冲突视角下食品安全信息公开的困境研究

郝 娜

（燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004）

冲突视角下食品安全信息公开的困境研究

郝 娜

（燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004）

企业受利益驱动，道德功能弱化，食品监管部门监管范围有限，食品安全问题没能很好的解决。在这种情况下，监管部门尤其地方监管部门和公众之间及时的信息沟通和交流变得十分重要。由于监督部门自身面临利益冲突、角色冲突以及负面激励冲突等多方面困难，使得食品安全信息公开变的十分不易。

食品安全；利益驱动；道德沦丧；信息公开；负面激励

一、食品安全信息公开冲突现状

（一）地方食品安全信息公开的及时性、充分性存在问题

由北京大学公众参与研究与支持中心发布的《2014—2015年度中国食品安全监管透明度观察报告》明确的显示出我国现阶段的食品安全监管信息公开还存在很多的问题，有很大的提升空间。只有国家食药监总局对于静态的食品安全信息主动公开程度勉强合格，其余省局以及省会市局的信息公开程度都很低。至于动态信息主动公开的情况就更加不乐观了，不仅省局和省会市局的公开程度特别低，甚至连国家总局的公开程度都不合格。[1]《报告》指出，多数地方食品安全监管部门信息公开还存在很多的问题，比如指南和目录都不透明，不被公众熟知。信息公开的及时性和充分性比例都比较低。只有刚刚超过1/3（11个）的省级食药监局和不到10%（3个）的省会城市食药监局能够按时、完整地公开信息公开年报。还有很多地区，包括浙江、云南、青海、西藏、郑州、石家庄等11个省市甚至都没有公布。

从表1可以看出信息公开的总体趋势是越到基层，主动公开水平越低[2]，动态信息的主动公开水平普遍较低。同基层百姓关系最为紧密的地方食品监管部门对信息的主动公开程度偏低使得百姓的食品安全没有保障。政府监管部门是食品安全信息最权威的发布中心，尤其地方监管部门更是和每一个消费者切身利益有着更为紧密的联系，其透明程度直接决定普通公众是否知情，能否吃得放心。可见，我国食品安全监管信息及时、充分公开问题的解决，依旧任重道远。

表1 各层级主动公开信息得分率

（二）食品安全信息公开渠道不明晰

2016年央视第26届“3.15”消费者协会晚会上，最火外卖“饿了吗”曝光。从这个晚会上也得到了很多有关食品安全的其他方面信息，但是这种影响比较大的晚会渠道毕竟太少。当然除了晚会这种渠道外，也有食品药品监督管理局的官方网站、电视新闻、网络新闻等渠道。国家食品药品监督管理总局新闻发言人颜江瑛在晚会上发言，称国家食品药品监督管理总局每周都发布信息公开，消费者在市场上发现不合格产品也可以举报。这种关系到群众生命财产安全的信息公开渠道，应该是方便快捷多样的，使消费者可以在最短的时间内用最简单的方式获得，以防止由此带来的食品安全问题，但是这些发布的信息大部分公众并不清楚，也不了解信息发布的渠道。由此可以看出我们能够获得食品安全信息的渠道有限，而且并不明晰。

（三）食品安全信息公开的可信度低

首先，社会公众获得食品安全信息的渠道来源不同。除了电视新闻，大部分公众通过网络渠道获得，而网络上又存在很多谣言，网络信息真假难辨，这使得公众对所获信息不能完全信任。其次，即使政府公布的部分食品安全信息也存在可信度低的问题。比如政府信息公布的真实性可能存在问题，一些属于政府信息公开范围的食品安全信息，政府不予以公开等等。而且社会公众对政府的信任危机也可能影响其对政府公布的食品安全信息的信任度。

二、信息公开冲突原因分析

（一）食品安全监管部门公职人员存在利益冲突

一般意义上的利益冲突包括群体性利益冲突、邻里利益关系对立、不同阶层利益的矛盾等等。本文中作者的利益冲突并非一般意义上的利益冲突，而是公共领域的利益冲突，特指与政府官员职务相关的公共利益与私人领域的利益之间的冲突，通常发生在某一公职人员单一主体身上。其中“利益”不仅限于个人的经济或者其他物质利益。私人的社会关系、债务或其他义务、宗教或类似团体、专业和党派政治组织、家庭利益都可能影响官员公正履行他们的职责。[3]利益冲突表现为公职人员的私人利益与其代表和谋求的公共利益之间的冲突。[4]

