我国普惠金融助力精准扶贫：困境与路径优化

陈 华，李景腾

（山东财经大学 金融学院，山东 济南 250014）

我国普惠金融助力精准扶贫：困境与路径优化

陈 华，李景腾

（山东财经大学 金融学院，山东 济南 250014）

在我国二元经济结构突出的背景下，农村金融一直是我国金融体系中的薄弱环节。践行普惠金融创新发展，凸显共享金融发展理念，助力精准扶贫精准脱贫，统筹城乡发展，缩小贫富差距。从普惠金融与精准扶贫目标价值一致性入手，分析了阻碍普惠金融支持扶贫开发的主要障碍，相应地提出构建多元化、广覆盖、可持续的普惠金融扶贫体系对策建议，主要包括：建立有效复合式金融扶贫风险防控体系和补偿机制，规范配置扶贫开发资源，增强贫困地区金融服务可获得性，完善普惠金融生态环境等。

普惠金融；精准扶贫；小额信贷；金融扶贫

一、引言

普惠金融即金融包容性，是指有效率、全方位为社会所有阶层和群众提供服务的金融体系[1]。贫困问题是当今世界最尖锐最严肃的社会问题之一，“十三五”期间是实现全面小康目标的决胜时期，消除贫困，改善民生，新常态下金融扶贫脱贫应以普惠金融为切入点。党的十八届三中全会明确提出大力发展普惠金融，普惠金融视角下的金融扶贫重在精准，贵在普惠，造福群众，致力于脱贫致富。推进贫困地区扶贫开发，完善金融扶贫机制，利于扶贫工作持续发展，提高贫困群体金融服务的覆盖率和满意度，是普惠金融目标所在[2]。

推进精准扶贫，金融扶贫不可或缺。普惠金融是一种理念、创新、责任，是作为国家重大战略提供全民享受现代金融服务的机会与途径。普惠金融扶贫以政府市场协同发力为主要战略，扶贫对象从金融机构获得生产要素，投入生产创造价值，保障金融扶贫的输血形式与贫困农户的造血形式相互对接融合，体现授之以渔的理念，增强其自身发展能力[3]。金融扶贫对象享有所需金融服务的权利，小额信贷需求是普惠金融的核心，储蓄和支付服务需求安全便利，保险需求降低脆弱性。G20杭州峰会数字普惠金融作为重要议题，上升为国家战略，逐步成为深耕农村金融的生力军，开启新的视角与桥梁。***总书记强调实施精准扶贫，要构建好的体制机制，精准发力，狠抓落实，对症下药，因人因地施策，让贫困群众真正得到实惠。精准扶贫要做到对象精准、产品精准、渠道精准、责任精准和服务精准，彰显普惠金融包容性、公平性、可得性、持续性和多元性。

二、普惠金融扶贫国内外研究综述

（一）国外研究述评

1.关于小额信贷方面。小额信贷已经在巴西、印度等发展中国家迅速普及，能够拓展农户融资渠道，助推金融服务实现供给平衡，普惠金融是对小额信贷理论的进一步深化和发展。20世纪60年代孟加拉的尤努斯博士首先尝试小额信贷业务，主要服务对象是贫困农村妇女，实行“会员中心—会员小组—会员”三级结构，利率采取市场化定价原则，由此拉开了开展小额信贷的序幕，并发展成乡村银行（格莱珉银行）。

小额信贷的收支平衡与可持续性问题历来是学术界研究的焦点和热点，成为发展制度经济学与福利经济学重要的理论前沿。制度主义者认为信贷机构应该通过收取较高利息覆盖其运营和融资成本方能保持连续性，摆脱政府与捐赠的限制，保持财务持续性。社会福利主义者则认为信贷机构要保持持续性而不需要收支平衡，收支平衡会导致金融服务供求错位，制度成功应该由社会指标来衡量，更强调消除贫困。捐赠者被视为社会投资者，是一种社会内在回报。Vogel（1995）认为信贷机构是独立存在的，可持续性是其经营的最基本原则。Hermes（2011）通过研究435家信贷机构的数据发现，衡量可持续性的成本效率与衡量覆盖深度的平均贷款余额和女性借款者比例之间成负相关关系。同时，Cull（2011）对245家信贷机构研究得出，审慎性监管在一定程度上影响信贷机构的绩效与覆盖深度，与覆盖深度成负相关关系[4]。

