论第三方环境监测的适用限制*

左平凡

（沈阳工业大学文法学院，沈阳 110870）

【民主与法】

论第三方环境监测的适用限制*

左平凡

（沈阳工业大学文法学院，沈阳 110870）

论证环境监测服务市场化合法性的限制条件，指出环境保护管理部门必须严格执行国家关于环境信息公开的法律法规，不应委托无环境知情权的第三方社会检测机构进行监测。逐一分析第三方环境监测在环境质量监测、污染源监测、环境监测专用设备适用性检测、突发环境污染事件应急监测、项目竣工环境保护验收监测以及生态安全监测等方面的适用和限制，在对第三方环境监测存在的问题进行考察的基础上，提出完善第三方环境监测的立法建议。

环境保护法;环境信息公开;环境监测市场化;第三方环境监测;环境质量监测;污染源监测;应急监测;生态安全监测

环境保护部根据国务院立法计划正在起草的《环境监测管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例（草案）》）［1］中拟设置环境监测服务资质行政许可，这意味着我国市场化的环境监测服务正向法制化的方向推进。我国的环境法律法规体系至今未对社会检测机构从事环境监测活动的范围进行明确规定，环保主管部门对社会检测机构实施有效监管的法律依据不够充分。法律、法规上的空白和政府监管的缺失，致使社会检测机构从事环境监测活动存在诸多问题:第一，环境监测可否委托经认可授权获得资质的企业来完成?政府能否采购企业的监测服务?排污企业自行监测是否需要获得许可?如广西长兴环境监测有限公司总经理周佐提出，广西有一些监测站能力较弱，有些监测项目连市级环境监测站都做不出来。碰到这样的情况时，《条例》能否规定政府可以委托经认可授权获得资质的企业来完成?［2］第二，环境监测服务的范围太窄，能否开放生态、验收等方面的环境监测?多家第三方独立实验室检测机构认为应扩大企业的监测范围。澳实分析检测（上海）有限公司总经理杨元华认为《条例（草案）》中“排污监测”这个范围太窄，希望参加场地修复等生态监测。SGS通标标准技术服务有限公司总监薛健则以我国台湾地区的做法为例，认为应扩大环境监测服务的范围。台湾地区授权委托第三方机构参与环境监测，环保机构随时可以抽查，这样可以大大减少检测机构数据造假的现象［2］。

但反对扩大企业环境监测范围的意见则对此持审慎态度。如中国环境监测总站质管室主任付强认为，验收监测不同于完全监测，它有自身的特点，应该加强研究，不应该过度放开。这几年社会力量有很大发展，开放业务很必要，但同时要考虑环境监测的特殊性［2］。对此，环境保护部环境监测司副司长张京麒提出，在目前市场经济体制的背景下事实上存在着环境监测市场，政府有必要设置资质许可，通过加强管理把这个市场规范起来。环境监测司综合处处长蒋火华则进一步解释:“环评现状监测、环保产品性能检测、企业排污申报监测及其他研究性监测或调查性监测等业务，虽然可以引入市场化竞争机制，但由于其监测结果在很大程度上直接关乎公共利益，是以直接或间接的方式为政府环境管理提供的监测服务，因此必须在国务院环境保护主管部门的统一领导下，通过设置必要的市场准入门槛规范社会检测机构从事环境监测活动的市场行为，提高检测机构及其从业人员的技术水平，确保监测结果的真实性、可靠性和科学性。”［2］

本文拟在探讨第三方环境监测与环境信息公开关系的基础上，尝试分析探讨以上问题，并提出完善第三方环境监测规制的立法建议。

一、第三方环境监测的提出和实践

我国于2007年7月正式执行新的饮用水水质标准后，对饮用水水质的要求由原来的35项指标增加到与国际接轨的106项。虽然建设部定期公布的36个大城市的自来水合格率都在98%以上，但这仅是针对原来35项水质标准中几项主要指标的报告，而且这些数据绝大部分是出自自来水公司的自检自测，其取样大部分是水厂的出水水质，而不是老百姓所使用的终端水质。目前，除了北京等个别超大城市外，绝大部分城市没有检测106项指标的能力。106项检测指标与实际常用的35项检测指标的差距，反映了污染检测技术滞后于实际需要的矛盾。而在技术上，以物理测定为基础的连续自动检测技术以及生物监测技术等新检测技术的普及和提高都迫切需要应用技术经营的市场化。

