户籍地、住所地还是事发地——信访工作属地管理原则浅析

胡林贵

（蚌埠市信访局督办科，安徽蚌埠233000）

户籍地、住所地还是事发地
——信访工作属地管理原则浅析

胡林贵

（蚌埠市信访局督办科，安徽蚌埠233000）

属地管理原则是信访工作的首要原则与核心原则，但在适用中出现了偏差和变异，户籍地被过分强调和严重滥用，导致住所地和事发地的责任有所消解，给信访工作带来了一定被动。经语义、法理和实务分析发现，把户籍地作为属地实际上蜕变成“属人”原则，是对属地原则的曲解和误读，只会增加化解问题的成本和环节，造成不必要的延误。应坚持首先从有利于信访问题及时有效解决的角度来确定属地管理中的属地，而不应首先从有利于快速高效打击处理信访人的角度来考虑问题。

信访工作；属地管理；户籍地；事发地；住所地；属人原则；管辖权；信访人

信访工作属地管理原则本来是2005年修订的国务院《信访条例》闪光点之一，意在明确责任，防止推诿扯皮，但由于理解不同、缺乏权威解释和实施细则等原因，户籍地被过分强调和严重滥用，导致住所地和事发地的责任有所消解，使这一原则的适用效果大打折扣，给信访工作也造成了一些混乱，带来了一定被动。为阐明立法原意，节约行政资源，提高工作效率，进一步畅通信访渠道，减少上访人往返奔波，促进信访问题的解决，现对信访工作属地原则进行语义、法理和实务分析，以期使属地管理原则在信访实践中充分发挥其应有的作用和价值。

一、语义分析

为深刻理解信访工作属地管理原则，应当先对信访工作原则进行整体上的全面考察和宏观把握。国务院《信访条例》第四条明确规定了我国的信访工作原则：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。通过此条的文字表述和标点符号来看，可总结出我国的信访工作原则具体有三条：一是属地管理、分级负责，二是谁主管、谁负责，三是依法、及时、就地解决问题和疏导教育相结合。三者之间用逗号隔开而不是分号分开，表明三者之间并不是单纯的并列关系，暗含着递进、补充和限定的关系。“属地管理，分级负责”原则是信访工作的首要原则与核心原则，是对“分级负责、归口办理”原则的重大修正和改进，体现了将问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态的要求。“谁主管、谁负责”是对属地管理原则的补充、说明和强调，有利于进一步明确和压实主管者的管理和化解责任，防止推诿扯皮。依法、及时、就地解决问题和疏导教育相结合原则是对属地管理原则的进一步限定。“依法”强调了运用法治思维和法治方式是解决信访问题的基本遵循；“及时”是一种时限要求，只要做到及时，问题就不会积累；“就地”是对属地原则的重申，就地化解矛盾，矛盾就不会上行；疏导教育则贯穿始终，是化解矛盾的重要手段。三条信访工作原则是不可分割、环环相扣的有机整体。“法律不要精微玄奥，它是为具有一般理解力的人们制定的。”[1]此条规定在语义上是严谨的，不存在逻辑上的混乱，只存在个人理解上的分歧。由此可得出，此处的“属地”应当是有管辖权的属地，可能是事发地，也可能是住所地或户籍地，而不应单纯地片面地理解成户籍地。否则，就可能犯了语义上一叶障目、不见森林的错误。