在研究小额信贷管理实践方面，Park和Ren（2001）通过实证研究发现企业单位在影响力、可持续性等方面均比政府组织经营更好。CHurchill（2002）认为忠诚度是信贷服务经营成功的关键因素，并进一步探讨如何将银行最佳实践应用于小额信贷[5]。

2.关于普惠金融方面。普惠金融内涵来源于对金融排斥的研究，至今尚未成为一套成熟的经济理论。Leyshon和Thrift（1995）将金融排斥定义为阻挡特定阶层或人群获得正规金融服务渠道的行为。联合国在2005年正式提出关于普惠金融的概念，任何一个法律健全的发展中国家都应为所有阶层的人群提供合适的金融服务与产品。Hanning和Jansen（2010）认为普惠金融是将民间用户纳入到正规金融渠道，可享受到信贷、抵押、租赁、储蓄、保险等多方面的金融服务。

普惠金融的度量主要是从渗透性、使用效率、成本等属性来衡量。Honohan（2005）认为渗透性是指金融产品与服务的覆盖广度，包括风险转移机制、汇兑方式、存储与支付、网点覆盖程度等指标。Sarma（2010）认为使用效率可以使用存款和贷款数量与GDP的比率衡量，衡量指标有：人均贷款账户、贷款收益率、人均存款账户和存款收益率。Arora研究证明成本是衡量普惠金融的重要因素，主要是指金融机构各种服务费用[6]。

普惠金融的经济后果重点研究了对金融稳定性的影响。Khan（2011）研究认为，普惠金融加速货币政策的实施与落实，贷款会增加金融机构资产的多样性，降低贷款总体风险，同时，会降低贷款标准，增加银行的声誉风险和业务的系统风险。Morgan和Pontines（2014）通过实证检验发现小微企业融资规模与不良贷款率和违约率成负相关，普惠金融会促进金融稳定性[7]。

（二）国内研究述评

1.关于小额信贷方面。小额信贷于20世纪90年代初期在我国广泛发展，源于对传统正规金融体制理念的创新与改革，是一种重要的金融扶贫手段，研究主要集中于扶贫功能与效果。杜晓山（2003）认为小额信贷是在一定区域内小规模金融服务，针对中低收入群体金融需求的一种特殊信贷方式。

国内学者对小额信贷可持续性发展进行了大量研究。吴晓灵（2004）和焦瑾璞（2005）认为资金的可得性更为重要，小额信贷利率应达到市场利率，利于可持续发展和激励其扩大资金供应。要实现信贷机构可持续性发展，加强监管、风险控制和良好的市场环境是前提。茅于轼（2007）提出小额信贷机构可持续发展的必要条件是高利贷的合法化，政府的强力干预会使机构丧失决策权和责任感[8]。高晓燕、任丽华（2011）归纳影响小额信贷可持续发展的因素，有业务创新、宏观政策法律环境、风险内控机制、资金来源、创新管理方法等。

在小额信贷供需研究方面，韩俊（2007）通过调研发现，借贷行为和规模与地域产业机构和经济活动有关，东部地区借贷更偏重生产性，推动农业化发展，中西部借贷更偏重生活性借贷，并且，家庭构造、教育背景、年龄、工作性质等因素都会对借贷行为产生影响。很多潜在农户都有借贷需求与意愿，却因审批程序过于繁琐，贷款额度偏小等原因不愿申请贷款。张敏（2011）认为小额信贷资金供给不足，金融机构在偏远贫困地区难以设置网点，银行正开始商业化转型，审批程序更加苛刻，加上邮政储蓄银行只存款不贷款的原则，远远不能满足农户金融需求。

