海事主管机关海难救助报酬请求权研究*

谭丽兰

(福州大学 法学院， 福州 350108)



海事主管机关海难救助报酬请求权研究*

谭丽兰

(福州大学 法学院， 福州 350108)

在海运贸易日益发达的今天，海难发生概率增加，海事主管机关进行海难救助的次数也随之增加，但海事主管机关的报酬问题始终未能规范解决。从相关海事主管机关入手，提出其主体地位的特殊性，明确海事机关参与海难救助的性质，从而考量其实现报酬请求权可能遇到的阻碍，确定其请求物质报酬的衡量标准。据此提出对现行《海商法》相关条款的修改建议，以期用法律手段来对海事主管机关海难救助报酬请求权进行规制。

海商法； 海难救助； 海事机关； 报酬请求权

海难救助的主体一般分为自愿救助主体和非自愿救助主体两种[1]。区别于其他海难救助主体，海事主管机关的海难救助属于其中一种比较特殊的形式。海事主管机关作为行政机关，在报酬请求权方面不同于民法中的其他主体，无法依据合同相对性进行请求，在实现权利的过程中可能遭遇重重阻碍。而海事主管机关的报酬取得权直接影响海事主管机关海难救助的积极性，因而深入研究海事主管机关的报酬取得权有助于提高海难救助效率。

一、海事主管机关海难救助概况

1. 海事主管机关的运作

根据我国海事机构设置层级的不同，可将其分为中央海事管理机构和地方海事管理机构，分别由中央和省级政府垂直管理，不与地方政府挂钩。进行海难救助的机关通常为救捞局、海事局以及搜救中心这类非营利性的国家事业单位或机构[1]259。其中，“中国救捞”是我国唯一一支国家专业救助打捞力量，它代表中国政府履行有关国际公约和海运双边协定的义务。2003年，中国救捞成立“中国救助”和“中国打捞”两支队伍，前者主要承担人员救助的政府职能，后者承担特定的政治、军事、救灾等抢险打捞任务。海事局则根据法律法规的授权，负责国家水上安全监督等行政工作。而中国海上搜救中心的分支机构一般设在当地的海事局，负责全国海上搜救的统一组织协调工作[2]，其日常工作由交通部海事局承担。2003年，交通部分别在烟台、上海、广州成立了救助局，并在上海和大连成立了海上救助飞行队。

2. 海事主管机关进行海难救助的性质

海难救助(salvage at sea)，又称海上救助，是指对遭遇海难的船舶、货物和客货运费的全部或部分，由外来力量对其进行救助的行为，而不论这种行为发生在任何水域。实施救助的外来力量可以是从事救助工作的专业救助人，也可以是过往船只或其他人[3]。从以往的严格意义上来说，海难救助是对物的救助，但随着“以人为本”、尊重人权概念的发展，如今海难救助也包含着对人员的救助。我国《海商法》第9章21个条款专门对海难救助进行了规定。就海难救助本身而言，可以分为自愿和非自愿两种性质。值得欣慰的是，在我国，自愿性质的海难救助中有一种称为海上搜救志愿者，以注册志愿者和招募志愿者两种形式无私地奉献着热情与汗水。自愿性质可能是基于姐妹船的义务或纯救助合同，而非自愿救助中则包含索取报酬的救助以及基于法定义务、合同义务所完成的救助。

海事主管机关进行的海难救助性质为何可谓众说纷纭。笔者列举出以下几个观点：第一，强调其主体为行政机关，因此它进行的救助可以归为行政救助；第二，认为海事主管机关无论乐意与否都要出手相救，为强制救助；第三，依据我国《海商法》所针对的是自愿救助作业而言，其海难救助行为享有报酬请求权。但事实上，何为行政救助、何为强制救助却没有明确的定义。那么它是行政强制中的一种吗?显然，我国的《行政强制法》对此并没有进行规定。笔者认为，海事主管机关进行海难救助可以根据其属于职责内或职责外的标准进行区分。如果是职责内的救助，则不享有报酬请求权，职责外救助则应当享有该请求权。这样既没有把海难救助完全定义为行政行为，也能够合理解决因救助而产生的巨大经费问题。

3. 海事主管机关海难救助报酬请求权的重要性

随着海洋事业的发展强大，海难事故的发生也不可避免，海难救助工作则是保护航海安全的坚强后盾。由于海难救助是一项高成本付出且高风险的工作，而目前我国海难救助工作存在明显的经费短缺和力量不足问题[4]，只靠政府给予的成本补偿根本不能弥补救助经费不足的缺口，与此同时也无法加强海事主管机关的海难救助力量。本文认为，赋予海事主管机关海难救助请求权将会适当弥补这个缺口，从而促使海难救助业务顺利进行。

