新疆石油企业有偿用地研究——以吐哈油田为例

王 晶 刘新平 原伟鹏

(1.新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052； 2.乌鲁木齐达坂城镇人民政府，新疆 乌鲁木齐 830039)

0 引 言

新疆维吾尔自治区(以下简称“新疆”)地大物博、资源丰富，尤其是石油资源储量惊人。众所周知，油气资源是现代国民经济的命脉，油气资源的开发对于推动社会经济发展具有举足轻重的作用，因此，有计划、有步骤地开发油气资源不仅是我国战略的需要，更是事关我国国计民生的需要。石油用地作为石油开发的必备条件，对于提高我国人民生活水平、带动我国经济增长具有强大的辐射效应。根据2014年国土资源部第61号令《节约集约利用土地规定》，能源用地中的经营性用地实行有偿使用的原则，本文基于新疆国土资源厅《石油用地有偿使用政策研究》课题组的调研情况，分析新疆石油用地有偿使用在落实过程中存在的具体难题，探寻贯彻落实国家政策、促进石油企业土地高效利用和提高企业政策承受力的有效途径。

1 相关文献综述

近年来，有关石油用地的研究并不少见，如杜小武、刘一臣从低碳经济角度出发，指出新疆石油天然气上游产业虽有较大优势，但受到新疆经济发展基础薄弱，石油企业管理效率较低，产业链不完整和关联产业发育不良的制约，区域综合竞争力水平较全国而言较低[1]1-4。齐承景认为，石油企业用地面积偏大，土地投入比重过多，在企业重组改制的结构性改革过程中可退还浪费、闲置的多余占地，同时，对于部分生产、生活用地应进行合理分配和利用，或采取收取土地出让金的方式提高土地平均收益率[2]55-56。还有一些学者从石油企业的社会利益分配与共享方面提出减少石油企业与农地权人之间的矛盾，保障农地权人的正当应得利益，以降低企业用地成本，实行不同的土地使用方式的建议。如韦统郡认为，政府应针对石油用地的特殊性创新石油用地管理体制，使石油企业和农地权人在遵循法律规定和市场原则的基础上，推进土地有偿使用制度的有效落实。并认为石油企业应按农地的短期、中长期、长期的不同使用期限分别采取年租制、流转制和入股制等弹性灵活的石油用地有偿使用方式，以有效保障农地权人的合法土地权益，缓解农业生产和油气生产之间的尖锐矛盾，合理平衡石油企业和农地权人之间的利益分配[3]61-64。盛锐指出，为维护农地权人的利益，可实行“协议出让”的方式，以实现国家对土地资源的高效管理，或实行“年租制”，保证农地权人的权益，以及“土地股权制度”以激发农地权人的积极性[4]145。张丙喜建议将土地有偿使用方式分为租用、流转、购买股票三种，同时强调油气设施用地有偿使用要从严管理、设立契约[5]83。另外，他还通过对资源型用地的研究，认为石油企业应结合自身的经营需要，将无偿划拨得到的闲置土地可申请退出返还给政府，这样一方面可避免资源浪费，另一方面可减少企业的土地使用费用，降低企业的经营成本。进而寻求经营性土地长足发展的平衡点[6]71-72。李寿武从资源税的角度提出要改善石油产业资源“富饶的贫困”状况，将资源税的从量征收改为从价征收，土地有偿使用费的分配亦可遵循此原则，以提高资源税对于资源地的弹性分配，提高资源地的财政收入，促进资源优势转化为经济优势[7]88-91。

2 吐哈油田石油用地有偿使用现状

石油用地按土地利用方式可分为石油建设用地和石油部门农副业用地，按功能可划分为勘探区、油气开发区、油气加工区、后勤服务中心、农副业生产区。第二次中央新疆工作座谈会提出，支持率先在新疆进行油气勘探开发体制改革试点，同时，《节约集约利用土地规定》明确了能源用地中的经营性用地实行有偿使用，其中石油天然气设施用地符合《划拨用地目录》，可申请以划拨方式获得土地使用权，根据新疆维吾尔自治区人民政府2015年11月的文件要求对石油用地征收城镇土地使用税。2016年，阜康市采用探索性有偿使用收费减半的政策，收费标准介于0.6～12元/平方米之间。以准东油田为例，城镇土地使用税核算收费面积1.4亿平方米，收缴城镇土地使用费0.7亿元[8]40-43。

吐哈油田是吐鲁番——哈密盆地所有含油气构造的总称。油气盆地位于新疆东部，呈东西方向展开，区域横跨新疆、甘肃、青海三省，是新疆三大含油气盆地之一[9]15-16。2016年底，吐哈油田油气用地主要分布在哈密、吐鲁番市的六个县(区)，临时用地约占总面积的22.00%，划拨土地约占总面积的78.24%。详见表1所示：

