失地农民权益法律保障实证研究——以山西省大同市为例

聂嫄芳 王建敏 刘芳慧

(山西大同大学 政法学院，山西 大同 037009)

0 引 言

当前我国推行的快速城镇化政策使得农村集体土地的征收力度不断加大，失地农民数量与日俱增。由于国家土地制度本身的缺陷，土地征收中存在的诸多问题，以及相关法律制度尚不完善甚至缺失，造成农民在失去土地的过程中大量的权益受到侵害，从而引起了学术界的高度重视。总的来说，国内对此的研究状况呈现出多学科参与、多视角探究、研究内容广泛、研究更具有现实性等特征，其研究成果涉及失地农民的各个方面，这对构建可持续发展的失地农民权益保障体系、改革实践和理论研究均有重要的意义；但仍然存在一些问题，突出表现在对某地的具体问题研究不足、研究的操作性不强等方面。本文以山西大同市为例，从法律视角出发，围绕失地农民的财产权、就业权、社会保障权及权益救济等方面，探索具有大同特色和适合大同市情的失地农民权益保障的制度体系，并提出具有创建性的和实操性的法律建议。这不仅有利于保护农民这一特殊弱势群体的合法权益，而且可通过以点带面的方法，给其他省市的失地农民权益保障提供借鉴和经验，进而从整体上推进我国新型城镇化的进程。

1 研究对象与方法

以经济发展程度、征地数量、失地农民数量为基础，选取大同市南郊区和大同县作为调查样本，以失地农民为调查对象，通过文献研究、问卷调查、个案探讨和实际走访、座谈相结合的方法，调查大同市失地农民权益法律保护过程中存在的问题，剖析其背后原因，并提出如何保障失地农民的权益的措施。

本次调研历时半年，随机发放200份调查问卷，回收177份，其中有效问卷160份。同时，实际走访农户30户，与失地农民和村干部座谈10次，在两地基层法院收集相关典型案例20例。

所谓“失地农民”，从社会学意义上看，是指“18岁以上，男性60岁和女性55岁以下劳动年龄内的具有农村户籍，因农村承包地被征而失去生存土地资源的劳动者。”[1]83这是本文的调查对象。而从法学意义上看，“失地农民是指因失去土地而失去土地上包括财产权利、基本生活保障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。”[2]12230农民失去土地后丧失了土地本身的利益以及土地所带来的经济利益，如何依据法律保障其应享有的经济、教育及社会保障等各类基本权益，解决其生存和发展之所需是本文研究的主要内容。

2 存在的问题及原因

2.1 存在的问题

2.1.1 征地补偿的标准较低，且标准不统一

首先，相较于土地出让金，大同市各区、县的土地征收补偿费用过低。大同市土地补偿费综合标准如下：南郊区补偿41 400元/亩，浑源县补偿21 231元/亩，阳高县补偿21 919元/亩，大同县补偿28 584元/亩，天镇县补偿18 264元/亩……而大同市土地一级开发市场价格接近于300 000元/亩。对于土地巨大的增值收益，农民基本无法分享。

其次，大同市所辖各区、各县土地征收补偿标准不同，即使是同一县区的土地，因为土地类型、年产值以及区位登记等因素的影响，其征地补偿费用的差距也很明显，从而导致征地过程中各种矛盾凸显，部分农民觉得有失公平。以大同市南郊区为例，补偿价格最低的一类区片为西部山区，其补偿标准：水田/水浇地23 646元/亩，旱地/园地11 823元/亩，林地5 911.5元/亩，牧草地和其他农用地2 955.75元/亩；而最高的七类区片为城市近郊区，补偿标准：水田/水浇地430 132元/亩，旱地/园地215 068元/亩，林地107 534元/亩，牧草地和其他农用地53 767元/亩。

最后，对同一块土地，因省、市相关文件规定的不同，进而导致具体的征地补偿标准不明确。以大同市南郊区某征地纠纷为例，某村民1992年承包集体土地六十余亩种植果树，已有一定规模。2012年以来土地陆续被征收，但至2017年5月，该村民仍未拿到合理的经济补偿。就此事有关部门进行了解之后发现，市政府的征地补偿款早就到位，采取了“综合补偿，政府打包”的形式，由乡政府进行管理。而乡政府在实施管理过程中，并未明确具体补偿标准，不管被征地里有什么作物，一律补偿10万元/亩。目前，涉及该村的征地补偿标准有：根据大同市国土资源局第2014—1号文件的规定，该村征地补偿综合标准是4.14万元/亩；根据《大同市2013年报国务院批准建设用地第一批次城市农用地转用和土地征收实施方案》，该村征地补偿综合费用是道路用地8万元/亩，其他用地10万元/亩；而根据晋政发[2013]22号文件的规定，该村民土地补偿标准应是215 068元/亩。由于征地补偿标准最后都依赖于市政府下发的文件，省、市规定各不相同，该文件却基于种种原因极少被乡政府公开，以至于被征地农民根本无法知晓具体的补偿标准，甚至很多时候政府也不明确具体的补偿标准，进而导致征地过程中矛盾丛生。

