县乡政府履行经济职能的理论逻辑和实践探索——以河北欠发达区域为例

樊 清

(燕山大学 公共管理学院,河北 秦皇岛 066004)

“全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。”[1]在国家扶贫开发战略取得根本性成果，全面建成小康社会后，县乡政府以更高层次更深入更长远的思维实现经济发展之道，从而更高效更恰当地履行好经济职能，应成为县乡政府下一阶段的重要工作任务，这是一个创新型高效政府的必然选择，具有重要的理论和实践意义。本文以河北欠发达区域县乡政府履行经济职能为例，从理论逻辑和政府实践两个角度展开讨论。

一、地方政府寻求合作履行经济职能理论逻辑之演进

从理论上讲，政府履行经济职能是在复杂经济社会环境中，依据现代经济规律，发挥市场经济在资源配置中的基础作用，政府对市场调节监督，高效实现其目标的过程。

新中国成立以来，我国社会主义计划经济占主导形成的“全能型政府”对经济生活具有绝对支配地位，其理论基础是马克思主义政治经济学及其相关理论。改革开放之初，邓小平指出，这“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关都管了很多不该管，管不好，管不了的事，这些事只要有一定的规章放在下面，放在企业事业社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关，拿到中央部门来就很难办。”[2]他深刻认识到政府履行经济职能的越位、缺位和错位以及由此带来的问题。

如今随着信息化发展大数据时代到来，政府履行经济职能的社会环境变得更为复杂和艰难，要使政府管理建立在科学稳固原理之上有其必要性，正如行政学学科创始人美国伍德罗·威尔逊所言：“行政学研究的目的在于，首先要弄清楚政府能够适当而且成功承担的是什么任务。”“其次要弄清楚怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。政府在从事行政活动前，首先要明确其职能是什么，范围有哪些，政府应该和不应该管什么，研究政府用什么方式方法进行管理，才能提高行政效率，履行职责，这些构成了行政学各部分的具体研究内容。”[3]所以政府职能是政治学行政学研究的永恒主题。

17世纪后半叶英国启蒙思想家洛克在其名著《政府论》中，认为政府存在的价值是“保护社会成员的生命、权利和财产”[4]105，“一方面，使人民可以知道他们的责任，并在法律范围内得到安全和保障；另一方面，也使统治者被限制在他们的适当范围之内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力，以达到上述目的。”[4]86他论述政府职能有限性，是其警惕政府行使权力可能产生的恶，同时也论及政府经济职能的必要性。1777年亚当·斯密的《国富论》强调市场“看不见的手”可以自动调节经济，政府只是经济发展的“守夜人”，影响了英国长期奉行的自由放任政策，但他依然认为政府具有为经济运转提供环境保护的作用，虽然他反对政府深入经济生活内部的直接干预。

第二次世界大战后，凯恩斯主义一直是西方各国政府扩大职能干预经济的理论依据。但随着20世纪70年代以后西方各国持续的经济滞胀和高福利导致的财政赤字等问题的逐步显现，引发了此后对政府经济职能的再讨论和再认识，理论家重新认识政府和市场，政府和社会关系，同时引发“重塑政府”及政府职能改革运动。理论观点层出不穷，学者们连篇累牍论证自己的观点，比如公共选择学派的布坎南认为，所谓公共选择，实际上是政府选择，政府做决定的人和其他人一样会犯错误。而官僚也可能是经济人，追求个人利益部门利益最大化，在政治市场上追求着自己最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位，因此他提出“政府失灵说”。认为政府失灵首先表现在政府政策低效率，即所实行的政策不是最好的政策，并不能确保资源的最佳配置；其次表现为因缺乏竞争机制，缺乏降低成本的激励机制的政府机构工作低效率，甚至自我膨胀，权力寻租，监督信息不完备等。[5]此论显然有一定的片面性，但有其合理性和解释力。

与公共选择理论一脉相承，新公共管理理论强调为政府职能“卸载”，用民营化的市场承包租赁等方式替代一部分政府管理职能，特别是在经济和社会领域。该理论成为克林顿时期美国联邦政府、州政府和地方政府改革的理论指导，以企业家精神改革和“重塑政府”，引进成本收益观念提高政府效率，促进地方自治，提高公共服务质量，降低政府规模和行政开支。[6]此后登哈特提出新公共服务理论，主张以社区参与政府职能的履行，政府和行政官员要为这种参与提供必要的服务。