早在2008年全国政协十一届一次会议上，就有全国工商联政协委员在“保障饮用水水质安全”的团体提案中提议建立第三方水质检测体系。该提案提议建立第三方水质检测体系，将各区域重要水质检测中心从自来水公司中彻底分离出来，在财政支出或定价成本中专项列支，使水质检测中心成为第三方独立监管机构，对行业监管部门负责［3］。

瑞邦晟达科技（北京）有限公司董事长徐虹指出了传统监测模式存在的一些潜在问题:恶性低价竞争导致在线监测设备价格低廉，监测仪器售出后的培训和调试不到位，致使监测数据不可靠;在线监测需要政府花费大量人力、财力和物力;排污企业自行监测使用的监测仪器费用高昂难以承受。他继而提出了整合整个环境监测行业，厘清政府、排污企业及环保企业关系的COQT模式的理念，即由社会化的第三方帮助政府处理在线监测任务，包括投资建设（construction）、运营管理（operation）、质量控制（quality）和数据应用（trade）。他认为，这种新模式有助于改变环保部门既宏观管理又具体操作的状态，从繁杂的监测事务中解脱出来，更专注于对环境监测的宏观指导和监督;也有助于减轻政府对环保行业一次性投入的经济负担，为社会资本进入环保行业提供一条有效的途径。因而，这种由社会化第三方运作、第三方考核、环保部门监督的途径能最大限度地保障监测数据的科学性和客观性［4］。

2011年，山东省环保厅在全国率先试点环境质量监测第三方社会化运营，实施城市环境空气质量自动监测站的“转让-经营”模式（TO模式）运营，山东省环保厅和济南、滨州、菏泽3市环保局分别与3个运营中标单位、1个比对中标单位签订合同，3市的28个城市环境空气质量自动监测站将正式移交中标单位［5］。

以上全国工商联的第三方水质检测立法提案，理论界和实务界对传统监测模式的反思和对新模式的探讨，特别是山东省在环境质量监测中采用的TO模式实践和建设项目竣工环保监测的社会化试点实践都对第三方环境监测管理立法起到了促进作用。

二、第三方环境监测与环境信息公开的关系

第三方环境监测可否应用于全部环境监测领域呢?环境监测权与环境信息权的关系对此起到重要制约作用。环境监测权是环境信息权的一部分，进行环境监测的前提是取得环境知情权，也就是说，一个法律主体如果没有环境知情权也就没有环境监测权。那么，作为非政府机构的社会化监测机构是否可以被环境管理部门授权取得环境监测权，从而拥有环境知情权呢?显然，无论是环境保护部或者是监测机构都无权自作决定，而必须严格执行国家相关信息公开的法律法规。

各国法律都制定了环境信息披露的例外规则，如美国《信息自由法案》规定以下9种情况可以免除信息包括环境信息的公开:（1）有关国家机密的国防和外交政策的某些文件。（2）仅限于机关或者机构内部人员的执行法律的记录和信息。（3）其他法律或者法规中规定保密的，或者是可以免予公开的。（4）从个人处获取并需要保密的贸易秘密和商业秘密。（5）机关内部和机关之间只有诉讼双方通过法律诉讼才能获悉的备忘录。（6）人事、医疗和类似的可以对个人隐私造成侵害的档案。（7）法律法规规定应予公开，但是公开此类信息会造成如下后果的除外:①可以合理预见到将会严重影响法律进程的;②会剥夺个人获取公正审判的权利或者会造成不公正的审判的;③可以合理预见到将会侵犯个人隐私的;④可以合理预见到将会暴露应该保密的信息，包括国家、地方或者国外的私人机构或政府当局基于保密基础提供的信息，在刑法中刑事侦查部门所获取的信息以及某机构实施的合法的基于保密基础的关于国家安全机密的调查信息。（8）关于金融机构的信息。（9）关于油井、地质和地球物理的信息［6］。