2.关于普惠金融方面。对于普惠金融基本理论的研究。焦瑾璞（2006）率先提出普惠金融发展概念，认为普惠金融是以商业可持续性的方式为全体社会成员带来全方位、多功能的金融服务，是小额信贷及微型金融的延伸与创新，鼓励金融市场向经济落后的地区开放，体现金融公平性。张平（2011）主要针对普惠金融扶贫框架、意义、亟待解决的困境等方面，提出扶贫融资应该涉及到客户、微观、中观、宏观四个层面，其基本特征是公平、高效、稳定，应加强普惠金融立法、规范、监督，引导县级金融机构将富余资金投向涉农领域，提供价格合理、方便快捷的金融服务。周小川（2016）认为普惠金融是指将金融服务惠及所有群体，依靠基层金融机构来做，提升社会福利，使各个阶层跟上现代化步伐，强调消费者保护，加强金融知识普及，运营新的信息技术实现普惠[9]。

（三）简要评述

综上所述，通过梳理国内外相关研究，小额信贷正处于单一化向多元化，福利主义向制度主义转化的重要节点。精准扶贫小贷先行，已取得显著成效。信贷机构要收取高利息保持可持续性经营，小额信贷正纳入正规的金融体系中，提高小额信贷便捷性与正规性，有效打通农户脱贫增收的血脉，相关文献成果已经十分丰硕。国内外学者对普惠金融概念理解基本一致，为社会所有人，尤其是贫困地区弱势群体，提供满足其需求的金融服务，解决其融资难融资贵的问题，促进扶贫开发落地到户，通过减贫实现经济包容性增长，带有人文关怀的金融创新。国外学者对普惠金融的度量、经济后果等一系列问题进行系统全面研究，而国内研究方兴未艾，缺少完整的理论框架，没有实现发展经济学理论的有机融合，迫切需要完善普惠金融精准扶贫理论体系，加快提高金融精准扶助产业的效果。

三、构建普惠金融扶贫体系面临的困境

（一）供给侧需求侧结构不对称

普惠金融扶贫开发供给不足，金融扶贫需求不明确，信息不对称加大精准扶贫难度。从供给侧看，普惠金融创新动力不足，贫困地区融资担保机制不健全，通信、网络等基础设施匮乏，硬件环境与软件环境不匹配现象普遍。商业银行设点较少，业务自主能力受限，涉农信贷产品单一，支农制度建设滞后，拓展金融服务积极性不高。小额信贷公司、村镇银行等尚未成熟，经营制度不完善，服务覆盖面有限，资产规模较小。地方法人金融机构过于倚重担保，金融机构难以完成精准扶贫使命[10]。从需求侧看，贫困人群金融服务意识薄弱，往往被排斥在金融体系之外，有效需求不足。贫困地区缺乏信贷资金承载主体，信息共享渠道不到位，宏观审慎框架下合意贷款不满足农户需求，贷款供需矛盾突出，影响扶贫信贷的时效性与准确性。农业现代化发展缓慢，效益差，金融生态环境恶化，削弱了金融扶贫开发的深度与广度。

（二）缺乏有效激励约束机制

失信惩戒机制尚未有效建立，为追求利润最大化的目标，贫困地区难以吸引金融机构，正向激励不足。贫困地区缺少独立的运作机制，发展不平衡，缺乏竞争机制的金融市场，契合精准扶贫的信贷产品较少，产品创新活力不足，信贷风险较高影响信贷投入积极性[11]。金融政策宣传不到位，扶贫落实政策少，对扶贫机构政策奖励不落实，涉农相应优惠政策力度不够，严重影响贫困地区普惠金融扶贫发展进度。扶贫贴息贷款政策效率低，基层落地难，资金很难按时到位，并且强调扶贫信贷直接到户，严重制约金融机构间接到户，激励作用不能有效发挥。扶贫政策资源脱节现象突出，弱化财政扶贫的杠杆效应。

（三）风险分担补偿机制亟待完善

贫困地区环境恶劣，生产方式与组织较为落后，金融体系的高度脆弱性，导致普惠金融扶贫风险大。普惠金融风险产品体系依然处于空白，保险产品更新慢，供给主体单一，农户投保意识较为薄弱。并且，缺乏有效的管理机制和再保险的有力保障，加大经营农业保险机构的风险[12]。我国仍缺乏政策性农业保险，贫困地区担保制度滞后，贷款利率僵化，政府财力支持不足，导致风险与收益处于不对称状态。农业作为弱质产业，季节性强，资金收益率低，易受风险干扰，造成农村信用社操作风险及隐患较高。

