我国环境多元治理模式法律保障机制探究*

林丽珍

(福州大学 法学院， 福州 350108)



我国环境多元治理模式法律保障机制探究*

林丽珍

(福州大学 法学院， 福州 350108)

未清晰地认识和定位政府、企业、社会公众三者的关系，未处理好三者的分工与衔接，是造成我国环境多元治理模式难以落实的关键问题。究其主要原因在于过分依赖传统政府管制模式的路径，以致政府在环境治理中起主导作用而轻视企业、社会公众作为治理主体的力量，导致其他治理主体参与环境治理法律机制的缺失。比较分析三者存在的障碍，提出落实环境多元治理模式法律保障的建议，从而构建起三者相互协作、共同治理环境的新局面。

环境保护；环境多元治理；政府管制；治理主体；法律机制；法律保障

近年来，实践中多元主体参与环境治理的现象越来越多，例如温州模式、浙江嘉兴模式等，2014年新《环保法》也确立了环境多元治理模式。鉴于对实践的考查与分析，虽越来越多的社会公众、企业参与到环境治理中，但这些环保联合会或环保志愿者协会等的领导由有关部门负责人兼任，或其享有的治理权限是由政府相关部门授权的。不可否认，这在一定程度上有利于对公众参与进行有效引导，使之有序推进，但民间环保机构也容易因此丧失本身立场。尤其是在一些涉及“官民”重大分歧的问题上，公众参与可能会根据政府的工作需要来进行，民间环保机构发挥的作用有限[1]。这缘于其难以摆脱政府控制，易丧失本身立场，造成治理主体缺位的现实。在法治层面上，新环保法中明确提出环境多元治理模式，是对其构建的方向性指引，但对政府、企业、社会公众在治理中职责的规定过于原则、抽象，对一些具体问题也尚无明确规范。

造成这些问题的关键在于对政府、企业与社会公众的关系没有清晰的认识与定位，没有认识到各主体在环境治理中的职责，未意识其存在的问题。本文对此加以深入思考与探究，分析三者在环境多元治理中各自存在的问题及对策，在此基础上提出打破三者间隔阂的对策，以期完善我国环境多元治理模式。

一、我国环境多元治理模式面临的法律困境

一直以来，我国践行的多是以控制、命令的手段来达到控制污染目的的政府管制环境治理模式。这种模式往往重视政府的管控而忽视对被管理对象合法权益的保障，必然会无限扩大权力的运行，窒息非政府主体成长空间与参与建设的平台[2]。正是在这种模式的长期影响下，导致立法与实践对于如何处理、定位政府、企业和社会公众的关系存在不确定性，为此也引发了很多问题。

(一) 政府在环境多元治理中存在的法律困境

在传统的行政立法、执法的影响下，政府还无法从单一政府行政管制环境治理模式的影子下完全走出来。无论在现实还是法治层面，还存在以下几个问题。

1.政府职责在立法设置上的不合理

一方面，我国现行的污染防治法律体系是典型的“监管者监管之法”[3]。无论是在制度价值选择上、立法思路上、还是制度手段上，都倾向对政府环境管理权的确权和授权，强调企业、个人的环境保护义务而轻视其政府作为治理主体负有的职责。即我国法律呈现出重视政府的权力，轻视相对人的权利；轻视政府的义务，重视相对人的义务的局面[4]。另一方面，在立法上我国侧重对政府的授权而轻视对政府的责任追究。考察我国环境相关立法发现，有关政府的法律责任规定甚少，甚至散见于基本法和单行环境立法中的规定均强调各级人民政府对本行政区的环境质量负责。即我国强调或重视的政府环境责任主要是第一性的政府环境责任，特别是政府各职能部门的权力配置和利益分配即政府权力，而不是第二性的政府环境责任，特别是轻视对政府环境法律责任的追究，即重政府权力制度、轻政府问责制度[5]。这也意味着我国环境治理的政府责任存在缺陷，政府职责在立法设计上缺乏合理性与科学性，未使政府权力与责任达到制衡。

2.环境管理权责法律规定的混乱

综观我国有关环境保护部门管理权限的立法，其分散在多个法律中。例如新《环保法》第10条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一管理；县级以上地方人民政府环境保护部门，对本行政区环境保护工作实施统一监督管理。”《水污染防治法》中也有相似的规定。然而对环境治理中的权限法律规定并不明确，均为原则性规定。对于统管部门与分部门之间环境管理权限的具体划分及其在执法管理中的关系，相关立法未给予明晰的界定。