此外，要考虑海事主管机关海难救助中的高付出需要一定的报酬来平衡的因素，若海事主管机关救助了遭遇海难的船舶、货物和客货运费却得不到相应的报酬，很显然这有失公平。前文已经提及，海事机关对于职责范围内的救助不享有报酬请求权，而其职责外的救助应当享有该请求权。这是由于海事机关在履行职责义务时，其法律地位与其他救助主体相同，若职责范围外的救助行为没有报酬请求权，很显然会打击海事机关的救助积极性，从而导致海难救助工作难以顺利完成。笔者认为，无论是从弥补海难救助经济缺口、增强海难救助力量角度，还是从提升海事机关海难救助积极性方面，都应当赋予海事主管机关报酬请求权。

二、海事主管机关实现报酬请求权的障碍

上文已论及海事主管机关海难救助行为性质之不确定性。不管理论界如何分析，在实践中仍旧存在问题。例如，早在1999年，广州海上打捞局对一爆炸油轮进行灭火，并将其安全托抵港口，但对方未支付报酬，打捞局就此将难船所有人告上了法庭[5]6，问题持续至今仍未解决。以下将具体分析海事主管机关实现海难救助报酬请求权的过程中可能遇到的障碍。

1. 主体身份特殊

从上述对海事主管机关的介绍可知，它们一般都为行政机关。作为行使公权力的主体，妨碍着它成为民事关系主体来行使报酬请求权。有人坚持认为，海事主管机关身为公权力主体，与不拥有公权力的自然人及法人相比处于优越的管理者地位，很难将两者划为平等的民事主体。固然，国家政府机关的行为大多是不受法律调整的，譬如国务院就不能成为被告。但假设国务院与某文具公司签订协议，每年购置一定数量的办公用品，此时是否能因其是国务院而不履行合同的付款义务呢?答案显然是否定的。其实在行政法理论学界，就有公权力行政和私经济行政之分，后者中有一项便是行政私法行为。对海事主管机关而言，它是指海事机关作为行政主体并不完全以公法手段完成国家任务，而是以私法方式直接完成相关的工作[6]。因此，“平等”并非绝对概念，当行政机关不行使公权力时，在法律地位上便同自然人与法人一样，履行民事义务、享有民事权利、承担民事责任。《海商法》作为民商法的一个分支，其调整的就是私法关系，海难中的救助方和被救助方并不是行政法中的行政主体和行政相对人，而是平等的民事主体。

2. 公务船舶属性

《海商法》作为调整私法关系的法律，在第3条就已排除政府的公务船舶。在关于海难救助的第172条中，也明确规定“船舶”是指第3条所称的船舶和与其发生救助关系的任何其他非用于军事或者政府公务的船艇。这就构成了海事机关行使海难救助报酬请求权的障碍，因为有人坚持按此而言，海事主管机关的船舶不能适用《海商法》的规定[7]，请求权就失去了法律基础。但笔者认为，排除公务船舶并不意味着排除海事主管机关进行海难救助的船舶。首先，海事主管机关使用的并不一定是执行政府公务的船舶，毕竟有的单位是非盈利性的事业单位。其次，《海商法》第192条规定：“国家有关主管机关从事或控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿。”根据该条的立法寓意，结合我国当前救助经费短缺及救助力量不足的现状，第172条并不影响海事主管机关作为海难救助方的法律地位。况且第172条中还有一个比较隐讳的地方，即如果船舶不是用于政府公务，那么则可以解释为受该法规制。海事主管机关进行海难救助时，只要不是执行政府公务，就可以受该条约束。

3. 基于法定义务或法定职责

海上航运本身的风险较大且不可预测，为了保护海上交通的安全，在国际条约和国内法中，都针对海事主管机关规定了相应的救助义务。人命救助是基于道德和人权保护的产物，人命宝贵无价，所以国际公约和国内法都将它放在最重要的位置，并且规定不得请求救助报酬(《海商法》第185条)。此外，正如消防队员的法定职责是救火一样，进行海难救助的港口公安局消防队也拥有其法定职责。基于其义务及职责，海事主管机关在实现报酬请求权时会遇到阻碍。笔者认为，在前一种情况下，毕竟海事机关付出了成本和代价，救人的同时也可能救助到财物，防止或减少了环境污染，那么此时的救助方就有理由从被救助款项中获得合理的份额。在后一种情况下，如果海事主管机关具有法定职责，是否享有报酬请求权则应一分为二看待：如行为在法定职责内，不能取得报酬；而法定职责之外的行为，则不能由纳税人买单，可以由海事主管机关请求救助报酬[8]102。