二、法理分析

要厘清信访工作原则之间的法理关系，首先应明确属地原则、属事原则和属人原则之间的区别。属地原则以地域为标准，在信访工作中可理解为：凡是发生在本地域内的信访事项，只要行为或结果有一项发生在本地域内，换句话说，只要事发地在本地域内，便适用属地管理。属事原则也就是信访工作原则第二条“谁主管，谁负责”的表述，说白了就是哪个行政机关主管的事情就由其负责处理，不得推托，基本上没有什么歧义，此处不赘。属人原则以信访人的户籍为标准，也就是持有本辖区户籍的人，无论事发地在何处，均由本辖区受理调处。属地管辖原则具有很多优越性，在各法域和各部门法均普遍适用。但机械地将属地管理理解或规定成按户籍地管理，显然没有理解立法原意，是对属地管理的误解或曲解。这种属地原则实质变成了一种属人原则，意味着只要是持有本辖区居民身份证的上访人，不论事情发生在辖区内还是辖区外，本辖区都有权力进行管理。这是典型的空想和一厢情愿，是不切实际的，也违背了权利和义务对等的法治原则。由于属人原则是建立在强权逻辑基础上的，存在着天然的局限性，已被法学界在一定范围内扬弃，失去了其存在的普遍性。信访工作原则立法原意上也是排斥属人原则的，属地管理原则才是信访工作的第一原则。特别是随着改革开放和市场经济的发展，人口流动性空前增大，取消户籍已成不可逆转的趋势，还把户籍地当成属地管理的“属地”，只能算是不合时宜的生搬硬套。

其次，要确定属地管理中“属地”的准确含义，还需搞清户籍地、常住地、住所地和事发地之间的区别。户籍地也就是户口所在地，法学理论上，公民一般以他的户口所在地的居住地为住所地，经常居住地与住所不一致的，经常居住地被视为住所地。经常居住地简称常住地，是自然人离开最后住所地连续居住一年以上的地方，但住院治疗的除外。住所地理所当然的包括常住地和户籍地。事发地就是信访事项发生地，包括信访事项的行为地和结果地，是确立信访事项属地管理原则的根本依据，应该是无争议的法理上的标准。如果事发地、住所地和户籍地三者重合叠加，则不存在理解上的歧义，“属地”很容易确定。如果三者分离，由于不同的人有不同的理解，事发地、住所地和户籍地均有可能被理解为属地。在信访实践中，有些单位把住所地理解为户籍地，把常住居民视为“暂住居民”，在确定属地管理时往往是户籍地优先于常住地，常住地优先于事发地，这是不全面的，缺乏法律依据，也违背了法律适用的基本原则。

以属地主义为基础，以属人主义和保护主义为补充已成为世界通行的法律适用的基本原则。由于对信访工作属地管理原则的错误理解，信访工作中以户籍地而不是以事发地为属地，实质上已蜕变成属人原则为主，已经不再是真正意义上的属地原则，事实上把真正的属地——事发地的化解问题的责任推给了表面上的属地——户籍地，换句话说，信访事发地的属地管理原则实际上异化成了户籍地的属地“稳控”原则。这种破坏法律适用基本规则的实用主义信访工作原则极易成为扯皮、推托、不作为的借口，可以说是信访混乱局面的根本性、根源性和制度性推手之一。“《信访条例》作为一部行政法规，其立法的着眼点在于规范行政机关信访工作机构的活动，而非从信访人的角度提供一种法律救济手段。”[2]属地管理原则的异化为这种诟病提供活生生的现实依据。为适应这种信访“属地”管理原则，现行压力型信访体制下必然会衍生出拦访、截访、花钱销数字、黑保安猖獗等信访异象。为了弥补以户籍地为属地的实践缺陷，于是有关部门又生造出“三跨”（跨地区、跨部门、跨行业）“三分离”（人事分离、人户分离、人事户分离）这样多余的似是而非的概念和一些画蛇添足的处置原则，其实只要理清属地管理的原意，明晰事发地、住所地、户籍地之间内在逻辑和适用顺序，这些问题即可迎刃而解，完全没有必要多此一举。把事发地作为属地管理中的属地本质上是一种以“疏”为主的理念，有利于落实责任，促进信访问题依法就地及时解决，与“谁主管、谁负责”原则前后呼应、彼此印证。把户籍地作为属地实际上蜕变成“属人”原则，是对属地原则的曲解和误读，只会增加化解问题的成本和环节，造成不必要的延误。这种“属人”原则可能有利于稳控和劝返，却“把板子打在了不该打的屁股上”，形成管理上的错位和缺位，还有舍近求远、舍本逐末之嫌，不利于信访问题的根本解决，本质上是一种以“堵”为主的思维。可见，事发地、住所地和户籍地之间并没有艰深复杂的逻辑和法理关系，先后适用顺序是清晰的，但是道理很简单，一看都明白，就怕装糊涂。对于这种以户籍地为属地的“属地”原则管理大行其道，长期普遍适用，不理解其间的法律关系显然并不是最主要因素，除了事发地怕麻烦故意“踢皮球”的因素外，一些领导干部怕自身任意确定信访责任主体的权力受限制而故意拖延和阻挠恐怕也是不可忽视的一大主观因素。信访实务中围绕“属地管理”发生的一些怪现象，不能不让大家产生有人装糊涂、“乱点鸳鸯谱”的怀疑。