从纵向来看，环境保护部门活动受当地政府的制约，缺乏独立性。特别是在地方层级的环境管理中，如地方性环保法规、环境政策的制定以及环保业务的开展过程中，地方政府发挥主导作用[6]。这缘于环保部门的活动经费要受当地政府财政的支持与制约，而当地一些污染企业又是当地政府财政的主要来源，这种利益的牵制，最终导致环保部门在执法力度上显得力不从心，难以有所作为。

从横向来看，职能部门机构重叠设置，导致机构冗杂，权力膨胀；职责划分不清，致使环境保护出现重复或缺位，无法形成执法合力。从其职能上看，县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门是对环境保护工作实施统一监督管理的部门[7]，而县级以上人民政府有关部门，如土地、矿产、林业、农业水利主管部门和军队环境保护部门等对法律规定的资源保护和污染治理等环保工作实施监督管理，这就导致了各部门间管理权限不一，机构间职能交叉。在各个部门利益的博弈下，基于分工的不明确、不合理，在进行环境治理时可能出现相互争夺执行权或者相互推诿的现象。

(二) 企业在环境多元治理中存在的法律问题

虽然人们对企业从被管理对象上升为环境治理主体渐渐产生认同感，但对企业在环境多元治理模式下承担何种职责的认识却是模糊的。

1.激励机制的抽象性

新《环保法》第21条规定：“国家采用财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”第22条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。”第36条规定：“国家鼓励和引导公民、法人和其他组织使用有利于保护环境的产品和再生产品，减少废弃物的产生。”这些都是立法者希望借环境基本法的高位阶法律效力，通过财政、税收等政策来激励企业参与环境治理，落实环境保护责任。但这些激励制度只是进行原则性的规定，起到一个导向作用，而对于激励制度要求企业需达到的具体标准是什么，激励的程序如何等操作步骤却规定甚少，其可行性与实际落实情况堪忧。

2.环境法律责任制度不健全

企业既是环境问题的受害者，又是其加害者，许多环境污染都是由企业造成的，故企业应为自己的行为负责。每一项法律都明确了企业对自身的环境行为负责这个基本原则，但在具体的制度设计上往往存在责任不当和责任缺失的问题[8]。法规的规制及其在企业中所形成的责任伦理观念使得企业更多地去承担环境责任[9]，并督促企业成为环境多元治理模式中的治理主体，不仅要预防环境污染，还要治理自身造成的环境污染，甚至消除环境危害。一方面，长期以来我国环境法侧重于对企业违法行为的惩治，注重事后处罚，而轻视事前预防。立法与实践不能很好地平衡二者，最终出现了企业责任缺位的问题，即企业没有承担应承担的责任。另一方面，责任不当是指企业应当承担的责任与实际承担的不一致。罚款是对企业环境违法最常见的处罚方式，但是罚款数额较低，往往与实际造成的损害不相一致。此外，我国新《环保法》第31条规定了生态保护补偿制度，但该制度主要是针对政府而言的，强调政府对生态保护的责任，对于企业则往往是追究其违法，要求其承担罚款，而没有要求其承担恢复生态功能、对生态保护进行赔偿等责任。这似乎有对政府责任要求过严，而对企业责任要求过少的嫌疑，造成企业责任不当。

(三) 社会公众在环境多元治理中存在的法律困境

1.社会公众参与立法规定的分散与抽象性

由于环境问题涉及到公众健康甚至生命权等重大利益，公众必然会基于对利益的关注而主动投身于环保活动中。立法者也清楚地认识到这一点，所以在新《环保法》中将公众参与提升到基本原则的高度，同时在第5章对信息公开与公众参与进行专门规定。在环评法等单行环境法中也可见公众参与的相关规定，但规定过于原则，对于公众参与主体、范围、程序等具体内容并未涉及。总之，法律关于公众参与环境治理只有原则性规范，没有在操作程序和经费保障等方面作出具体规定[10]。此外，没有一部专门性的法律对环境公众参与进行规定，相关规定散见于各种单行法律法规之中，缺乏系统性，具体规定也缺乏针对性，只是原则性规定的简单重复。