2.1.2 农民失地后的收入水平偏低

通过对失地农民的谋生手段进行调查，发现：农民土地被征用后，只有6%的农民通过租赁等方式还在从事农业活动。并且从事耕种生产的这部分农民大都是年龄较大、子女不在身边的老人；在被调查对象中，有约41%的农民失去土地后，主要是以做临时工的方式来谋生，其工作不稳定且收入较低；有36%的被调查对象仅靠获得的征地补偿款生活；有8%的农民经营养殖业(大同地区以养羊为主)；只有极少数中青年人通过个体经商或其他方式来生存。

通过对失地农民家庭年收入进行调查，发现：在被调查对象中，家庭年收入在30 000～40 000元的比率为42.5%，接近被调查总数的二分之一；家庭年收入在40 000～50 000元的比率为30.6%；家庭年收入在50 000元以上的人数相对较少，不足10%。大部分失地农民的收入水平较低，少数人的收入只能维持本地的最低生活水平。

2.1.3 失地农民的总体社会保障水平较低

社会保障权作为一项基本人权，是保障人的生存和发展的基本权利。涉及失地农民的主要有社会救助权、社会保险权以及社会福利权。但事实上许多失地农民不能充分享受政府提供的养老、医疗、救助、福利等保障服务，社会保障参与度低，社会保障权益基本处于缺位状态。以社会保险为例，对农民被征地前后参加社会保险项目的对比调查中发现：在养老保险方面，被征地后的农民参保人数有了大幅度提高，由原来的64人参保增加至108人参保；在新型农村合作医疗方面，参保人数基本没有变化，一直较少；在失业保险和工伤保险方面，参保人数虽有变化，但仍有近半数农民没有参保；在生育保险方面，我们仅对育龄妇女进行调查，虽然参保人数有所增加，但只占被调查人数的六分之一，即大多数育龄妇女没有参保。

2.1.3 失地农民再就业困难

农民在失去土地后，政府没有及时提供相应的就业信息和帮助，失地农民对自身的规划没有头绪，很多人只有依靠土地补偿金生活，没有再就业渠道。

在调查中发现，在再就业方式中，被征地单位吸收为职工的、政府安置的、进入机关或事业单位的、组织外出打工的均不足10人。事实上，大部分农民没有得到来自政府的任何再就业帮助，更别说有针对性的就业培训。而被调查对象普遍认为政府有必要为他们的就业提供培训，而69%的农民目前最希望解决的问题是政府为其提供工作岗位。

2.2 原因分析

2.2.1 征地补偿标准的相关法律规定不够具体明确，且核算依据不合理

法律、法规中关于农村的征地补偿标准的相关规定太过笼统，不够详细。《物权法》第42条第2款虽然划定了征收集体土地之后补偿费用的范围，以及要求“安排被征地农民的社会保障费用”，但具体标准不明确。《土地管理法》第47、48、49条和《土地管理法实施条例》第25、26条的相关规定虽然比《物权法》详细一些，但基本上也是一些原则性的规定。目前，大同市各区县是根据《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》和《山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》(晋政发[2013]22号)文件的相关规定执行土地征收补偿的费用。该文件是按照统一的年产值标准以及征地地区的综合地价来计算征地补偿金额，这个标准较好地预防了在征收过程中因土地地价估值产生的不良现象，但在设计现行农村征地补偿标准时，依然是按照《土地管理法》确立的年产值倍数法的思路。用这种设计模式计算出来的土地补偿费并不高，表面上似乎完全补偿了土地承包经营权，但忽视了土地增值部分的分配，实际上并不能有效地保障农民的根本利益。

2.2.2 安置措施单一，农民的文化素质水平较低

大同市政府对失地农民的安置方式主要是给予一次性的货币补偿。这种方法简单易行，能迅速完成土地征收。对于政府和农民来说，双方都比较满意。一方面政府可以减少安置时的麻烦且易于操作；另一方面农民可以一次性获得大笔现金。调查的结果也反映了这一点，被调查的大多数农民强调自己更愿意接受这种补偿方式。但事实上，由于失地农民整体素质较低，且长期以农业生产为主，与现代化、智能化的城市社会脱节，所以缺乏相关的职业技能和就业能力。而且在拿到补偿金后，大部分人会优先解决住房、婚姻、教育等他们认为重要且急需解决的问题。一旦补偿款用完，失去土地意味着失去了经济来源，因缺乏对未来的合理规划和就业竞争实力，所以其生活极易陷入困境。