食品安全监管部门公职人员的利益冲突主要表现在三个方面。首先，公职人员可能顾及自己的经济利益以及社会关系等等就会阻碍信息的沟通交流。这种利益冲突在地方食品监管部门中广泛存在，是影响食品信息公开的一个重要因素。其次，政府相关工作人员的工资收入通常是与本地区的财政收入相联系的。而众多的食品企业、工厂甚至小作坊又对本地区财政收入起着重要作用。公开食品企业存在的问题势必会影响企业收入，这些都将损害相关工作人员的切身利益，使得他们难以取舍。最终会造成隐瞒真相，食品安全问题信息公开困难。再次，一些大型食品企业对本地经济发展起着支撑作用，可以极大地拉动本地区经济发展，解决就业等很多问题，对官员业绩考核也有很大的促进作用。这些大型食品企业安全问题在地方政府的保护下更加难以曝光。

（二）食品安全监管部门公职人员存在角色冲突

角色冲突是指处在一定社会关系中的角色主体因角色行为与角色期望、角色要求存在不一致导致的心理矛盾和心理焦虑。其实质是责任冲突，[5]食品安全监管部门相关工作人员既是公职人员的角色，承担公共责任，同时也是社会角色，具有私人性。因此形成了公职人员角色的公共性与其他社会角色的私人性之间的冲突。而且我国是一个讲究人情世故的国家，有着根深蒂固的人情文化。论亲疏远近，讲人情面子是显著的社会特征。这样一来在角色冲突中，公职人员角色的私人性就会明显超过其公共性，容易带来合谋的问题，食品安全的信息公开自然就变得困难了。

食品安全监管中合谋问题的最主要特征是监管部门及其工作人员，通过权钱交易而放弃食品安全监管的责任，进而影响信息公开的问题。[6]地方食品安全监管部门公职人员在担任政府公职人员角色的同时还有自己的社会角色，尤其在讲究面子，注重人情的，当下我国社会公职人员经常会陷入正当履行职责与亲人朋友的利益相冲突的困境，一方面是自己的利益，一方面是公众的利益。为了帮助亲戚朋友，维护他们的利益，公职人员很可能会故意隐瞒信息，企图满足部分相关职员的私利掩盖企业食品安全问题的现实，损害社会公众对于食品安全的知情权。

（三）食品安全监管部门存在负面激励冲突

地方监管部门的工作人员具有双重属性，一方面，作为监管者要对食品企业的安全负责，促使他们的产品符合标准。另一方面，作为被监管者，还要对上级相关部门负责，受他们的监督，当出现食品安全事故时，监管部门人员要承担责任受到处罚。这样一来就会形成对监管机构人员的负面激励，使得监管机构相关人员在发现食品安全问题后为免于受到惩罚而不敢公布，甚至会帮助企业隐瞒真相。这样公职人员的职责和他们的考评机制就形成了一种新的冲突。

食品安全监管部门会采取瞒报信息的策略，这与我国现行的监管者考核机制也有关系。监管机构发现问题后及时报告公开信息，就算得不到奖励也不应该受惩罚。然而现实情况下，监管机构可能会因为监管失职等受到惩罚。对食品安全监管部门的负激励政策大大减少了监管部门公开食品安全问题信息的动力。

三、解决食品安全信息公开冲突的对策

完善的食品安全信息披露机制，可以有效地解决由于信息不对称而导致的“市场失灵”和“政府失灵”问题，保证食品安全信息的充分披露，从而规范食品安全行为，提高食品安全质量。