上述理论逻辑演进和各国政府实践证明，市场失灵需要寻求政府的作用，然而政府失灵又要寻求市场的助力和社会力量的支持。对我国而言，在新的历史条件下，政府不可能重新回到“全能政府”状态，需要在实践中尽最大可能借力市场和社会，政府要扮演好元治理角色，保证政府的必要权威，努力在政府、市场、社会之间，探索三者适当的协调方式，实现政府主导的合作共赢。

二、县乡政府借力市场和社会履行经济职能之探索

如今在国家扶贫开发战略取得根本性成果，小康社会初步建成后，中国农村由传统粗放型向现代集约型经济转轨，探索县乡政府以何种方式方法去履行经济职能是急迫的现实课题。其实，早在2008年党中央就明确指出：“把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品，要全面正确履行政府职能，改善经济条件，严格市场监管，加强社会管理，更加注重公共服务。”[7]因此政府对经济的行政管理，统筹规划，掌握政策，引导方向，发布信息，组织协调，提供服务，检查监督，以公共治理思路，不仅要通过行政手段，还要尽可能通过市场和社会来间接调节落实实现。在当前新经济环境下，县乡政府履行经济职能要有所为有所不为，哪里该进哪里该退，哪里该收哪里该放，需要重新思考和实践探索。

但是现实状况常常是，县政府为加快县乡区域内的经济发展，以行政命令和激励措施，对下级乡政府分解任务和指标。乡政府直接面向民众，秉承上级县政府意志对上负责。当前实行乡财县管，乡政府难以成为完整意义上的一级政府，却又要按完整政府来负责，以主要精力抓经济工作，以促进农村经济发展增加农民收入。村委会决定本村事务又依赖乡政府，对乡政府只能被动服从。涉及公共经济事务时，民主决策不够，忽视农民需求和村集体经济实力，农村经济自组织自我管理能力较弱，在压力型行政生态环境中，乡政府艰难完成着考核责任书任务。在工作过程中有时强制包揽管理本不该管的经济社会事务，强行开展脱离农村经济发展实际的工程，甚至用不当的行政手段干预农民自主经营，而市场瞬息万变，农产品卖难、贱卖易引发农民不满，有时引发群体事件。

产生这些现象的原因是县乡政府履行经济职能的越位，用行政手段直接管理经济的结果，虽然工作成效快速明显，但急功近利疲于应付眼前，县乡政府缺乏从长计议的经济战略谋划，难以适应社会主义市场经济发展的新形势。但县乡政府一管就越位错位，新问题不断。不管就不作为，农村经济发展滞后和公共服务缺位。究竟管什么，怎么管，一直没有解决好。

县乡政府要在省市政府经济战略和总体规划目标引领下，要转变主要精力直接抓经济的履职方式，以创新型政府的思路，因地制宜借助市场和社会之力来履职，不断在实践中探索磨合创造性地开展工作，这是文明生长的内在要求，也是经济发展的需要，更是现实的产业发展提质增效的需求。县乡政府要实行放管服改革，用权力负面清单制度，对自身权力进行强制性约束，逐步探索从收费审批管制转变到引导帮助扶植提供服务上，激发农村社会和农村市场内在活力，加大对农村公共产品公共服务的供给，缓解进而改变其与农村经济社会发展脱节、与城市发展差距拉大的状况。

三、县乡政府直接履行经济职能之着力点

以河北北部经济欠发达区域为例，讨论县乡政府履行经济职能的具体实现方式，为县域经济长远发展提供基础和保障。县乡政府除了日常对农村经济发展加强监管提供必要指导职能外，其工作着力的重点如以下五点所示。

(一)重视经济依托的自然环境保护

县乡政府的经济职能除了维护经济秩序和为经济提供良好发展环境外，更要重视对自然环境的保护。因为河北北部经济欠发达区域位于北纬四十度纬线上下，是400毫米等降水量线半湿润与半干旱区分界线，是传统农业牧业交织地带，历史上就是游牧文化和农耕文化交融冲突地区。与中原和江南地区相比，该区域寒冷，其生产生活对自然条件依赖度更高。一百多年前就有关于草原开发争论，有人认为草原开发对原生态草原对区域生产生活方式有不良影响。