除美国外，日本《信息公开法》列举了环境信息可不公开的6种情形，德国《信息法》则在限定和要求保护公共利益与私人利益两方面分别作出了规定。从总体上看，构成环境知情权例外的环境信息大致包括两类:第一类，主要涉及国家利益、公共安全和公共利益的维护问题，如美国环境保护部曾授权国防部划分涉及到国家机密的环境信息，同时指出环境信息对于国家安全有着更为重要的意义;第二类，主要涉及公众私人利益，如隐私、商业秘密、知识产权等利益的维护问题［6］。

此外，《奥胡斯公约》也规定了与美国《信息自由法案》大致相同的8种免予公开的例外情况，其中将生物多样性及生态安全情况也纳入免予环境信息公开的范围，规定“品种养殖场等与请求所指信息相关的环境”也属于公约中规定的可以不予公开的环境信息。因为公开此类信息会危害到地区生态平衡、动植物安全和地区生物多样性等，即可能对生态安全和自然环境造成一定影响，所以此类信息属于环境信息公开的例外，不应予以公开。一些珍贵或濒危的动植物（如大熊猫、金丝猴和白鳍豚等）或自然资源（如油井和稀有金属）的分布、产地信息，如果公开的话可能对其存在现状造成影响，因而从整体生态利益考虑应当对这类信息进行保密［6］。

环境监测涉及环境质量监测、污染源监督性监测、突发环境污染事件应急监测、为环境状况调查和评价等环境管理活动提供监测数据的其他环境监测活动等几个方面。第三方环境监测机构只能在环境信息公开法律允许的范围内获得进行环境监测的授权许可，由于环境信息公开的限制性规定，第三方环境监测的适用范围应当也是有限制的。2008年7月9日国家环境保护部曾就环境监测数据公开范围的有关问题明确规定，根据我国《政府信息公开条例》，《环境信息公开办法（试行）》以及《环境保护部信息公开目录》，监测信息是否能够公开应遵照《环境保护工作国家秘密范围的规定》及地方有关保守国家秘密的规定。如涉及国家秘密，不得公开;如不涉及国家秘密，可依申请公开［7］。根据《环境保护部信息公开指南》，下列政务信息免予公开:（1）属于国家秘密的;（2）属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的;（3）属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私造成不当侵害的;（4）正在调查、讨论、处理过程中的，但法律、法规和本意见另有规定的除外;（5）与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会威胁个人生命安全的;（6）法律、法规规定免予公开的其他情况。

三、第三方环境监测的适用选择

根据《环境保护部信息公开目录》和《环境保护部信息公开指南》，环境保护部应向社会主动公布17类环境信息，其中与环境监测直接相关的主要包括环境质量状况;突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况;大、中城市固体废物的种类、产生量、处置状况等信息;建设项目竣工环境保护验收结果;经调查核实的公众对环境问题或者对企业污染环境的信访、投诉案件及其处理结果;污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单;发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单，拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单;法律、法规、规章规定应当公开的其他环境信息。下面逐一分析第三方环境监测在各种类型的环境监测中的适用和限制。

1.环境质量监测

《条例（草案）》第八十一条（其他有关主管部门对环境质量信息的发布）规定:“县级以上人民政府有关主管部门发布环境信息涉及环境质量内容的，应当与同级人民政府环境保护主管部门协商一致。未经批准，任何单位和个人不得以任何形式公开涉及环境质量的环境监测信息。”