（一）引入社会共治，缓解利益冲突带来的信息公开困境

近年来食品安全事件不断发生，为了更好地进行食品安全监管，解决食品安全信息公开问题，我国提出了“社会共治”的治理理念。从社会管理到社会共治，其实质是从由上而下的管理模式转变为上下结合、国家与社会相结合的治理模式。[7]自上而下的加强监管是解决食品安全问题的一项重要措施，但是加强监管需要投入很大的成本，并且效果有限。引入社会共治，加强自下而上的监管可以弥补社会管理的不足，还可以解决成本问题，在一个较为低廉的成本基础上能够加强对地方食品安监部门公职人员的管理和控制[8]，尤其现在媒体网络发达，社会共治十分具有可行性。

社会共治有三类责任主体，分别是政府、企业和第三方监管力量。鉴于政府监管制度已经比较成熟，笔者主要讨论企业和第三方监管力量的问题。其中，企业监管并非企业自身的监管，而是竞争企业之间相互监督，相互举报。例如2010年1月5日因生产、销售三聚氰胺超标乳制品的上海熊猫乳品有限公司早在8个月之前就被监管部门进行了查处，但这一消息一直处于严格“保密”状态，有关方面要求知情者严格“保密”“不能说”。最后因为其竞争者浙江熊猫乳品有限公司担心经销商将“浙江熊猫”误认为“上海熊猫”发表了律师声明澄清二者无任何关系，才将上海熊猫的问题曝光了出来。我们不鼓励商业对手之间的恶性竞争，但是这种相互监督的做法更有利于市场健康发展，可以弥补政府监管存在利益冲突方面的不足。此外，第三方监管力量主要就是指广大消费者以及各种媒体力量，消费者的维权意识越来越强，记者的眼睛也越来越亮，通过正规渠道传播真实信息，也可以减少地方食品安检部门职员因失责带来的食品安全风险。利益冲突是人类一切冲突的最终根源，也是所有冲突的实质所在。因此，缓解利益冲突对于食品安全信息的公开具有十分重要的意义[9]。

（二）强化中央事权，减少角色冲突对信息公开的阻碍

强化中央事权是解决角色冲突引发的信息公开困境的最好方法，可以通过限制地方监管机构公职人员权力，达到降低其角色的私人属性，最终减少公职人员私人角色对信息公开的阻碍。强化中央事权的同时还要做好地方机构的工作，要合理配置中央与地方的权责，加强中央与地方的信息沟通，确保信息自下而上可以流通顺畅。

弱化地方监管机构权力，机构职员私人性的社会角色自然就得到了遏制，造成地方公职人员阻碍食品信息公开心有余而力不足的局面。承担公共责任的角色与具有私人性社会角色的角色冲突就可以得到解决。将地方监管机构的部分相关权力收归上级所有，地方监管职员无法再与食品企业合谋隐瞒食品安全信息，失去地方保护的食品企业的问题自然难以隐藏。这样一来有问题的食品企业信息就可以得以公布。比如美国FDA对牵涉跨州的食品药品都归为联邦的权限。这样一来，食品安全保障的权力就会更多地集中到中央手里，而非地方事权，使得地方监管部门想隐瞒却无权隐瞒。但是这并不意味着地方无责，或地方政府可置身事外，只是事权的分配与责任的归属府际有别。[10]

除此之外，缩短地方监管部门对食品企业检查和发布信息的时间差，能够防止企业有暗箱操作影响信息发布的时间，有效解决信息瞒报的问题，缩小官商合谋的风险。减小地方监管部门公务人员在面对角色冲突时因为私人性角色而导致的公共角色失职的风险。

日本的食品安全监管体系已经基本建立完善起来，食品安全委员会专门负责食品安全风险评估与信息沟通对监管体系的运转发挥了支柱作用，该委员会的职权超脱且中立，并与其他行政机构保持权力分离[11]。我国的食品监管部门也可以借鉴日本委员会的做法，保证食品监管部门的职权超脱且中立，保持权力分离，提高我国食品安全信息的公开水平。

（三）完善考核机制，减少激励冲突对信息公开的影响

地方监管机构的负激励政策严重影响了公务人员信息公开的动力，完善激励政策，弱化负激励，能够解决公务人员因害怕受到惩罚而故意隐瞒信息的行为。改变结果考核制，加强对监管机构职员监管全过程的考核，弱化对相关职员的负面激励。