2.社会公众参与程序性法律机制的缺失

不论是立法还是实践对于社会公众参与环境治理均热情高涨，我国也从环境基本法的立法高度上确认了环境公众参与制度。但令人惋惜的是，到目前为止为了进一步落实新《环保法》中的公众参与制度而出台的文件只有2014年5月26日国家环保部《关于推进环境保护公众参与的指导意见》。但该文件只是指导意见，并没有法律约束力，而且也没有详细规定环境公众参与的具体操作步骤和程序。环境公众参与权作为环境权的程序性权能，必须有相应的程序性规定来落实和具体化。但是我国缺乏这样的公众参与程序性机制，导致现存的环境公众参与制度不能在实践中积极推进，发挥其应有的效能。

二、环境多元治理模式法律困境的根源探究

(一) 环境行政立法制度的内在性缺陷

对我国政府环境责任相关立法进行梳理发现，我国环境行政立法制度存在内生性的不足，其背后隐藏的真相是政府管制下的政府主导，甚或是政府作为环境问题的唯一治理主体的惯性使然，致使政府在环境多元治理中存在诸多的法律诟病。具体原因如下：

1.环境行政管制立法观念的残存

我国长期受到行政立法模式的影响，强调对政府权力的授权。具体到环境法，表现为注重政府环境管理权限的确权与授权，加强对企业的环境责任的设定，强调政府是环境问题的唯一治理主体。可见，政府长期在环境问题上大包大揽，以致于单一治理主体观念根深蒂固，这种束缚在短期内还不可能完全弱化。缘于这种“监管者监管之法”的立法模式，政府一向扮演着管理者角色，一时难以从管理者蜕变为同其他治理主体同等的治理者角色。以往环境有关部门在环境问题治理中占有绝对主导地位，使其享有宽泛的未受到有效限制与监管的自由裁量权。由此可见，让政府马上让渡出大部分权力以及受到很多法律责任的束缚有可能打击其环境治理的积极性。故我国环境行政立法还难以一时完全地摆脱环境行政管制立法的影响，并最终导致政府职责在立法设置上出现了不合理现象。

2.相关立法规定缺乏科学性

由于政府及相关环保部门环境管理权限的规定散见于环境基本法和单行环境立法当中，缺乏系统性与科学性，往往导致立法之间的冲突，缺乏协调性。

在纵向规制上，环境行政主管部门受到地方政府的管制，没有独立的资金来源，且人员任免权也由当地政府享有。环境行政主管部门基于财力、物力、人力与地方政府存在千丝万缕的联系[11]，在执法时不得不顾及当地政府的利益，受其“喜好取向”的影响，这种缺乏中立性的立场使其很难摆脱政府的牵制，在存在利益相冲突时往往只能投其所好，导致执法无力。

在横向规制上，从机构设置层面看，我国在机构改革中只注意新机构的授权，而没有顾及或没有及时对原有机构及其职能部门进行撤销或合并，导致某些管理机构重叠的现象。例如，在自然资源保护方面，国家环保部设有专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司[12]。从各部门的职责上看，例如《水污染防治法》第8条[13]对环保行政主管部门与环境相关部门的职责进行了规定，但均是原则性规定，各自职责不清。其他几个协管部门到底在水污染方面能够管什么，必须管什么?如何进行协作?不协作又应承担何种不利的法律后果?法律规定得十分模糊，又迟迟未出台进一步的立法或司法解释，造成各部门职责不清，给“争抢”或“推诿”留下了空间与借口。

这种立法规定的原则性与分散性，导致环保机构之间权责不明确，在对利益的追逐中对环保问题常常出现相互争夺或相互推诿的现象。此外，我国相关环境行政法律法规体系庞大，未能及时对立法进行梳理与清理，导致机构与职责的相互重叠。在缺乏专门机构组织法的背景下疏于对法条的梳理，最终造成我国环境管理权限混乱的局面，酿成政府环境监管失灵的苦果。

(二) 企业在环境多元治理中定位不明晰

1.企业环保意识的淡薄

企业在追求利益最大化欲望的驱动下，只要承担较低的违法成本即可把环境的负外部性转嫁给社会。这种思想根深蒂固，致使企业参与环保的主动性不强，环保意识淡薄。同时，我国对于企业参与环境治理的激励制度与鼓励制度的缺失，也使企业参与环境治理的积极性不高。缘于企业自身环保意识的淡薄，一方面，企业主动采取节能减排技术以及绿色环保等技术的可能性不大，积极做好治理主体的可能性也就可想而知；另一方面，也造成了企业在立法上争取自己作为治理主体应有的权利与职责的声音也相对较弱，最终表现为立法上对企业参与环境保护活动的激励、鼓励机制发展的落后和缓慢。