新中国成立以后随着大规模对该区域草原的开发利用，农业文明的生产生活方式对原来传统农牧业交织带形成了绝对优势，草原生态日益脆弱，沙尘暴越来越严重，虽然缓解了当时急迫的粮食问题，但是也逐步影响着我国北方大部分地区的生态和生存条件，威胁到该区域以南的农业区和城市，草原牧业也面临新问题。20世纪80年代开始，国家实行“一退双还”政策，使部分耕地退至草原森林，恢复自然植被。但该区域地势高气候温和凉爽，农作物生长优势独特。近十几年来无公害蔬菜和其他粮食作物得到大面积种植，是政府推动的扶贫开发农民增收的主打项目。尽管该区域推广节水灌溉渠，蔬菜和其他农副产品基本是在水浇地种植，对区域地下水需求量大使用过多，而降水量基本稳定，这对草地形成了极大的威胁，造成植被退化，草原沙漠化荒漠化日趋严重，且种植面积大，农药的使用通过地下水和空气对地表草原植被造成污染和伤害。

基于上述问题，县乡政府要展开调研论证，调整甚至控制水浇地的种植面积，县级农业部门要与高校、农业研究所合作，研究出适合本区域内土壤气候条件的蔬菜、粮食及经济作物，引导农民种植节水耐旱耐寒的高产良种作物，防止对草原地下水过度开釆，巩固前期“一退双还”成果。当然中央政府和省市政府也要加大对该区域的经济生态补偿力度，利于县乡政府履行该经济职能。

(二)实施产业布局的宏观规划和指导

河北北部经济欠发达区域地域广阔，市场分散，农民人口多，三农问题突出，所以利用好国家农业政策，对县域经济的关键要素、产业结构及其空间布局进行研究，因地制宜制定本地产业布局规划、农业经济结构调整方案，以此调节指导而非行政命令的方式实施政策激励和技术服务影响农民生产，因为无论是集约化的大农场，还是农民个体的小规模土地种植经营，种什么，怎么种，根本上都是经营者个人的事情。通过引导使农民种植结构趋于合理，符合国家经济发展整体目标，实现区域产业结构优化，最终使农民受益。

(三)提供高质量完善的信息服务

对农民个体或单个生产组织而言，其决策能适应市场，基本与市场供求关系保持一致很困难。原因正如美国行政学家、诺贝尔经济学奖得主西蒙所说，人由于知识不完备性和备选行为范围有限等原因，无法穷极未来所有可能性，只能具有有限理性，基于“最优”方案来决策根本无法做到，所以决策失误难以避免。如今大数据时代，信息海量瞬息万变，农村数字鸿沟、信息不对称、信息失真、信息缺乏等问题严重，因此县乡政府履行经济职能，要帮助农民减少经济决策失误，就要为农民提供高质量完善的信息服务，提升公共服务效能，使农民掌握利用好真实有用的信息，助力农村经济发展农民增收。

县乡政府职能部门要为农民提供政策技术法律等各方面服务，还要有专门机构和人员从事本区域农村市场各方面信息的收集、汇总、分类、分析、预测，如为农民生产决策提供信息方面的详细数据和参考资料，对农产品的未来价格走势的分析预测。为方便农民获取政府所提供的市场信息的查询利用，县乡政府职能部门要拓展信息发布渠道，通过乡级政府、村民委员会、各类经济协作组织等实体组织线下发布传播，还可以在农民经常光顾的种子公司、肥料公司、农药销售点等场所做适当的宣传，引起农民注意和重视；通过公共信息平台发布传播，通过县政府电子政务服务平台、乡政府网站、公共网吧、农民手机APP软件都能快捷方便地查询。省市县乡政府相关部门定期把信息分析资料直接送到经济合作组织或农民集中场所，对农民使用信息资源进行集中指导，以方便农民决策参考。县乡政府使这项职能成为该部门工作职责的一部分，纳入对其考评范围，使之成为政府日常公共服务的重要内容。