所谓激励相容的食品安全监管，是指监管的制度安排，使被监管者在追求个人利益的同时也能够实现监管者制定的监管目标[12]。这样可以缓解由此带来的监管机构公务人员的角色冲突问题，同时也可以使相关职员不用担心由于被监管者追求利益与监管者目标相冲突而产生问题，使得监管者受到惩罚。由此一来自然就弱化了对公务人员的负面激励。

在对地方监管机构相关职员考核的过程中，可以对那些能够及时公布信息，挽救局面，避免造成重大食品安全事故的机构职员采取适当的免责措施。对主动拓宽信息公开渠道的机构给予精神表扬和物质鼓励，除了新闻、网络等渠道，还可以利用微博、朋友圈、空间等形式推送食品安全信息，尽可能多地利用被公众熟知且方便易行的渠道公布有关食品安全的信息。对一些和社会公众生命安全息息相关的食品安全信息还可以采用电视下方滚动新闻通知的形式，这种简单有效的形式可以极大地提高信息传播的范围和效率。但是，在信息公布的同时也要注意做好信息保真工作，对真实及时的食品安全信息公布机构和人员给予奖励，对在网络散布不真实食品安全谣言要及时辟谣并且对信息发布机构和人员给予处罚。同时，地方食品药品监管机构要做好及时和充分推送信息的工作，食品安全信息更新的周期和数量都要有规章制度可遵循。同时也要加强对那些故意隐瞒信息的公职人员的处罚。以此确定正向的激励考核政策，增加隐瞒信息的成本，鼓励地方食品监管人员积极发布相关食品信息，减少食品安全事故的发生。

［1］记者王逸吟通讯员甘力心.食品安全监管透明度观察报告发布［N］.光明日报，2016-03-17.

［2］孟睿思，杨一婧，王艺璇.食品安全、透明度与社会等级［J］.中国经济报告，2013，（10）：82-85.

［3］公婷，任建明.利益冲突管理的理论与实践［J］.中国行政管理，2012，（10）：96-100.

［4］肖俊奇.公职人员利益冲突及其管理策略［J］.中国行政管理，2011，（2）：66-70.

［5］山成忠.角色冲突视角下的腐败问题及其治理［J］.岭南学刊，2015，（5）：71-76.

［6］全世文，曾寅初.我国食品安全监管者的信息瞒报与合谋现象分析——基于委托代理模型的解释与实践验证［J］.管理评论，2016，（2）：210-218.

［7］张曼，唐晓纯，普蓂喆等.食品安全社会共治：企业、政府与第三方监管力量［J］.食品科学，2014，（13）：286-292.

［8］Bavorová M，Hirschauer N （2012） Producing compliant business behaviour：disclosure of food inspection results in Denmark and Germany.Journal für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit（Journal of Consumer Protection and Food Safety）7：45-53.

［9］罗大文.社会冲突论研究述评［J］.前沿，2011，（16）：122-125.

［10］杨华锋.食药安全“三合一”改革的风险及其治理［J］.广东行政学院学报，2016，（1）：25-30.

［11］肖进中.日本食品安全委员会组织结构及职能［J］.世界农业，2012，（12）：37-40.

［12］陈思，罗云波，江树人.激励相容：我国食品安全监管的现实选择［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2010，（3）：168-175.

责任编辑：张增强

Abstract:Enterprises are driven by interests，the moral function weakened，coupled with food regulatory authorities have limited scope，food safety problems can not be solved well.In this case，timely communication between regulators，especially local regulators and the public，becomes important.Because of the conflicts of interest，conflict of roles and negative incentives and other difficulties faced by supervision departments themselves，making food safety information disclosure is very difficult.

Key words:food safety，driven by interest，morality undone，information disclosure，negative stimulation

The Plight Research of Food Safety Information Disclosure from the Angle ofConflict

Hao Na
（School of Humanity and Law，YanShan University，Qinhuangdao 066004，China）

TS201.6

A

1673-1573（2017）03-0044-04

2017-02-17

郝娜（1991-），女，河北石家庄人，燕山大学文法学院硕士研究生，研究方向为行政管理。