（四）普惠金融扶贫生态环境有待优化

农村信用体系、抵押担保体系、保险体系仍未健全，增加金融扶贫开发难度。整体信用环境较差，信息搜集成本高，缺乏统一评价体系，影响金融精准扶贫进度。而且，农户信用意识淡薄，违约成本较低，合同违约、逃废债务现象频繁，加大农户融资难度，易导致银行不良贷款增加，使金融债券维护难度大[13]。同时，信用体系过差造成担保机构不敢进驻，贫困地区产权流转市场发展不成熟，农户贷款抵押担保难，融资担保机构数量少、额度低。农业保险规模小，品种少，覆盖面窄，农业保险知识宣传力度欠缺，远远不能满足贫困地区农业发展的需求。

四、推动普惠金融扶贫开发的对策建议

（一）政府市场协同发力，共创普惠金融扶贫体系

坚持市场配置资源的决定性作用，运用好政府的财政杠杆功能，构建便捷、高效的金融服务网络，有效破解贫困户融资难融资贵难题。完善金融扶贫资金供给保障体系，强化财政扶贫政策，发挥地方政府组织增信优势，充分挖掘和利用各类信用资源，实现融资与资金供给能力相匹配[14]。构建金融扶贫精准模式，完善融资领域增信机制，有效整合涉农财政资金。以市场化手段破解信用能力不足，增强贫苦农户诚信意识，降低扶贫贷款的道德风险。积极改善农村信用环境，不断提高区域金融服务能力。通过政策支持与利益引导，加快农村金融和社区金融改革，大力发展商业银行、村镇银行、小额信贷机构、自助银行、小微支行等多元化农村金融体系，打造集融资、融智、融商于一体的金融服务三农平台，提高农村金融服务便利性，做到精准发力。

健全金融市场体系，大力发展基于大数据的普惠金融模式，推动业务行为市场化、产品定价市场化，充分发挥规模效应，实现服务社会效益最大化。优化服务业信贷支持结构，积极开展信用体系建设，降低企业融资成本，提升金融扶贫服务水平。

（二）整合扶贫资源与力量，增加普惠金融有效供给

有效整合各类扶贫资金，健全扶贫开发部门与金融机构的合作机制，增加金融供给。加强扶贫政策的协调配合，降低银行准入门槛，扩大抵押物范围与品种，规范发展民间融资，弥补贫困地区资金缺口。帮助设立银行自助设备，建立覆盖农村金融服务网络，推广非现金支付工具，改善贫困地区支付服务环境，以科技驱动支付服务进村入户[15]。搭建开放式扶贫平台，实现信息共享，促进金融资源与扶贫项目精准对接。完善金融组织体系，增加金融机构服务网点，注重与政策性银行的合作，开发农产品期货市场，增加农户财产性收入。创新金融服务供给方式，打造网上金融街，深化供给侧结构性改革，推动金融服务资源向农村配置，拓宽贫困人口增收门路。

（三）创新金融产品和服务，优化普惠金融生态体系

推进金融产品与服务方式创新，加快农村改革创新步伐，缓解三农融资难担保难。畅通普惠金融服务渠道，开发适合贫困地区的专项产品和服务模式，利用有限资金培养拓展特色产业，创新推广新型农业经营主体贷款，拓宽金融服务广度与深度[16]。鼓励和支持企业创新绿色信贷产品，增强产品的针对性与时效性，转变经营思维，适当下放审批权限，有效盘活存量资产。完善奖惩机制，切实改善农村金融生态环境，重视金融知识普及，落实好中央相关文件精神。健全信用信息评价与应用机制，加强地方社会信用体系建设，做好政策的宣传解读，定期组织惠农金融知识培训，培育“有借有还”诚信意识，推进贫困地区公益行教育，保护弱势群体金融消费观，营造良好社会信用氛围。激励创新薄弱环节金融服务，扶持发展生态效益产业，打好生态、绿色和有机牌。