(四)引导农民的网络技术培训

在复杂的新经济时代，即使传统农业也衍生出多样化的新产业，知识与专业加速分化，仅靠知识和学习能力较弱的农民个体难以应对，所以县乡政府职能部门除了利用各级农广校、农业院校、农技推广服务机构等线下培训外，更要用好互联网+农民教育培训，发挥信息化数字化学习资源的优势，对农民进行实用技术培训，让农民主体基本了解新业态新知识新技术，以便于转为农民增收的生产思路和操作方法。

首先，除利用本地电视广播的普及渠道外，要利用好全国云上智农APP在线学习工具。云上智农是由农业农村部科教司、中央农广校、隆平高科信息技术有限公司共同开发的，聚集各类农业科技教育资源，提供在线学习、互动交流、服务对接、产品展销、农技推广等农业综合性服务。农民可以自主报名，县主管部门审核通过后即可成为培训学员在手机APP客户端或电脑端在线课程学习，且可得到免费信息共享服务。

其次，利用农业农村部的全国农业科教云平台，其信息管理系统具备遴选培育对象、教育培训、项目实施管理、培训流程监控、网络交流等功能，该系统目前已实现部、省、市、县全覆盖；还可利用中国农村远程教育网“农科讲堂”、12316 三农服务热线、新媒体平台技能培训APP、农广校录屏课；借力农民远程视频教学培训和高校图书馆文献信息情报中心的远程教育功能。

充分利用农民教育培训信息化技术和工具，使农民在线学习提高培训质量，使农民了解产业发展形势以及自身优势和局限性，有利其提升自身经营能力，增加收益。

(五)筹建一体化乡镇公共图书馆、公共网吧

现代社会，公共图书馆、公共网吧是社会教育和文化信息交流传播中心，是政府公共服务载体。我国经过改革开放发展和政府推动，即使在河北北部经济欠发达区域，以文化引领促进农村经济发展的条件和时机业已成熟，各县在县城大多已经建起规模水平一流的图书馆。

对农村而言，加快乡镇实体图书馆、公共网吧建设的条件基本具备，因为随着城镇化步伐加快居住聚集，农村大型社区城镇化特征日益明显，分散于村庄的农家书屋，实践证明难以适应这种新形势的需要，所以乡镇需要与城市功能相同的公共图书馆、公共网吧，在乡镇驻地筹建一体化多功能的乡镇公共图书馆、公共网吧的时机基本成熟。县乡政府要预先筹划，多方筹集资金，实现集中规模化建设，初步建成投入使用后再逐步完善功能和设施，使之成为文化信息中心和政府农业信息化科技服务的平台，成为消除农村信息数字鸿沟开启民智的重要手段和途径，服务农村经济发展。农村交通如今已经比较发达，有阅读查询需求的农民到乡镇图书馆、公共网吧非常方便。

首先，适度超前，县乡政府利用多方资源，联合文化部门、高校、科研机构等共同开发建设数字资源服务平台，利用数字虚拟图书馆图像处理与人工智能等技术，打造乡镇公共图书馆、公共网吧为一体智慧化信息服务平台。

其次，整合资源，把各村农家书屋闲置的图书并入县和乡镇图书馆内。因为农家书屋由于阅读主体不断流失形同虚设，村里多为中老年人和儿童，农家书屋要针对他们的需求购置新书。

最后，悉心管护，县乡政府文化部门要安排编制规定人员管护，加强宣传，鼓励农民读者借阅图书，逐步营造乡村读书向学的风气。以此为平台和载体，举办知识讲座，观看公益性的惠农影音制品，开展特色的经济文化服务，邀请各类有能力的农业专家和各方面学者、高水平技术人员，通过固定的下乡渠道进行现场农村技术培训。

