基于大数据的政府决策发展趋势研究

桑永婷，邓志锋

（东华大学 人文学院，上海201620）

随着新一代信息技术的快速发展，社交网络、移动设备、物联网和云计算爆发性成长，使得“大数据”（Big Data）成为当前最重要的时代特征。正如马云在其卸任演讲中所说，移动互联网在我们还未彻底明白PC时代的时候，就已来临；大数据时代在我们还没完全弄清移动互联网的时候，也已到来。大数据时代的到来，不仅给IT行业带来一次颠覆性的技术变革，而且还给国家带来一次冲击性的社会变革，大数据正在改变着政府公共管理的思维与方式。西蒙提出“管理就是决策”［1］。面对不断变化、日益复杂的经济社会问题，政府如何利用大数据进行有效决策已是未来的一大发展趋势。同时，大数据也正推动着政府决策朝着更加科学化、智慧化、现代化的方向发展。

一、基于大数据的政府决策的概念阐释

（一）大数据的概念和特点

1.大数据的概念

“大数据”一词最早可追溯到20世纪80年代，著名未来学家托夫勒在其著作《第三次浪潮》中就将“大数据”称为“第三次浪潮的精彩乐章”。2011年6月，全球知名咨询公司麦肯锡发布了“大数据”的相关报告，大数据逐渐受到各行各业的关注。

关于大数据的概念，学界目前还没有统一的说法。麦肯锡公司认为，在一定时间内，传统数据库无法收集、储存、管理和分析一些数据内容，这些数据集合就是大数据［2］。互联网数据中心（Internet Data Center）则指出：“大数据技术描述了一种新的设计的技术和架构，通过高流速捕获、发现和分析手段从大量数据中经济地提取有价值的信息”［2］。

本文认为，大数据不仅是一个技术用语，而且是一个囊括思维与技术的社会用语。大数据就是在物联网、云计算的推动下，利用数据库系统等技术，对网民上网留下的数据痕迹进行捕捉、挖掘、分析，揭示其背后隐藏的规律，从而把握事物的发展态势，预测社会的发展趋势，以达到有效解决经济社会问题的目标。《哈佛商业评论》就指出，大数据本质上是“一场管理革命”，也就是说它不仅是一场技术变革，而且还是一场社会革命，同时促进公共管理领域、公共服务领域的变革［3］。

2.大数据的特点

IBM公司提出了大数据的4V特征，广受业界认可，即：大容量（Volume）、多样性（Variety）、高速度（Velocity）、真实性（Veracity）。大容量，指数据规模巨大，每个人都可以获得大量数据信息，据统计，互联网一天之内产生的信息总量可以装满1.68亿张数字多功能光盘；多样性，指数据来源、数据格式多元化，包括网页、社交媒体、传感器数据等原始、半结构化和非结构化数据；高速度，指数据产生得快，数据处理得快；真实性，即高质量的数据才具有更大的价值。涂子沛先生在其著作《大数据：正在到来的数据革命》中指出：“‘大数据’之大，不只表示数据量大，更表示互联网上的每个数据都具有生命，都凝聚智能活力”［4］。

（二）基于大数据的政府决策

政府决策是指在特定的环境与决策系统中，政府为了解决公共问题、实现和维护公共利益所作出的决策。大数据的核心在于预测，通过数据挖掘与分析，预测事态发展，有利于政府对公共利益预先分析，及时作出公共决策。

基于大数据的政府决策不同于传统依靠主观经验的决策，而是由大数据驱动的更加理性、科学的决策。胡税根教授提出，大数据下的政府决策具有全面感知、客观透明、实时连续、自主预置和多元共治等新的特征［5］。全面感知是指政府在大数据的辅助下，能够全面感知社会公众的需求，并根据公众的不同需求作出不同反馈，提供全面多样的决策方案和公共服务。客观透明是指政府通过物联网平台、云平台等，将数据采集、数据挖掘、数据分析等决策过程透明化，并及时公布决策结果。实时连续是指政府从数据采集到最后制定决策的整个过程都是连续及时完成的。自主预置是指政府通过挖掘数据深处的规律，预测未来发展趋势，从而作出更有价值、更优化的决策。多元共治是指政府以大数据技术为依托，所有大数据都来自于大数据用户，更加注重决策中的公众参与。

二、大数据给政府决策带来的影响

大数据的真正价值在于其大数据技术和思维，根据麦特卡尔夫定律“网络价值同网络用户数量的平方成正比”，我们可以推出大数据的价值也会随着数据量的增长而越发不可估量。大数据在政府决策方面的价值已经凸显，并不断带来巨大的技术创新和思维冲击，产生不可忽视的影响。