2008年春天，美国驻华使馆在自己的一栋使馆大楼上建立了空气监测站，专门监测使馆所在的北京市朝阳区空气中可深入肺部的悬浮颗粒（PM2.5）的数据，每小时发布一次。美国大使馆所在的地区交通繁忙、人流密集，而北京市环保局的空气质量监测点不仅分布于市区繁忙街道，也分布于郊区，其公布的数据代表了全市的整体水平［8］。但是，北京市环保局却不能禁止美国驻华使馆的环境监测和信息公开。

根据我国《政府信息公开条例》、《环境保护部信息公开目录》和《环境保护部信息公开指南》，环境质量状况属于应主动公开的环境信息，况且《条例（草案）》第七章（罚则）只在第八十九条（政府部门及其所属监测机构和工作人员违法的行政处分）第五款中规定了公布虚假环境监测信息的法律责任，并没有规定“未经批准，任何单位和个人不得以任何形式公开涉及环境质量的环境监测信息”的法律责任。而事实上，这种情况也的确无法追究法律责任。因此，不应限制环境质量监测由第三方检测机构完成，全国工商联政协委员在“保障饮用水水质安全”的团体提案中提议建立的第三方水质检测体系是可以尝试的。

在北美及欧洲国家，政府所获取的有关环境质量方面的数据是以政府付费的方式从某些企业（机构）得到的，政府通过招标的方式选择合作伙伴，与环境监测机构以一种合同的形式联系，是顾客与供应商的关系。对政府而言，这种方式节约了财政开支;从整个社会的角度考虑，适度竞争会使产品（服务）质量上升，生产成本下降，资源达到最优化配置，从而实现社会福利最大化。目前，在欧美国家已经初步形成了这样一种市场体系［9］。

2.污染源监测

《条例（草案）》第三十四条（排污单位委托监测）规定，排污单位不具备自行监测能力的，应当委托取得环境监测资质的检测机构进行监测。本文认为，污染源监督性监测不应实行市场化的第三方环境监测，不具备自行监测能力的污染源也不应强制规定由第三方检测机构进行检测，这是因为一般而言，只有在污染源超标排放的情况下才应对超标排放的数据予以强制性环境信息公开。《环境信息公开办法（试行）》第十一条、《环境保护部信息公开目录》和《环境保护部信息公开指南》都规定，环保部门对污染物排放超过国家或地方排放标准、或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单，应当在职责权限范围内向社会主动公开，而在污染源企业不超标又不自愿或无协议的情况下，污染源的监测数据并不属于环境信息公开的范围。

当然，污染源企业有权自愿委托第三方检测机构进行检测。不过，根据自2012年4月1日起实施的环境保护部《污染源自动监控设施现场监督检查办法》，受委托进行自动监控的第三方检测机构对违法监测要承担更重的法律责任［10］。与之不同，对企业排污自行监测装置的检查认证可以由第三方检测机构代替环境保护部门进行。但是，这种对于设备的检查认证并不会取得企业的排放数据，因此并不属于污染源监督性监测。

在瑞典，对于没有能力自行安装排放量监测装置的企业，在进行氮氧化物排放量的核算时，采取由监管部门按推定排放量征收的政策，而没有强制地要求由第三方检测机构进行检测。这种方式促使排污者开展排污状况的自我监测，以实现环保部门对于企业排污状况由承担具体监测任务转向更多地对企业自我监测行为的监督管理。瑞典企业氮氧化物排放量的核算方式有两种，企业可任意选择其一:一是按监管部门的推定排放量征收，推定排放标准为工业锅炉250 mg/MJ、燃气涡轮600 mg/MJ;二是由企业自行安装排放量监测装置，按氮氧化物实际排放量征收。监管部门允许企业每月对监测设备停运维护，但不超过37小时/月，否则接下来60天的排放量将按正常条件下的1.5倍计算。由于推定排放量标准较高，87%的企业选择了第二种方式［11］。