四、县乡政府履职借力农民经济自组织和乡贤之探索

除县乡政府与村委会共同工作维护好农民利益外，要研究发挥农民经济自组织作用，提升农民参与的主体性积极性，也是县乡政府借力间接履行经济职能的关键点。

(一)探索通过人民来工作的管理经济新模式

理论上，历史唯物主义的基本观点是人民群众创造历史，党的群众路线提倡党对群众的领导，同时也倡导相信群众依靠群众，尊重人民首创精神。美国行政学家登哈特在论及新公共服务理论的政府职能时认为，公务员日益重要的角色是要帮助公民表达并满足他们的共同利益需求，与私营组织和非营利组织一起为社区所面临的问题寻找解决办法，其角色从控制转变为使相关各方坐到一起为促进公共问题的解决提供便利，进行协商。在公民参与中，公共部门行政官员要更加关注公民的利益需求，扮演的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停者、中间人甚至裁判员。他们有责任通过担当公共资源的管理者，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。而这些角色所需要的不是管理控制的老办法，而是做中介协调以及解决冲突的新技巧，因此必须重新定位政府及其公共官员角色，探索通过人民来工作的具体实现形式。[8]

(二)培育经济自组织承担经济自我管理任务

在发展现代农业的新经济形势下，县乡政府履行经济职能，不是事事越俎代庖。农民通过将承包的土地租赁、流转、入股等形式进行相对集中经营，出现了农民加公司加协会加农户、基地加协会加农户的经济发展形式，不同层次的各类经济协作组织，如蔬菜协会、牛奶协会、经纪人协会等农民专业协作的经济自组织越来越多，这就需要乡政府在履行职能中，不仅服务支持帮助各种农民经济协作组织和产业化经营自组织，适应新经济组织的要求，为经济自组织这个市场主体发展提供公平公正公开透明的公共服务和管理，通过建章立制，创设渠道和平台，培育扶持农村经济自组织参与经济管理活动解决公共经济问题，让农民分享权力，表达自身意愿和需求，参与政府经济管理、决策和监督，使之在推进种植业、养殖业、农产品深加工等生产环节，分担政府产业规划和布局的具体落实职能，使农民不再是旁观者，也使县乡政府不断调整自己履职方式，改变乡政府忽视农民主体作用、过多干预各村农民具体事务的状况。

(三)发挥乡贤对农村经济发展之作用

中国古代乡绅在乡土中国是文化教育的引领者，是基层治理的主要群体。他们的作用或大或小其实一直存在于中国农村，即使在边远山村，每有德高望重办事公道为村民所敬信之人，他们对社会基层治理非常重要。但随着近现代革命的发生，特别是新中国成立以来很长一个时期，这个社会群体的作用被严重低估，而政府对基层社会复杂细致的治理却力不从心，基于这样的历史经验教训，所以在新的历史条件下在经济社会领域内，县乡政府要重视农村形成的新精英群体即乡贤作用的发挥。

首先，县乡政府要把本地农民企业家、精英人物信息汇总并加以利用，使乡野无遗贤以利国家昌盛之道。通过经济自组织中介组织的带头人、行业协会的领导人和有文化懂技术善经营会管理的农业技术带头人发挥作用，带动影响农户的经济行为，使村民见贤思齐。县乡政府工作人员要礼贤下士，联合村委会常与之接谈，加以礼遇，以佐一村之治，使这些优质人力资源与政府充分合作，降低政府行政运行成本，发挥其对乡村经济发展和乡风建设的带动作用。

其次，县乡政府要网罗利用懂经济有经营能力的社会贤达人士、技术人员、各方面专家和热爱农村的乡梓乡贤，发挥他们的专业优势，回乡为农村经济建设提供专业化服务，比如以离退休干部办公室等机构与县乡镇政府共同组织协调，通过各地人才市场、经济自组织、社团组织、各专业协会、社区具体组织安排，集思广益群策群力，调动全社会力量，突破体制机制障碍，不拘一格使用优质人力资源和各方面人才，助力农民生产和农村经济发展，用科学理念和现代思维方式指导影响农民的生产生活，同时逐渐改变部分农民在经济生活中法律意识淡薄、责权利观念错位、承担责任和义务自觉性不足等问题，培养农民与现代化社会相适用的思维方式和生产生活方式。

总之，中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨，要求县乡政府在履行经济职能中，一方面要维护党中央和政府的权威以团结凝聚广大农民群众；另一方面，要适应对农村从“输血型”向“造血型”模式的转变，县乡政府要从实践中探索实现经济职能转变的具体方式，培育农村产业兴旺的坚实基础和内在条件，推动农村不断创造自我发展的强劲内生动力，逐步实现农村的产业兴旺。这是解决三农问题的根本出路，也是适应市场经济新要求的必然选择。