（一）大数据对政府决策的技术创新

大数据是一种技术，而且是一种信息化的高新技术，在物联网、云计算的基础上，运用Hadoop（大数据处理平台）、NoSQL（非关系型数据库）等进行数据搜集、挖掘、分析。大数据技术具有高速的搜集能力和高容量的存储能力，为政府决策提供了大量的信息资源基础；大数据又具有精确的挖掘能力，基于数据库中格式统一、数量庞大的数据源，政府决策人员只要输入主题后，系统就会自动完成关联数据的搜集，并挖掘出隐含的信息，将结果以可视化图像呈现出来，有助于决策人员掌握实时动态；大数据更有高效的分析能力，能够快速分析数据隐藏的信息规律，有利于决策人员预测事态的发展趋势，提高决策质量，尤其提高了政府危机处理能力。

大数据为政府决策人员与公众的协同合作创造了技术基础，也创造了更大的公共价值。例如，据广州日报报道，2012年3月至2014年6月期间，广州黄埔区利用“三化”信息系统，已收集7891件居民服务需求记录，已登记78 539宗各类纠纷和隐患事件［6］，并在数据分析的基础上，发现群众的真实需求，使群众参与决策过程，使政府决策更人性化、便民化。

（二）大数据对政府决策的思维冲击

大数据最重要的价值或带给世界最重要的变革就是大数据思维［7］。维克托·迈尔·舍恩伯格在其畅销书《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》中指出：“大数据时代最大的思维转变就是，放弃追求事物的因果关系，转而关注事物的相关关系，即人们只需知道‘是什么’即可，而不用知道‘为什么’”［8］。这给人类千百年来的思维惯例和认知方式带来了巨大冲击和全新挑战。在大数据时代，我们不用再按传统方式寻找因果关系，信息更新和环境变化的速度已超出我们的想象，我们不用也很难知道现象背后的原因。

相关关系虽然可能无法准确告诉我们某件事情为什么发生，但它会提醒我们这件事情正在发生［3］。例如，沃尔玛超市的管理人员运用Aprior算法，分析出看起来并不相关的“啤酒”和“尿布”之间的关联性，挖掘客户的购买行为，提高了销售收入。同样，政府人员在作决策时，不用确切知道事情的内在原因，只要根据大数据提供的关联性数据信息，就能作出科学的决策。

另外，大数据包含了全部数据，这些数据多且复杂，但内部有关系可循。大数据不再以抽样方式得出结论，而是用全数据样本的思维方式解决问题，数据越全，信息就越真实，越有助于政府决策人员根据人类行为的分析数据，作出科学准确的决策。例如，上海作为“数据大户”，在努力建设智慧城市中就已经应用了大数据的理念，包括“云海计划”等。

三、大数据背景下的政府决策发展趋势

随着大数据、云计算的到来，传统的政府管理决策行为越来越受到挑战，正如《时代杂志》断言：“传统依靠经验直觉的决策正逐渐丧失优势，无论是在商业领域，还是在政治、公共服务领域等，大数据决策的时代已经到来”［9］。在大数据时代，政府决策必将朝着科学化、智慧化、现代化的方向发展，其中智慧化不仅表示智能化，更意味着基于web2.0的以人为本的可持续创新。

（一）政府决策主体：从“精英”转向“大众”

传统政府决策主体主要是政府管理层，企业精英、专家学者作为智囊团会辅助政府人员进行决策，但普通大众很少参与。随着大数据思维的冲击，政府决策主体必将趋向多元化、大众化。大数据的一个重要特性就是数据来源的多样化和大规模分布式的数据量［10］，并且数据更多是来自普通大众的日常数据，包括网页浏览记录、视频画面、电子邮件痕迹等，大数据处理平台会对各种数据进行采集、整理、分析，使普通的大众数据成为政府决策基础的高质量信息，这就为政府和大众的信息交互提供了便利，普通大众也能有序地协同参与政府决策过程，使政府决策更有广泛代表性、民主性。

（二）政府决策结构：从“等级制”转向“扁平化”

目前，政府决策大多采用的还是自上而下的决策模式，决策结构是和金字塔式的组织形式相对应的，容易产生“信息孤岛”，部门间信息共享受阻，导致决策滞后、不协调。黄洁认为：“随着大数据技术的不断更新，我国政府决策将会形成一种基于CDO（首席数据官）决策支持系统的网络状新型政府决策模式”［11］，如图1所示。

