“依申请公开”的自我规制：松江区政府信息公开视角

张艳敏，王锐兰

（东华大学 人文学院，上海201620）

政府信息公开包括主动公开和依申请公开两方面。主动公开是为了满足社会对政府信息的一般需求；依申请公开则是为了满足特定人群的个性化需要，是政府部门保护信息劣势群体利益而采取的社会性规制的具体形式。从本质上说，依申请公开最能体现政府信息公开的实际水平与开放程度，能够有效解决政府与公众之间的信息不对称问题，保障公众知情权，最大限度地实现政府信息为公众所用［1］。

一、松江区政府信息依申请公开的现状

随着社会的发展和公众参政意识的提高，公众对政府信息的需求量越来越大，通过申请的方式获取政府信息的件数逐年上升。2008年国家颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），首次以行政法规形式确立了公民享有获取政府信息的权利［2］。2004年上海市颁布了《上海市政府信息公开规定》，使依申请公开工作得以顺利扎实进行。

（一）政府信息依申请公开成为政府部门的行政职能

作为行政机关的法定义务和职责，松江区政府信息公开工作已逐渐步入常态化，走上法治化道路。如松江区政府着力编写依申请公开目录和指南，积极推行依申请公开制度的建设；区政府向市民免费派发《上海市政府信息公开指引手册》用以宣传政府信息公开基础知识；加强政府信息查阅场所建设，在区图书馆、区档案馆和区行政服务中心放置宣传手册；不断组织开展政府信息公开培训课程，以提高政府工作人员的职业素质；在松江区政府网站上设立依申请公开专栏并责令相关机构和人员专门负责依申请公开工作。

（二）依申请信息公开程序日趋规范

为使政府信息申请公开正式化，松江区政府于2015年颁布了《松江区政府信息依申请公开处理流程》（讨论稿）、《松江区行政机关公文类信息目录备案工作》（讨论稿）、《关于党委政府混合信息公开的意见》（讨论稿）、《松江区政府信息依申请公开处理流程》（讨论稿）等一系列文件，从细节不断健全、完善松江区依申请公开政府信息的制度建设机制。

（三）依申请公开信息量日益增多

民众的维权意识、知情权保障意识日益增强，极大地推动了依申请公开信息量的快速增长。2014年，松江区共受理依申请公开申请178件；2015年来，受理公开申请件数较去年同期明显增长，同时行政诉讼和行政复议的比例也直线上升。这种情况的出现固然增加了有关部门的日常工作量，但因此却有效地解决了政府信息供给与社会信息需求之间不对称的供需矛盾。

表1 近年来松江区政府受理的政府信息公开申请件数对比

二、政府信息依申请公开存在的问题

就该工作的实施情况来看，松江区政府在政府信息依申请公开工作方面依然存在着许多问题，与国家保障公民知情权、发展社会主义法治、预防和惩治腐败等诸多方面的要求相比，尚有一定差距。

（一）依申请公开操作流程不规范

松江区政府自开展信息公开工作以来，相关制度一直处在不断完善中，但存在信息申请操作不规范、答复申请的时限随意性大等问题。

《条例》规定政府信息公开申请时应提供个人姓名或者单位名称以及联系方式。但是在查看松江区政府网站信息公开申请表和网上申请系统时，笔者发现要求申请人提供的信息比《条例》规定的要多，存在过度采集申请人信息的情况，同时这也在一定程度上提高了申请门槛。其次，尽管《条例》对信息公开的领导机关、主管机构和责任主体作了相应规定，并规定在15个工作日内给出答复，但很多时候政府部门会以各种借口随意拖延时间。在查阅松江区信息申请流程时发现，松江区政府规定“特殊情况下”可以再延长15个工作日，但对特殊情况的范围却并未作具体解释。总之，这些模糊性的规定，不利于保障申请人的合法权益。

（二）处理依申请工作的政府机构不明确

《条例》颁布实施至今，松江区仍有一些政府部门没有设置专门的机构或者专业人员负责信息公开事务，致使信息公开效果受到影响。据了解，松江区部分政府部门由于未设置专门的政府信息公开机构，在碰到申请信息的情况时就临时安排工作人员处理申请信息的事务。由于这些工作人员没有受到专业培训，在操作过程中难免生疏，这样不仅不利于申请人的问题及时得到解决，还给申请人一种态度不热情、解决问题能力差的印象。这种状况的存在严重降低政府在公众心中的形象。

（三）政府部门处理信息公开的能力欠佳

随着政府信息公开工作的开展，信息公开的申请频率明显增高，但政府工作人员的应对能力却没能及时跟上信息公开工作快速发展的步伐。据了解，2015年松江区市场监管局受理了大量的恶意申请和“职业打假人”的信息公开申请，由于缺乏相应的应对能力，也给政府部门处理依申请公开工作带来了极大的考验。合理处理这些事件，在保障人民权益与高效行政之间找到一个平衡是松江区政府信息公开工作亟待解决的问题。

三、依申请公开存在问题的原因分析

造成以上所述问题的原因，主要在于政府自身对其信息规制的主体、手段、内容、方法等尚未进行全方位的整顿、提高。

（一）制度建设不完备

制度建设是实现依申请公开工作顺利开展的基本保障，规范、完善的工作运行机制是顺利推行政府依申请公开工作的前提。上海市于2004年着手依申请公开政府信息工作制度建设，但到目前为止，松江区政府很多部门尚未建立起完备的依申请公开政府信息长效机制。在申请信息公开程序制度方面，很多制度都落实得不到位，没有统一规范的标准可依。在这种情况下各部门无章可循，各自为战，根本不知道如何应对依申请公开信息，严重影响依申请公开工作顺利开展。