2.传统政府管制治理模式的路径依赖

长期以来，企业作为环境问题的加害者是毋庸置疑的。但是从环境问题处理的角度看往往是由政府出面来承担环境污染治理及生态补偿、恢复的责任。相反，企业只要承担违反相应法律法规的责任即可，大多表现为罚款。正是这种传统政府管制治理模式的长期存在，导致企业在环境问题处理上对政府的依赖性。就企业而言，会认为承担罚款后就与自身无关，而后续环境恢复与环境补偿的责任更是空谈。然而对政府来说，由于长期处在管制者的地位，且环境问题往往涉及到广大群众的切身利益，为了维护稳定政府必须出面解决；同时，政府基于公共信托理论认为自身应当为公众提供良好的环境，主动挑起了环境治理的重担。可见，鉴于对传统政府治理模式的路径依赖，导致企业对环境责任的认识不够全面和政府对环境责任大包大揽的怪圈，最终体现为法律上企业环境责任的不健全。

(三) 社会公众参与法律、理论保障的匮乏

1.环境权未得到立法的肯定

对于环境权不乏学者进行研究，但对于环境权主体、客体的范畴则是众说纷纭、莫衷一是，甚至有人提出了“环境权这个概念是否真的有必要”的质疑[14]。有学者认为：“环境权难以操作和得不到法院支持的一个重要原因，是学者在环境权研究中的乌托邦倾向和巫师化倾向。”[15]可见，理论与实践当中尚未对环境权的确立产生认同感。基于理论上的混乱与司法实践的排斥，导致立法中至今未确立环境权。确立环境权的目的在于落实环境保护，而社会发展至今，环境仍没能得到很好的保护。这并不是各国政府没有认识到保护环境的重要性与紧迫性，而是政府负担着发展经济的社会职责以及国家权力运行中难免的弊端使然[16]。要做到利用好政府权力来保护环境，关键在于公众参与到治理中来，故公众参与权是环境权核心的程序性权能。但目前我国宪法、环境基本法均未对环境权进行确立，使公众参与环境治理缺乏有力的法律支撑，造成公众参与立法的分散性与抽象性。

2.社会公众参与机制理论支撑的稀缺

考察近年来的环境事件，可以得知社会公众对环境问题的关注度提高了，参与环境问题的实践也日益增多，彰显了社会公众参与环境保护意识的显著增强。然而，学术界对社会公众参与的研究却与实践中社会公众参与环境治理的热情截然相反，对社会公众参与环境治理的范围、方式、程序及效力具体细节的设计却鲜有人讨论研究，造成了理论与实践、理论与立法的严重脱节。由于立法没有深厚的理论支撑，甚至对社会公众参与机制该如何设计在学术界、理论界也未得到很好的论证，以至于实践中社会公众参与环境治理的热情高涨，而立法却显得迟缓，没有跟上实践的脚步，未能满足现实的需求，导致社会公众参与程序性法律机制的缺失。

三、我国环境多元治理模式法律保障机制的构建

(一) 政府环境多元治理法律保障机制构建

1.政府职责立法明确化、科学化

由于我国重政府环境职权的确认与授予，而轻视政府法律责任的设定以及其他治理主体的权利，在权力与责任失衡的情况下缺乏其他治理主体的制衡，导致政府权力的滥用，最终表现为政府责任的不当甚至缺失。对此，应当建立一套科学的政府环境责任制度，对政府职责在立法上进行合理的设置，从而使政府权力与责任相制衡，合理地处理与其他治理主体职责的关系，从内外两方面来制衡这种行政权，从而对政府产生威慑力。

2.厘清政府环境管理权责的法律规定

由于立法规定的混乱，对各环保部门权力与职责的规定散见于单行环境保护法中，导致各个部门间职责的冲突。为解决这一问题，有必要对现存立法进行梳理，在基本法中对权力分配进行指导性引领，在各单行法中进行具体规定，并注意处理法与法之间关于职责的规定，避免职责间的冲突。

(二) 企业环境多元治理法律保障机制构建

基于“谁污染谁负责”的理念，企业是环境多元治理中一个不容忽视的主体，以其队伍之庞大，必将在环境治理方面发挥极大影响。当前，可以从以下两方面进一步落实企业在环境治理中的主体角色。

