终导致中央金融独大、正规金融独大、国有金融独大的现行金融发展格局。

(责任编辑 魏艳君)

The Current Situation and Problems of Local Financial Supervision in China

CHEN Dao-fu

(Research Institute of Finance, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

There is a big provincial difference in financial regulatory responsibilities and organization. The local financial regulation spreads among a variety of departments, and financial regulatory bodies and specific duties vary in different regions, mainly focusing on the establishment of micro-credit company’s risk precaution system. Facing the huge complex regulatory object, local financial supervision resources are quite limited and it focuses on province and municipality level, which leads to a resource scarcity in county and uneven distribution of financial institutions. In addition, there is inconformity among local financial development, local financial regulation and local financial risk rescue. Some of the regulatory measures lack a clear legal basis.

local financial supervision; supervision resource; financial institution

2016-06-10 作者简介：陈道富(1976—)，男，福建人，研究员，博士，国务院发展研究中心金融研究所副所长，研究方向：货币政策、金融改革。

陈道富.我国地方金融监管的现状与问题[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(11):1-5.

format：CHEN Dao-fu.The Current Situation and Problems of Local Financial Supervision in China[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(11):1-5.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.11.001

F832

A

1674-8425(2016)11-0001-05