三、实务分析

在信访实务中，部分领导干部和信访部门将“属地”机械地解释为户籍地，即户口所在地，习惯于把户籍地作为划分责任主体的首要依据，奉行“谁的孩子谁抱走”的原则，硬性规定凡发生越级上访或进京上访的，由信访人户口所在地政府劝返接回，并做好稳控和打击处理工作。这种简单草率的规定，看起来似乎操作性很强，可快速确定责任主体。但这种规定在理论上是错误的，在实践上是有害的，既背离了立法原意，也极大地浪费了有限的行政资源，造成了巨大的人力、物力、财力的浪费，更严重挫伤了基层部门和基层干部的工作积极性。实际上形成了事发地的“孩子”由户籍地“抱走”的怪现象。户口所在地政府接回去既无法解决也无权处理，只能瞒着哄着拖着压着，实际上转化成了一种理由充分的变相推拖。对上访人来说，更会有被推来推去、踢来踢去的感觉，客观上造成了上访人对政府的不信任。更可怕的是，有的户口所在地政府接回去后，迫于稳控压力，为防止其反复进京上访，对一些诉求合理的信访人也采取了死看硬守、集中学习、教育训诫、非法关押、治安拘留、劳动教养等合法或不合法的手段限制其人身自由，造成了相当恶劣的影响。而有些负责任的地方政府接回去后，由于没有该信访事项处理权限，不得不采取“花钱买平安”的方式进行无原则的安抚，或者浪费大量行政资源反复到事发地政府花钱送礼、讨价还价，乞求事发地政府依法按政策予以处理。由此可见，把户籍地作为确定属地管理的首要依据违反了节约行政成本原则，也带有较强的主观随意性，实在是弊大于利。

从将“属地”解释为户籍地有利于稳控和打击处理信访人的角度看，虽然《治安管理处罚法》对治安案件的地域管辖问题没有做具体规定，只是在第七条做了原则性规定：县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。此条只是鉴于公安部门是双重管理部门，国务院公安部门有权协调和界定全国各地公安部门地域管辖争议，而授予国务院公安部门更大的裁量权，而不是说要抛弃地域管辖的基本原则。一般而言，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，当然也包括治安处罚。因此，县级以上地方各级人民政府公安机关对于本行政区域内的治安案件享有优先管辖权，除非上级公安机关认为地域管辖权确有必要变更。据此，如果户籍在A地的信访人，对因在B地发生的信访事项处理不满，而到C地上访并违反《治安管理处罚法》相关规定应被处罚，一律让户籍地政府带回交由当地公安机关处理，显然是违背地域管辖的基本精神的。如果信访人以户籍地A地公安机关没有管辖权提起诉讼，而上级公安机关又事先没有界定的结论或意见，其判决结果也可想而知。所以根据一事不再罚原则，把稳控或打击处理信访人的责任强压给户籍地，不仅消解了信访事项发生地B地的管理和处理权限，也剥夺或转嫁了C地的治安处罚权，除混淆和弱化了管理和化解责任，同时也涉嫌以言代法、以权压法，滥用公权力。