三、报酬请求权的确定标准及报酬数额

为海事主管机关扫清了行使报酬请求权可能遇到的障碍之后，在实现请求权时标准如何确定、报酬的数额怎么明确，也是一个值得商榷的问题。接下来笔者就将对这两个问题进行简要的分析。

1. 报酬请求权的确定标准

在确定海事主管机关是否具有报酬请求权时，上文已经提到，主体身份和公务船舶的性质都不是障碍，但当该机关具有法定职责时，则要具体情况具体分析。根据国际公约和各国的国内法，无论是英美法系还是大陆法系都支持用职责内外的标准来进行划分。具体而言，以职责内外为界是指如果海事主管机关的海难救助行为属于其法定职责范围内的行为，则无权请求报酬；反之，若超出了法定职责范围，就可以针对海难救助行为按照相关的法律规定主张海难救助报酬。

而事实上，对于什么是法定职责，什么不是法定职责，由于海上情况诸多，法律也不可能详尽地列举，最好的解决方法即分析海事机关的救助与私人救助之间最大的区别。它们最大的差异就在于“自愿性”这一构成要件。私人救助一般都是自愿的，尽管有些是基于合同进行的，也是自愿履行的。而海事主管机关的法定职责具有国家强制性，其没有选择权，必须履行职责。如果海事主管机关在进行海难救助时可以进行选择，那这种基于自愿履行的救助就可以看成法定职责之外的。

用法定职责的内外作为标准既合法又合理，它同时也反映出行政行为无偿性的宗旨[9]223。纳税人缴纳的税款是国家财政收入的主要来源之一。行政相对人通过缴税积累了行政管理和服务所需的物质基础，海事主管机关提供相应的公共服务应为无偿的，若实为必要，可以通过一定的行政收费进行弥补。虽然不管使用哪个标准都可能有不足之处，但这是较为通用的一种标准。

2. 报酬数额

海难救助往往要动用大量的人力物力财力，花费数额不菲。它不具有大众服务性，纳税人的钱已经用来完成了法定职责之内的海难救助行为，这已经使一部分人比另外一部分人多享受了公共服务，要平衡这种现象，只有让服务享有者自己付出一定的报酬。那它是否和私人救助采取一样的标准，还是低于这个标准，抑或只能获得付出的成本呢?

首先，从我国《海商法》第180条来看，是鼓励海难救助作业的[10]。实践中，在烟台海事局诉宁波港龙海运有限公司海难救助纠纷案[11]中，青岛海事法院也曾参照私人救助的标准，判决被告向烟台海事局支付395万元人民币的海难救助报酬。笔者认为，这种标准最大的风险即可能使海事主管机关走上趋附盈利的道路。虽然公务人员可以靠提高自身的素质、树立为人民服务意识来避免这种不良风气，但工作中不违法便能赚钱，只怕会导致工作人员忽视本应尽到的法律职责。其次，最不合理的就是低于私人救助但高于成本价的标准。因为高低的幅度没有确定的标准，低于或者高于多少个百分点才合适呢?恐怕双方难以达成一致。最后，还有一种确定报酬的方法就是依照成本原则。要明确的是，在救助过程中，不论成功与否，主管机关是否有过失，都应当为海难救助所花费的金钱和劳动力付费。

笔者支持成本原则。毕竟海事主管机关是行政机关，它拥有的往往是最好的设备，如果它享有跟私人救助相同的报酬标准，那么就会把私人救助置于不利的竞争地位，等于夺走了他人的工作机会。而且它本身带有公益性的目的追求，如果报酬跟私人相同，等于可以利用海难救助来创收，背离了作为国家法定机关的性质。只要能弥补救助所产生的必要费用，没有必要让海事主管机关染上盈利性组织的风气。

四、完善我国《海商法》中报酬请求权的建议

海事主管机关海难救助制度是《海商法》中特有的制度。从报酬请求权实现中可能遭遇的障碍，到报酬数额的确定，笔者认为《海商法》的规定有值得商榷和完善之处。

1. 《海商法》第172条

在实现报酬请求权的障碍中，有一点是基于船舶的公务属性。《海商法》第172条第一款就对“船舶”的定义进行了界定，它也跟第3条相互呼应。但其中所言的非用于政府公务的船艇，是否能像笔者猜测的那样采使用用途说，即如果政府的公务船舶不是用于政府公务，则可以受该法约束?文义解释往往带着解释人主观的理解，不同的人会读出不同的含义。该法条在排除军事和政府公务船舶的适用的同时，却没有规定救助方到底要使用何种性质的船舶，因此有需要修改之处。用积极列举的办法篇幅可能太长，而且列举很难完全。因此笔者认为，第172条可以采用否定式的表述，在对“船舶”的界定中用最精炼简洁的语言规定救助船舶的性质。除商业用船外，当军事船舶或者政府公务船舶也进行职务外的海难救助时，理应享有相同的权利，只需在最后加上一句“但军事和政府公务船舶进行军事任务和公务以外的海难救助的不除外”即可[12]。唯有如此，在能否适用报酬请求权层面才能直接得到明晰的答案，不用在船舶性质问题上纠结，也不至于与第192条相互矛盾。