表1 吐哈油田2010—2015年新增用地情况

由表1可知，吐哈油田自2010一2014年每年新增油气勘探用地和生产用地占新增用地总面积的比重总体呈波动性下降趋势，2015年新增油气生产用地占新增用地总面积的比重下降，勘探用地比重增加，表明吐哈油田在逐步优化土地利用结构。与此同时，新增划拨用地占新增用地总面积的比重呈波浪式增长，新增划拨用地占上一年划拨用地的比重呈不同的增长态势。但2014年，国家《节约集约利用土地规定》的出台使得吐哈油田新增用地的比重迅速下降，至2015年，新增划拨用地占新增用地总面积的比重由2014年的23.42%下降至18.73%，新增划拨用地面积较2014年减少了32.25%，说明该项政策在吐哈油田的执行较为顺利，产生了较大的前置政策影响效力。

近年来，随着国际油价的剧烈波动，吐哈油田持续亏损，虽然天然气生产能带来少量利润，但由于石油生产亏损严重，加上现阶段油气勘探量的减少，后勤基地也停止建设，新增开发区域较少，企业发展后劲不足。同时，石油企业也难以充分享受政府的税收优惠政策。根据本文调查发现，每公顷的石油用地需要缴纳土地使用税和土地增值税等总额高达84万元。加上国有土地有偿使用政策的推出，对吐哈油田的开发用地产生了较大影响。同时，存量划拨土地转为有偿使用土地还要缴纳高额的土地出让金等，使得石油企业经营成本增加，利润减少，迫使石油企业将利用率低的大宗连片土地和闲置土地返还给政府，以减轻企业的税赋压力。总而言之，吐哈油田石油用地有偿使用面临的经济压力较大，承受能力较弱。

3 吐哈油田石油用地有偿使用面临的困境

(1)石油用地供需的不确定性。由于石油储量的不确定性、开采技术的局限性以及油气价格的波动性，对石油企业勘探开发油气井的位置选择、产量规模、钻井数量的重要影响，致使石油用地需求具有不确定性[10]30。目前，新疆未利用地约占全区总面积的59%，随着新型工业化的发展、城乡统筹建设和矿产资源开发对建设用地的旺盛需求以及受水资源﹑交通条件﹑电力供给﹑生态环境等因素的制约，石油企业要想在绿洲范围内新增建设用地，其难度可想而知，加上石油企业的基地建设与地方建设难免发生相互争地的现象，由此可能导致政府无地进行规划，石油企业建设用地紧张的问题，从而使石油企业的用地存在极大的不确定性。

(2)油田开发建设生态压力大，环保任务艰巨。石油是根据石油地质勘探确定的地点而进行开采的，由此决定了石油用地范围的不可选择性，因而位于自然保护区和文物保护区的油气资源在现有科技条件下无法进行保护性清洁开采和利用。石油用地可逆性差，土地的二次开发利用难度大，使得油气资源的开发利用在提供社会经济发展动力的同时，也给水土环境和大气环境带来不小的压力，使土壤、空气、水文等整体生态环境遭到破坏，尤其是新疆的部分地区常年干旱缺水、生态环境极度脆弱、绿洲资源严重匮乏等，使得保护和改善生态环境的任务十分艰巨。再加上有关部门对存量土地恢复性保护不到位，再利用力度不够，使得土地单位利用率和产出率过低等问题比较普遍。

(3)油田企业节约用地意识淡薄，供地后监管薄弱。近年来，各石油企业在开发建设过程中，由于规划缺乏前瞻性，由此造成了只注重钻井用地的保障性作用，“多用地、用好地”的短视思想根深蒂固。项目用地“宽征宽用”现象较为普遍，使得土地资源遭到严重浪费和低效使用，这种低效﹑粗放的利用方式进一步加剧了用地的供需矛盾。另外，石油企业监管机制不够完善，重征轻管，偏重于解决土地供应，而供地后监管的缺乏，又造成石油企业存量土地的基数越来越大，导致石油企业需承担高额的土地使用税赋问题。

(4)石油企业划拨用地有偿使用能力不足。现阶段国际油价持续下跌，加上我国油气资源勘探储量少、开采难度大、资金投入多、经营管理不善等因素致使石油企业持续亏损，发展后劲不足，尤其是下游石油企业的发展形势严峻，剩余利润少。石油企业每年在缴纳了新增土地使用税后，还要缴纳存量土地使用费，且新增用地成本大幅上涨，石油企业有偿使用国有土地的经济压力大，可承受能力弱。虽然国家倡导并鼓励具有区位优势的企业进行土地置换，促使经营性土地得到高效利用，减少企业土地使用税务负担，但由于土地置换程序繁琐，对于石油企业的发展效果不显著，同时受传统观念“卖地等同于止损”的束缚，一般地，石油企业管理者较难接受土地置换行为。