由上可知，确定信访工作属地管理权时，在法理上和立法原意上应以事发地优先，住所地居次。在以住所地确定属地管理权时应常住地优先，户籍地居次。可在信访实践中情况发生了颠倒和错乱，住所地特别是户籍地却成了确定属地管理的首要依据，给信访工作带来了被动、造成了混乱。诚然“现行的信访制度仍有待在进一步突出重点的基础上细化一些可操作性的规定。”[3]其实，只有当且仅当信访事项已处理到位并程序终结，信访人被确认为缠访闹访时，才可优先把户籍地作为属地管理中的属地，以便于依法进行教育稳控和打击处理，至此事发地的管理责任才告终结，方可让渡。因此，确定属地管理中的属地到底是事发地还是户籍地或者住所地，应首先从有利于信访问题及时有效解决的角度来确定，而不应首先从有利于快速高效打击处理信访人的角度来考虑，否则就违背了尊重和保障人权原则，对信访人合法权益关注显然也是不够的。

当前，信访改革的序幕已拉开，涉法涉诉信访和非正常上访已从正常信访渠道退出，越级上访也被叫停，这种形势下，如果继续抱残守缺、因循守旧，食古不化、有错不纠，坚持把户籍地作为确定属地管理的首要依据，排斥恢复事发地的优先位次和应有责任，继续用“头痛医脚”的方式处理信访问题，就会贻误改革良机，不仅不利于划分责任和解决问题，给推诿扯皮提供口实，还会动摇《信访条例》的权威，进而让信访人产生条例上说一套、实际上做一套的不良认识，不利于法治信仰和法律权威的树立。

中国的历史表明，中国从来不缺“以法治国”的法制之法，但缺乏“依法治国”的法治之法。“法治的运用和实现远比人们的想象要复杂、困难，但我们绝不应该用‘法治的幼稚’作为理由来遮盖自己的幼稚。”[4]“信访是一种复杂的社会现象，在当前形势下我们也的确感受到了‘信访洪峰’所造成的压力，对此我们必须认真冷静的反思，在厘清信访行为的法律属性并作出明确的法律定位的基础上，才能进行合理、有效的制度建设。”[5]所以，希望有关部门尽快对属地管理原则进行符合法的精神和立法原意的有权解释和权威界定，以形成共识、明确责任、减少扯皮、提高效率、促进工作。

［1］【法】孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深，译北京：商务印书馆，1976：391.

［2］林莉红.论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考［J］.学习与探索，2006，（1）.

［3］吕尚敏.我国信访制度的功能定位与制度完善——兼评新信访条列的若干缺陷［J］.行政与法，2005，（12）.

［4］张玮.信访法律问题与对策研究［M］.北京：中国华侨出版社，2009：14.

［5］涂永前.关于信访法律属性的再思考［J］.广东社会科学，2013，（3）.

责任编辑、校对：李金霞

The Place of Domicile,Residence,or Incident Site

Hu Lingui
（Supervision Office,Bengbu Bureau for Letters and Calls,Bengbu 233000,China）

The principle of territorial management is the first principle with the core principles of letters and visits,but appeared deviation and variation in the application,the domicile is overemphasized and serious abuse,lead to the responsibility of the local and incident is somewhat dispelled,has brought a lot passivity for the petition work.The semantics,after the legal theory and practice analysis,can be found that the domicile as the earthly actually change into"belongs to the people" principle,is the distortion and misunderstanding for the principle of territoriality,will only increase the cost and link of resolving problems,causing unnecessary delays.Should first of all,from the perspective of reception problems timely and solve effectively to ensure the dependency of apanage management,for sure,and can't consider the problem from firstly the angle of fast and efficient punish and handle complainants.

letters and visits,apanage management,place of domicile,incident site,residence,personal principle,right of competency,complainant

D630.8

A

1673-1573（2015）01-0056-03

2014-06-17

胡林贵（1974-），男，安徽蚌埠人，蚌埠市信访局督办科干部，研究方向为信访与法治。