2.2.3 失地农民社会保障的长效机制欠缺

首先，针对性的养老保险制度缺失。“我国农村居民的养老保障形式是家庭养老，农民失去土地，就失去了养老保障的基本经济基础。”[3]130对于失地农民而言，尽管大同市政府在组织和引导其参加养老保险上做了很多工作，但事实上养老保险并没有完全普及。其最主要的原因之一在于养老保险种类不多，针对性不强，无论是农民失地以后是否就业，都一律参加同一种养老保险，再加上农民本身的保险意识较低，进而导致很多农民选择不参保。其次，其他相关保障制度不够完善。最低生活保障的对象、条件和标准等不够明确；医疗保险保障水平较低，且参加和报销的程序繁琐，这一切导致了失地农民参保意愿较低。最后，因失地农民的社会保障体系在保障对象、资金来源和待遇水平等方面都存在一定程度的缺陷，使得总体保障水平较低，没有建立起失地农民社会保障的长效机制。

2.2.4 农村集体经济组织成员资格的认定在立法上尚属空白

农村集体经济组织的成员资格如何确定，在我国法律中尚未有具体规定。根据调查，大同市以户籍作为成员资格认定的唯一标准，只要具有该集体经济组织所在地户籍的农民，就具备组织成员资格。若户籍迁出，其组织成员资格也随之终结。公安机关对自然人的户籍登记属于行政管理关系，而成员与集体经济组织之间的关系属于经济关系。这种以行政管理关系来确认经济关系的做法是无法体现成员与集体民法上的关系的；将成员资格的认定标准完全建立在行政管理关系之上，也不符合农村集体经济组织的自治要求。

3 解决对策及建议

城镇化是中国发展的必然趋势，而失地农民权益保障则是与城镇化紧密相连、不可分割的问题。在这一过程中，农民不仅丧失了土地，更关键的是没有了稳定的生活来源和保障。对失地农民而言，政府不应局限于经济上的扶持，更应该考虑其未来的生计和发展。因此，应建立、健全失地农民权益法律保障机制，全方位、多角度地保障失地农民合法权益。

3.1 健全失地农民权益法律保障机制应遵循的原则

城市化最终是要实现“人的城镇化”。完善失地农民权益的法律保障应以失地农民为核心，探索合适的机制。无论是相关法律体系的架构，还是制度的具体内容，都应坚持“以人为本，因地制宜”，结合实际情况，对症下药。具体而言，失地农民法律权益保障机制的建立，应该广泛了解民意，深入调查研究，了解失地农民的现状、特点及需求。而且，不同区域由于政治、经济、文化的差异而导致失地农民所面临的问题也有所区别，应针对当地实际情况去制定相应的制度。

3.2 健全失地农民权益法律保障机制的具体对策

(1)完善土地征用制度，规范土地征用程序。首先，明确土地的征用范围，有效防止农村集体土地征用泛滥的现象。必须将被征收的土地资源严格控制在公共利益限定的范围内，明确界定《物权法》《国土资源法》中“公共利益”的范围和领域，将符合公共利益需要的所有项目列成目录。地方政府在执行时，严格依照规定，在目录的项目，可以依法进行征地；不在目录的项目，一律不得征地，违者严罚。

其次，严格土地的征用顺序，事先保障失地农民合法权益。政府在征地过程中，应先保障失地农民权益和其基本生活水平，确立“先安置，再征用”的理念，严格执行国务院等部门确立的“先补后征”“先保后征”的要求。当对失地农民全部安置补偿完毕后，政府才能发放建设用地批准书，办理供地手续，征地单位才能使用土地。只有这样才能在一定程度上制止相关部门和单位(包括开发商)在征地前的违法违规行为，确保失地农民得到合理安置。需要重点强调的是，所谓安置补偿完毕，不仅仅是征地补偿费用足额到位，而且还包括被征地农民的再就业和社会保障工作基本完成。

再次，确定土地征收补偿费用和失地农民社会保障费用的标准，优先保障失地农民的经济利益。征地补偿标准应做到市场化、详细化、公开化、统一化。具体而言，征地补偿标准应体现市场经济规律。不仅要考虑到土地的市场价格，还应考虑征用的目的和用途，使土地补偿费用接近土地实际价值；补偿标准应该具体详细，并及时公开，让失地农民能清楚地计算各自土地的补偿费用；另外，征地补偿标准应尽可能统一化，耕地和其他农用地在作为建设用地时价值并无区别，统一的补偿标准更为公平。