3.环境监测专用设备适用性检测

实现环境监测专用设备适用性的市场化第三方检测是可行的。《条例（草案）》第五章（环境监测质量管理）第六十八条（环境监测专用设备的适用性检测）已有规定:“环境监测专用设备应当由国务院环境保护主管部门认定的检测机构进行适用性检测。未经检测或检测不合格的，不得用于环境监测活动。”

在瑞典，排污企业自行监测必须获得许可。企业安装的氮氧化物排放监测装置必须由独立的有资质的检查机构（独立检查机构的资质由瑞典技术认证局认定）每年检查一次，并出具检查报告，以确保设备运营达到监管机构规定标准。实施这项规定，就是要求有能力的企业建立自测机构，其监测能力和数据的有效性由省级环境保护主管部门进行审核和定期验证，或者委托有资质的环境监测机构进行监测。瑞典环保局作为氮氧化物排污费的监管部门负责排污费的核算、征收及企业排污监测设备的定期审计等，审计内容包括企业每日监测报告、设备维护过程、有效能源产量、独立检查机构的评估报告等［11］。

4.突发环境污染事件应急监测

对应急监测可否适用第三方监测，《条例（草案）》并未涉及。突发环境污染事件应急监测属于应急措施的一部分，通过应急监测可以为采取有效措施妥善处理突发性环境污染事件提供科学依据。虽然突发环境事件应急预案、预报、发生和处置等情况及环境状况和评价属于可公开的环境信息，可以实行环境监测市场化，但是考虑到在一般情况下第三方环境监测的权利义务与责任承担存在客观上的不协调，因此，突发环境事件的应急环境监测不可能完全依赖于市场化、社会化的环境监测力量。各级政府和企业有必要建立本地区突发性污染事故的应急监测预案，确保应急监测专项资金到位，设置专项应急监测经费用于购置应急监测所需的监测仪器和设备，逐步建立突发性环境污染事故应急监测响应系统和突发性环境污染事故应急监测技术储备，确定应急监测响应程序，制定切实可行的应急措施，成立组织机构和监测队伍，加强应急监测培训和演习的组织、实施和培训［12］。同时，根据“紧急需要高于法律”的原则，政府有权在必要时征用社会或市场的人力物力用于应急监测。

5.关于环境监测服务范围的探讨

有企业界人士认为，当前我国环境监测服务的范围太窄，希望开放生态、验收等方面的环境监测。本文认为，环境监测能否由第三方检测机构完成，取决于所提供的监测数据是否属于环境信息公开的范围。根据《环境保护部信息公开目录》和《环境保护部信息公开指南》，建设项目竣工环境保护验收结果属于应向社会主动公布的17类环境信息，那么建设项目竣工验收监测实现社会化、市场化监测就不违反环境信息法。如2011年2月，山东省环保厅经环保部同意已在全省范围内开展建设项目竣工环境保护验收监测社会化试点工作［13］。根据上述文件，环境统计和环境调查信息也属于环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开的政府环境信息，因此，为环境状况调查和评价等环境管理活动提供监测数据的其他环境监测可以由第三方检测机构完成，只要其所提供的监测数据属于信息公开法所规定的环境知情权的范围。对生态环境监测的信息是否应公开我国尚未明确规定，但是《奥胡斯公约》将生物多样性及生态安全情况也纳入免予环境信息公开的范围［6］，所以这方面的环境监测不应实行市场化由第三方进行环境监测。

四、结 论

综上所述，环境监测服务市场化的范围应当是有限的。环境保护管理部门必须严格执行国家关于环境信息公开的法律法规，不能将环境监测权委托给无环境知情权的第三方监测机构进行监测。对环境质量监测、环境监测专用设备适用性检测、建设项目竣工验收等方面的第三方环境监测应加以积极引导;对涉及环境质量的第三方监测和信息公开不应加以禁止，但对生物多样性及生态安全等不属于环境信息公开范围的环境监测不应开放第三方市场;对污染源的监督性监测不应实行市场化，对不具备自行监测能力的污染源不应作必须委托取得环境监测资质的检测机构进行监测的强制性规定;对突发环境污染事件的应急监测，不应完全依赖于市场化、社会化的环境监测机制。