（四）完善相关政策体系，推进金融监管变革

加大普惠金融政策扶持力度，发挥各项政策合力作用，提高贫困地区民生保障水平。设立金融发展专项资金，给予在贫困地区增设网点的金融机构一定额度资金补贴。构建完善的金融法制环境，完善扶贫贴息贷款政策，强化对失信企业或个人惩戒，防范非法集资向农村渗透[17]。加强金融政策与财政政策的协调配合，加大再贷款再贴现，充分利用税收减免、融资担保等，增强贫困地区金融资源承载力。制定科学规范的考核激励机制，落实差异化监管政策，确保各种奖励及时足额到位。建立常态化、多元化的督查机制，把监督与服务结合进行，按照同步监督、实时检查原则，深入乡村脱贫攻坚第一线。制定贫困家庭医疗扶贫政策，加大医疗救助力度，做大医疗救助资金池，以减轻患者支出负担。

（五）健全风险分散补偿机制，积极发挥保险保障功能

不断完善风险分散管理机制，坚持多措并举防控风险，有效防控和化解金融机构经营风险。建立国家财政补贴常规机制，强化地方政府风险分担核心作用，加强金融机构经营管理水平，提高应对金融突发事件能力。健全和完善金融风险的预警系统，最大程度分散、转移和防范风险，推行贷款利率风险定价机制，完善存贷款保险机制，增强农村金融资产流动性[18]。

建立政府、银行、保险三方合作机制，丰富政策性农业保险品种，推广三农普惠保险服务，增强贫困弱质经济的抗风险能力。引进专业人才，加大农业保险开发，提高农业保险覆盖面，有效防范农户经营风险，建立农村信贷损失补偿基金，降低银行信贷资金风险。鼓励和引导各保险机构加强协作，强化保险服务功能，促进农村普惠金融可持续发展，提升贫困地区保险密度与深度。

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［5］杜晓山.我国小额信贷发展报告［J］.农村金融研究，2009，（2）：37-44.

［6］羿建华，郭峰.小额贷款公司：中国普惠金融发展的制度化开端［J］.理论学刊，2015，（2）：63-68.

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［17］戴宏伟，随志宽.中国普惠金融体系的构建与最新进展［J］.理论学刊，2014，（5）：48-53.

［18］韩俊.建立普惠型农村金融体系［J］.农村金融研究，2009，（11）：28-29.

责任编辑：武玲玲

Abstract:Under the prominent background of China's dual economic structure，rural finance has always been the weak link in China's financial system.We should practice inclusive financial innovation and development，highlight the concept of shared financial development，help precise poverty alleviation poverty，balance urban and rural development，and narrow the gap between rich and poor.From the target value consistency of inclusive finance and precise poverty alleviation，authors analyzed the main obstacles of inclusive financial support for poverty alleviation and development，put forward the corresponding constructions of diversification，wide coverage and sustainable inclusive financial poverty alleviation system suggestions，including to establish effective compound financial poverty risk prevention and control system and compensation mechanism，standard poverty alleviation and development resources，enhance the availability of financial services in poor areas，and improve the inclusive financial ecological environment.

Key words:inclusive finance，precision of poverty alleviation，small credit，financial poverty relief

Inclusive Finance for Precision Poverty Alleviation in China:Dilemma and Path Optimization

Chen Hua，Li Jingteng
（School of Finance，Shandong University of Finance and Economics，Ji'nan 250014，China）

G258.6

A

1673-1573（2017）03-0053-05

2017-03-14

国家社会科学基金项目“商业寿险合约选择与退出机制研究”（16BJY187）；国家社会科学基金项目“新常态初期区域金融风险生成机理及防控对策研究”（16BGL052）；山东省社会科学规划金融研究专项“山东省文化创意产业的金融支持研究”（16BJRJ06）；山东省社会科学规划金融研究专项“山东创业创新的金融环境优化研究”（15DJRJ01）

陈华（1967-），男，山东鱼台人，山东财经大学金融学院教授，博士，研究生导师，研究方向为普惠金融、养老金融等；

李景腾（1992-），男，山东平度人，山东财经大学金融学院硕士研究生，研究方向为金融理论与实务。