最后，“公开土地征用过程，重点保障失地农民的参与权和知情权。引入土地征用听证制度和土地征用联席会议制度，参与土地征收所有环节。”[4]42充分利用土地征用的听证制度，创造机会使该地村民选举代表参与听证，并畅所欲言地表达自己的想法。对于村民代表的建议，不予接受的一定要详细说明理由；对于土地征用联席会议制度，建议在政府的主导下进行，要求所有相关部门和单位、相关领域专家以及村民参加，对征收过程中需要确定的每一项内容和需要解决的每一个问题予以论证，并邀请人大、政协和纪律检查部门列席会议进行监督。必要时可以邀请相关媒体进行实时报道，同时发挥媒体的舆论监督作用。

(2)创新安置补偿机制。近年来，企业用工要求在不断提高，而农村劳动力的受教育水平较低，这就导致了农民很难找到符合要求的工作岗位，就业存在一定困难。从长远角度来看，仅仅依靠单一的物质补偿并不能保障失地农民的生活需要。因此，可参考日本的做法。在实施货币安置的情况下，因人而异，因地制宜地对失地农民提供阶段性的货币补偿，为农民安置同样价值的耕地，使失地农民从土地中获利，共享发展成果。除此之外，还可以采用货币安置和开发安置相结合的方式，并通过相关培训提高农民综合素质和工作技能，以达到开发安置的目的。

(3)有针对性地建立健全失地农民的社会保障制度。首先，在完善保障制度的过程中，落实“土地换保障”的原则，从法律角度赋予农民对土地所享有的财产性权利。土地在一定范围内会为农民提供物质基础。要让农民放弃土地的相关权利，须全面保障农民切身利益。发放补偿金不仅要考虑土地本身的价值，还应考虑土地为农民带来的养老和失业保障。

其次，在社会保障所需费用方面，应明确其来源范围。建议设立失地农民专项社会保障基金，该基金可由政府财政、土地增值、农民个人缴费和社会筹资四部分构成：第一，因为政府有保障本国公民权益的责任，同时政府财政资金雄厚和政府的公信力，也可以增加农民的信任度；第二，“从土地增值的效益中拿出一部分投保可以让失地农民享受到土地增值的收益。”[5]50；第三，由失地农民出钱为自己作保障符合常理；第四，通过社会筹资，拓宽基金补充渠道。除此之外，还需设立理事会，专门管理经营，实现基金的保值增值以用于失地农民的长远需要。

最后，在社会保障体系内容方面，一是要明确保障对象，规定哪些人可获得最低生活保障，并且根据各地实际情况确定最低生活保障线；二是要逐步推进更具有针对性的养老保险制度，“对于就业和未就业的失地农民要区别对待，把已经就业的失地农民划入到城镇职工养老保险范畴，”[6]68并为未就业的农民新建一种区别于城镇职工的养老保险模式；三是要完善新型农村合作医疗制度，提高农民的医疗保障水平，简化相关程序，解决失地农民医疗问题。

(4)制定集体经济组织成员资格的认定程序。首先，明确成员资格的认定主体。由于农村集体经济组织的形成条件相对复杂，且法律难以做出详尽说明，所以可依据自治管理条例，由各地区自己决定。

其次，统一成员资格的认定标准。到目前为止，我国还没有出台相关法规或立法解释对成员资格的认定标准进行详细说明。实践中，有关部门可以参照相关的法律条款、大同市地方性法规或大同市政府部门文件及已经形成的共识予以确认，采用统一标准进行判断。

再次，规范成员资格的认定程序。成员资格的认定涉及成员的确认和变动，对其他村民和整个集体经济组织关系重大，必须由所有人员共同决定。浙江省宁波市江北区创设了“成员资格申请制度、审核制度、公示制度、登记制度、归档制度”，其具体实行中确认程序包含“申请—审核—公示—登记—归档”五个步骤。大同市政府可以在考虑自身情况下予以借鉴，完善相应程序。

最后，畅通成员资格确认纠纷的诉讼解决途经。实践中，由于法律没有明确规定该资格的认定标准，大同市各基层人民法院认为农民单独以认定其成员资格为由提起的诉讼属于村民自治的范畴，基本不予受理。建议最高人民法院出台具体的指导意见，明确将其纳入人民法院的民事审理范畴，当农民权益受侵害需要对自己的成员资格进行确认时，诉讼程序是合法救济途径之一。

[参 考 文 献]

[1] 田媛苑,杨志银.昆明西山区失地农民社会保障问题研究[J].湖北经济学院学报，2009(11).

[2] 李灵毓,徐秀丽.关于失地农民养老保险的研究综述[J].安徽农业科学，2010,38(22).

[3] 许音.我国失地农民社会保障问题及对策研究[J].科技视界，2014(21).

[4] 牟晓彤.城镇化建设中失地农民权益保障问题研究[D].济南:山东大学,2015.

[5] 杨薇.失地农民社会保障制度研究[D].南京:南京工业大学,2010.

[6] 刘晶.浅谈失地农民社会保障工作的完善[J].新经济，2015(26).