2. 《海商法》第180条

《海商法》第180条对救助报酬是这样描述的：“确定救助报酬，应当体现对救助作业的鼓励，并综合考虑下列因素……”但根据上文所述的缘由，这种鼓励非常有可能导致海事主管机关变成盈利性质的机关，而它作为提供公共服务的机关，实在不应跟私人救助一样享有除成本代价之外的报酬。因此笔者认为，该条应该把这种奖励性的措辞略去，学习美国的做法，采取海难救助报酬请求权基于成本原则的标准，改成“确定救助报酬，应当按照成本价格的标准，再综合考虑下列因素……”如果连法律都支持报酬的多多益善，那真的很难确保海事主管机关会不会优先考虑法定职责外的海难救助而忽视自己法定职责内的救助，毕竟行政不作为面临的也许只是一场输赢不确定的官司，而如果进行了职责外的海难救助可能会赚得一笔巨款，这对进行海难救助时带有公益性质的海事主管机关而言并无益处。

3. 《海商法》第192条

我国《海商法》第192条规定：“国家有关主管机关从事或控制的救助作业，救助方有权要求享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿。”[13]从法条看来，该规定未免有些笼统而含糊，并未从根本上解决海事主管机关海难救助报酬请求权的问题。根据职责内外的标准，可以增加解释使得该法条变得更完善。如修改为以下形式：“海事主管机关从事或控制的救助作业，救助方有权享有本章规定的关于救助作业的权利和补偿。具有法定职责参与海难救助的国家机关，在其法定职责之外的行为，同样享有权利和补偿。其报酬的计算则按照本法第180条进行。”

这种修改有利于保护救助者的权利，在救助者跟被救助方之间确立了法律关系，救助机关不会因为找不到合理明确的依据而无法可依。同时，它明确地把职责内外的标准提出来，表明海事主管机关只对职责外的海难救助享有报酬请求权，有利于纠纷的快速解决。按照原来的条例，救助者享有何种权利、怎么计算补偿都没有明确在法条中列明，实践中救助者可能自己进行定价。而修改以后的法条提出了实现报酬请求权的物质参考标准，使原告在起诉时、法官在审判时都有了准确依据。

五、结　语

关于海难救助报酬请求权还有很多可研究之处，法律制度的完善也不仅仅限于《海商法》，中国还能从国外借鉴许多方法。在我国海难救助中，海事主管机关是发挥着最大作用的主体，因此其报酬请求权的实现至关重要。知其阻碍，破解阻碍，为解决阻碍而提供法律建议，就是本文试图达到的效果。或许海事主管机关的海难救助报酬请求权对于《海商法》乃至整个法律制度而言都只是一个小问题，是一个特殊主体介入了一个特殊行为，但它又影响着相当重要的法律关系和实际结果的判定。法律制度中的小问题，对个体而言可能就是关乎一生的大事，所以海事主管机关海难救助报酬请求权问题不容忽视，仍需继续探索和深入研究。

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(责任编辑：郭晓亮)

Analysis on request right of compensation of maritime salvage by maritime authorities

TAN Li-lan

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

Maritime trade is becoming more and more developed, the possibility of peril is getting bigger, and the maritime salvage by maritime authorities is increasing. But the issues of compensation for maritime authorities have not been solved properly yet. Started from maritime authorities, the specific characteristics of its subject status is proposed, the nature of maritime authorities participating maritime salvage is clarified, so as to evaluate what obstacles the maritime authorities may meet when realizing its request right of compensation, and confirm the evaluating standard of its request of material compensation. According to it, revising suggestions of related clauses ofMaritimeLaware proposed, in order to regulate the request right of compensation of maritime salvage by maritime authorities with legal measures.

maritime law; maritime salvage; maritime authority; request right of compensation

2015-09-07

谭丽兰(1989-)女，江西高安人，硕士生，主要从事海商法等方面的研究。

17∶27在中国知网优先数字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20151104.1727.038.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2016.05.15

D 913

A

1674-0823(2016)05-0476-05