（二）申请公开工作执行不到位

上海市松江区政府信息公开工作年度报告始于2010年①上海松江区政府.2010年上海市松江区政府信息公开年度报告.http：//xxgk.songjiang.gov.cn//website/pages/list＿0.html？channel＝136，可以看出松江区政府信息公开工作启动较晚。目前，松江区相关政府部门对依申请公开工作的重要性认识不足，一些领导甚至认为信息公开就是简单地把政府相关信息发布出去就可以了，没必要设置专门机构和信息公开专职人员负责，以至于在面对申请信息公开时，一些部门就会临时安排工作人员负责申请工作，而申请人不得不面对得不到所需信息的后果。

表2 上海市各区政府信息公开工作年度报告起始时间

（三）政府部门思想观念转变慢

思想乃行动之先导，传统观念中浓厚的保密意识已成为我国政府信息公开前进道路上的绊脚石。它不但妨碍了政府信息公开工作的正常开展，也阻碍了公民对信息公开的参与［3］。在传统政治文化中，受“官本位”思想的影响，部分政府官员高高在上，认为政府部门内部信息只需政府相关人员知道，民众无需知情，并把掌握政府信息资源视为权力的象征，这种观念导致我国在推行政府信息公开时遇到很大阻碍。目前，松江区在应对依申请公开工作过程中，部分领导思想观念并未彻底转变，信息公开工作还是习惯于保密。他们总认为把与人民群众切身利益有关的信息公开后，在一定程度上会影响政府形象和社会和谐稳定。观念决定工作落实情况，由于这种错误思想的长期普遍存在，在面对政府信息公开申请时，一些部门不愿、也不敢将信息向社会公开。因此，在受理过程中，对于咨询政府信息公开事务态度谨慎或者敷衍了事，也导致了公众对政府信息公开持一种不信任的态度。

四、加强政府依申请信息公开的信息规制建议

做好依申请公开工作，实现政府依申请公开规范化，进一步完善政府与公众的关系，有利于法治政府的建设。针对目前松江区各部门开展工作进度参差不齐的情况，笔者认为，应该强化政府依申请公开工作的信息规制、信息公开主体（政府部门）的自我规制等工作。

（一）提高政府部门对政府信息依申请公开重要性的认识

从松江区实际情况来看，虽然区政府对信息公开工作日益重视，但目前还没达到全员一致认可的阶段。观念落后是推进政府信息公开的最大障碍。只有彻底提高区政府部门领导及工作人员的意识、转变观念才能真正落实依申请公开工作。

所以，区政府各部门应根据自身的实际情况安排对信息公开工作的学习，加强对信息公开制度的认识。首先，要从内部工作机制入手，切实转变行政人员的思想观念，使其认识到信息公开与保障人民权益和依法治国的密切联系。其次，要使工作人员认识到正确处理信息依申请公开工作是依法行政的必要措施。利用宣传、教育等多种手段，逐步培养政府工作人员为民服务意识，让他们认识到申请公开是公民应有的权利，做好信息公开工作则是他们必须履行的义务，从而积极有效推进政府信息依申请公开工作顺利进行。

（二）健全依申请公开信息制度

制度建设是依申请公开的核心。依申请公开制度想要充分发挥其价值，单凭一部《条例》不可能对所有事项作出充分的解释。目前《条例》自身存在很多需要改进的部分，该条例在指导实践的过程中，会因为条款设定的先天不足给行政机关的操作带来阻碍。所以，首先要制定政府信息依申请公开工作制度，进一步规范各项法定程序，督促各层级参照样本制定本部门的依申请公开工作制度并落实到位；其次，要理顺依申请公开信息工作的操作流程，建立以公众需要为主导的公开机制。尤其是对政府信息依申请公开任务重、申请公开量大的行政部门和相关机构，应该进一步加强各方的重视程度，主动把申请次数较多的信息转化为主动公开信息。

（三）提高工作人员处理依申请公开的业务能力

随着《条例》的推行，政府信息公开工作已经逐渐步入正轨。近年来，政府部门收到的关于政府信息公开的申请数量越来越多。但与此同时，行政机关工作人员应对依申请公开工作的能力却没有随之明显提升。面对一些棘手的申请事件，尤其是一些恶意申请和一些“职业打假人”的申请，他们不知道如何去应对。针对这种情况，一方面要有针对性地加快工作人员学习依申请公开知识的步伐，进行信息申请专职人员培训，加强自身的业务能力和操作技巧、提高服务水平；另一方面，应该在工作中主动与上海市政府信息公开工作做得较好的区进行交流，如有必要，可以进行实地考察，积极学习他们在依申请公开具体实践方面的处理经验，并为我所用。

五、结语

依申请公开政府信息是促进政府职能转变的重要途径，推进依申请公开工作不可能速战速决，所以我们要有耐心，认真对待这场持久战。上海市政府信息公开工作在全国处于领先地位，近几年依申请公开工作发展也很迅速。政府各级部门应该顺应这一历史发展趋势，勇于接受政府信息公开工作带来的挑战，在现有的基础上努力建设依申请公开的各项制度、转变政府公职人员的观念，在具体依申请公开工作中做到知行合一，保障公民合法权益的实现，让政府在阳光下运行。

［1］罗忠诚.政府信息公开：依申请公开工作存在的问题与解决途径［J］.市场论坛，2010，（11）：13-15.

［2］吕艳滨.如何理解依申请公开中的政府信息概念［J］.中国行政管理，2012，（8）：13-15.

［3］何彦鸯.我国政府信息公开实施现状及其对策研究［D］.南京：南京工业大学，2012：13.