4 推动我国石油企业有偿用地的建议

市场经济体制下的油气公司是以营利为目的的企业，因而石油企业的土地使用权必须通过有偿使用的方式而获得。由于受计划经济的束缚，我国石油用地长期游离于有偿使用的轨道之外，这不同于市场经济条件下产品和服务的生产和销售完全由市场的供求关系而决定的规则，因而石油企业用地的有偿使用也是贯彻落实国家政策的具体方式。

(1)充分了解土地市场，降低新增用地使用成本。充分了解土地使用政策以及相关县市最新划分的土地等级和工业用地标准，明确油田用地等级和功能划分，合理规划企业未来用地时空布局，并根据企业发展需要选择合理的土地获取方式，积极实施纳税筹划。同时，根据石油企业不同的开发前景，选择不同的用地方式，如根据单井生产周期签订出让用地协议等，提高企业对石油用地有偿使用的接纳度，逐步扩大石油企业有偿使用土地的范围。另外，由于油气用地具有固定性、灵活性较低的特点，加上民众对于土地财产意识的不断增强，石油企业征地难度越来越大的状况[11]49-51，石油企业应不断提高石油开采技术水平，减少勘探用地面积，从而降低征地费用。

(2)优化土地管理，坚持生态保护优先方针。石油企业首先应从钻井方案设计源头抓起，实现油气勘探开发、地面建设全过程节约土地，降低企业税费负担，盘活、调剂与处置好存量土地，提高土地利用效率；其次，对区位较好的大宗土地应通过缴纳出让金的方式变更土地用途，使土地进入市场，获得土地收益权。统筹新增用地与存量土地规划，探索新的用地模式，降低用地成本，提高土地利用效益。最后，树立“环保优先”理念，依靠技术进步，加大油气开发技术投入，坚持走油田经济建设与环境保护可持续发展道路，减少油气资源开发占用生态脆弱地带，增强生态保护意识。

(3)积极配合土地管理部门，加大用地监管力度。企业内部用地管理机构应动态实时监管石油用地状况，加强临时用地管理，积极接受土地管理部门的业务指导和监督管理，避免违法用地。对连片土地采取减少用地面积的措施，将土地成本加入项目收益考核指标中，强化节地意识。加强信息资源共享，建立科学有效的石油用地预测模型，做好用地规划，分区域、分功能地逐步实行土地有偿使用原则，推动相关政策落实到位。

(4)积极优化机构设置和地面建设，强化创新与营销增效。优化机构设置、精简机构人员，加强企业创新、强化营销增效。优化产能建设、井位部署和地面建设以及低效井的生产方式、油气水管网系统运行，做好地上与地下的有机结合，节约操作成本。调整产业结构，积极发展下游产业，建设具有地方优势的石油产业链，促进区域经济发展，探索融合经济的新途径[12]149-150。面对低油价的严峻形势，坚持以改革促管理、以管理促发展，创新营销模式，着力消除体制障碍，激发内生动力与活力。

5 结 语

本文通过对吐哈油田有偿用地的调研，了解石油企业用地的现状及存在的问题，尤其是对新疆吐哈油田有偿用地存在的供需不确定性、油田开发建设生态压力大、企业对土地资源利用监管不到位以及企业有偿使用能力不足等问题进行了分析与研究，进而提出了推动我国石油企业有偿用地的具体建议，以使石油企业能够充分了解我国土地市场供求状况，不断优化土地结构、产业结构和地面建设，同时坚持生态环境保护优先的原则，积极配合土地管理部门，加大用地监管力度，有效降低新增用地使用成本，提高我国石油企业的经济实力。

[参 考 文 献]

[1] 杜小武,刘一臣.石油天然气产业低碳经济竞争力评价指标体系的构建[J].科技和产业,2017,17(4).

[2] 齐承景.重组改制中的土地资产管理[J].中国石化,2000(10).

[3] 韦统郡.石油天然气设施用地有偿使用方式探讨[J].石油化工管理干部学院学报,2013,15(3).

[4] 盛锐.我国油气资源收益分配制度研究[D].辽宁：东北财经大学,2015.

[5] 张丙喜.石油天然气设施用地有偿使用方式探讨[J].化工管理,2017(1).

[6] 张丙喜.新土地法下石油企业资源型用地研究[J].中国石油和化工标准与质量,2016,36(24).

[7] 李寿武.我国油气资源矿权制度中存在的问题及完善对策[J].技术经济与管理研究,2009(2).

[8] 焦伟,刘新平.石油用地有偿使用的“困”与“谋”——以新疆维吾尔自治区为例[J].中国土地,2017(2).

[9] 新疆石油用地研究课题组.新疆石油用地研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社,1994.

[10] 黄健.石油企业土地使用权评估研究[D].西安：西安石油大学,2012.

[11] 王鑫.新形势下石油企业节约用地探讨[J].国土资源,2011(5).

[12] 杨俊孝.新时期新疆油气资源开发用地研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社,2003.