1.激励制度明确、具体化

企业既是环境治理主体，也是经济主体，作为经济主体必然有追逐利益最大化的倾向。对于企业的这个特征，在环境治理角色定位时应加以考虑。应激励企业主动承担起环境治理的重担，积极参与到环境保护中，提高企业的环保意识。在立法中应鼓励企业通过技术创新，研发绿色技术、节能减排技术运用于公司运营，减少污染的产生。对这类企业的激励、鼓励制度应具体化，如对采用节能减排措施的企业给予税收优惠，建立起相应的环境税收制度，同时给予相应的补贴以及确立相应的绿色借贷、免息或低息借贷制度等。建立这种具有现实操作意义和可能的激励、鼓励制度将使企业有动力去节能减排、研发绿色技术，从而从源头遏制或减少污染源的产生。

2.丰富企业环境法律责任

传统政府管制治理模式的束缚，导致企业环境法律责任的缺失与不当。为避免这一弊端，有必要丰富和完善企业的环境法律责任。人们渐渐意识到通过企业违法后承担的罚款责任并不足以遏制其污染、破坏环境的行为，所以企业除了接受罚款外，很有必要设置由其恢复生态环境的法律责任，并建立企业生态赔偿基金制度与政府的生态补偿制度相配套。

(三) 社会公众环境多元治理法律保障机制构建

多元治理中社会公众是一个不可或缺的主体。环境问题与公众存在重大的利益关系，公众个人应以主人翁的身份积极投入到环境保护与治理行动中。要真正落实与利用好社会公众参与在环境治理中的功效，亟需完善社会公众参与环境治理的法律机制。

1.搭建社会公众参与环境治理的平台

由于环境权迟迟未得到立法的肯定，社会公众参与缺乏一个总的指导原则，致使社会公众参与立法具有分散性与抽象性。在这样的背景下，只能实践先行，在现实中努力完善我国现有的社会公众环境知情权法律机制及环境信息公开制度。只有社会公众掌握了相关的环境信息，才能更好地参与到环境治理中去。应不断在实践中总结经验，然后将其上升为法律，进而解决现行立法的分散性与抽象性问题。

2.建立社会公众参与的程序性法律机制

近年来，越来越多的环境问题与环境事件中闪现着社会公众的身影。为了保障社会公众充分发挥环境多元治理主体的作用，进一步促使其参与到环境治理中来，应对其参与范围、方式、程序、效力及权利受到侵犯时的法律救济加以明确规定，即建立社会公众参与的程序性法律机制。这样可以使社会公众参与环境治理具有很强的实践性、可操作性的法律依据，使其真正成为环境治理的主体。

四、结 语

破解环境多元治理模式下各主体面临的法律困境，首先需要树立环境多元治理的意识、理念，消除传统政府管制模式的影响，并站在一个理性的立场去认识和定位“政府、企业、社会公众”三者之间的关系，从而纠正政府职责立法设置的不合理性，梳理环境管理职权的相关立法，克服环境监管失灵现象。构建健全的企业环境法律责任，积极运用激励制度促使企业肩负起治理主体的担当。搭建社会公众治理平台，建立相关的程序性法律制度、机制加以保障，使社会公众作为治理主体可以达到切实的落实。最终，还应完善我国环境多元治理模式，以期解决现存众多的环境问题与环保事件，实现环境保护的总体目标。

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(责任编辑：郭晓亮)

Exploration of legal guarantee mechanism of environmental multiple governance mode in China

LIN Li-zhen

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

It’s the key problem of difficulty of carrying out the environmental multiple governance mode in China that the unclear understanding and positioning of the relationship among government, enterprise and the public, and the improper functional division and connection among them.The main reason of it lies in that the traditional governance relies so excessively on governmental control mode, that the government plays a dominant role in environmental governance and the power of enterprises and the public as governance subjects are belittled, which results in the lack of legal mechanisms of participation of other governance subjects in environmental governance.The existing barriers of them are compared and analyzed, and suggestions are proposed of realizing the legal guarantee of environmental multiple governance mode, in order to construct a new situation of collaborative and concerted environmental governance of them.

environmental protection; environmental multiple governance; government regulation; governance subject; legal mechanism; legal guarantee

2016-01-04

林丽珍(1991-)，女，福建三明人，硕士生，主要从事环境法等方面的研究。

15∶23在中国知网优先数字出版。

http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20160323.1523.016.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2016.06.15

D 922.6

A

1674-0823(2016)06-0571-06