［1］环境保护部．《环境监测管理条例（征求意见稿）》（环办函〔2009〕394号）［EB/OL］．［2010－04－21］．http://china．toocle．com/cbna/item/2010－04－21/5113277．html．

［2］张俊．环境监测资质许可立法听证:怎么听?说什么?有何用?［EB/OL］．［2011－12－10］．http://www．cenews．com．cn/xwzx/fz/qt/201102/t20110216_692640．html．

［3］丁品．绝大部分城市自来水厂没有能力检测106项指标，政协委员建议建立第三方水质检测体系［N］．中国环境报，2008－03－06（2）．

［4］徐虹．在线监测可由第三方运营［N］．中国环境报，2011－07－13（6）．

［5］周雁凌，季英德．环保部门质控考核政府购买合格数据山东空气监测站探索社会化运营［N］．中国环境报，2011－10－14（1）．

［6］张健．环境信息披露的除外规则［J］．法制社会，2008 （6上）:257－258．

［7］环境保护部．环境监测数据公开范围遵照保密规定视情况进行公开［EB/OL］．［2011－12－10］．http://www．cenews．com．cn/xwzx/fz/qt/200810/t20081030_ 590875．html．

［8］吴亭．北京环保局:空气质量数据不能看美国使馆监测［N］．北京晨报，2011－11－01（2）．

［9］乐涛，郁松．谈环境监测机构的企业化及市场化运作［J］．无锡轻工大学学报:社会科学版，2001（12）: 376－400．

［10］环境保护部．污染源自动监控设施现场监督检查办法［EB/OL］．［2012－03－04］．http://www．cenews．com．cn/xwzx/fz/qt/201203/t20120301_713413．html．

［11］温源远，程天金．瑞典氮氧化物减排有何高招?［N］．中国环境报，2011－10－25（4）．

［12］山东省环境保护厅．关于建设项目竣工环境保护验收监测社会化试点机构申报和认定工作的通知［EB/OL］．［2011－02－28］．http://www．sdein．gov．cn/art/2011/2/28/art_167_258067．html．

［13］瑞昌市环保局．浅析加强突发性环境污染事故应急监测［EB/OL］．［2011－12－21］．http://www．ruichang．gov．cn．

On applicability limitation of environment monitoring by third party

ZUO Ping-fan
（School of Humanities and Law，Shenyang University of Technology，Shenyang 110870，China）

The restricting conditions are discussed of legality of marketization of environmental monitoring service．It is pointed out that the administrative departments of environment protection must strictly implement national laws and regulations concerning environmental information openness，and should not entrust the third-party social test organization without the rights of due access to environmental information to monitor．The applicabilities and limitations of environment monitoring by third party are analyzed one by one，namely，the monitoring of environmental quality，the monitoring of pollution source，the applicability checkout of special-purpose equipment for environmental monitoring，the emergency monitoring of environmental pollution accident，the monitoring of environmental protection check and acceptance of completed construction projects，and the monitoring of ecological safety．On basis of investigating the problems of environment monitoring by third party，legislation suggestions are brought forward to perfect it．

environmental protection law;environmental information disclosure;environmental monitoring marketization;environment monitoring by third party;environment quality monitoring; pollution source monitoring;emergency monitoring;ecological safety monitoring

D 922.68

A

1674－0823（2012）03－0258－06

2011－12－10

左平凡（1966－），女，吉林四平人，副教授，硕士，主要从事环境法学等方面的研究。

* 本文已于2012－06－02在中国知网优先数字出版，DOI为CNKI:21－1558/C．20120602．1943．016，http://www．cnki．net/kcms/detail/21．1558．C．20120602．1943．016．html．

（责任编辑:郭晓亮）