可见，基于大数据的政府决策将趋向扁平化，利用统一的数据库系统来搜集、存储、整理数据，使各层级、各部门共享完整一致的信息，从而使各部门在决策系统中协同合作，提高决策效率。

图1 大数据下网络状新型政府决策模式［11］

（三）政府决策方式：从“经验型”转向“数据驱动型”

传统情况下，政府人员常常依据工作经验进行决策，常因“拍脑袋决策”而产生决策失误问题。在大数据时代，数据将会渗透到政府决策的各个方面，不管是经济管理方面，还是公共服务领域，政府必将在数据驱动的基础上进行决策，而数据分析是决定决策质量高低的关键性因素。数据驱动型决策是一个将原始数据转换成信息，并最终通过一系列的认知技术和处理流程转变为知识的连续的决策过程［12］。

以 “滴滴快的”和上海交通委于2015年6月开启的合作为例，“滴滴快的”利用智能平台“苍穹”，根据历史数据，能够预测出车辆的迁徙轨迹、大众的出行需求等，并将这些信息提供给上海交通委，交通委能够据此作出科学决策，解决“打车难”问题，平衡交通供需匹配问题。

（四）政府决策过程：从“事后解决”转向“事先预测”

当今社会是风险社会，各种矛盾不断激发。政府的决策行为往往滞后于事态的发展，是一种被动决策，无法及时解决社会问题。全球复杂网络的权威研究者巴拉巴西认为“93%的人类行为都是可预测的”［13］。大数据的核心就是预测，通过将人类的行为量化，分析数据潜在规律，预测事态的发展趋势，有助于政府事先阻止矛盾激发，尤其是在公共安全治理方面。例如，面对交通安全突发事件，传感器或其他移动设备会成为交通状况的数据源，位置、速度和其他事件信息会实时发回大数据中心，并通过地图标记显示各路段的运行状况，以预测交通状况和可能产生的风险，实现突发事件事前控制［14］。

（五）政府决策结果：从“预报”转向“实报”

联合国在2009年最先提出“数据脉动”计划时，就已追求政府决策从“预报”转向“实报”，着重强调数据分析、结果预测的实时性以及报告的精准性。例如，美国联邦政府国家气象局就利用传感器技术获取气象数据，每10秒钟采集一次，每天要采集超过10万次的数据，这些海量、精度极高的实时数据意味着天气预报将逐渐从“预报”走向“实报”“精报”［15］。

（六）政府决策信息：从“静态公开”转向“动态公开”

目前，我国政府已初步公开决策信息，但都是以表格、文字报告的形式展现出来，信息更新迟缓。大数据技术将推动政府信息公开从“静态”转向“动态”。通过高速搜集数据，利用流计算、图计算等技术及时处理信息，以可视化图像形式将决策信息实时、动态地展示出来，使公众清楚了解政府动态的决策过程。

例如，上海已建立政府数据服务网，率先实行政府大数据资源向社会开放，重点选取公共安全、智慧交通、终身教育等具有大数据基础的领域，并结合移动应用工具，推进政务公开。市民只要在上海政府数据服务网中下载“乐行上海”APP，开车一族就可以查询准确的道路实况信息，包括高速通行费、高架封路计划、公路阻断信息、道路实况快照等，并以可视化的动态界面显示出来，清晰便捷。

四、结论

大数据时代已经到来，在物联网、移动互联网、云计算的推动下，大数据越发凸显其价值。大数据正逐步改变着我们的思维方式，推动着政府管理体制的变革，推动着国家治理体系和治理能力现代化，推动着社会变革。大数据在带来无限机遇的同时，也带来了更多风险和挑战，数据隐私、数据能耗、数据独裁等显然是大数据时代不可忽视的技术问题，也是未来需要深入研究的社会问题。政府应顺应时代需求，高度重视大数据的战略价值，在运用大数据进行高效管理和决策的基础上，提高治理能力，逐渐向“智慧政府”发展。

［1］赫伯特·西蒙.管理行为［M］.北京：北京经济学院出版社，1988：10.

［2］宋若涛.大数据与政府公共管理决策探析［J］.新闻传播，2014，（13）：15.

［3］徐继华，冯启娜，陈贞汝.智慧政府：大数据治国时代的来临［M］.北京：中信出版社，2014：17，75.

［4］涂子沛.大数据：正在到来的数据革命［M］.桂林：广西师范大学出版社，2012：57.

［5］胡税根，单立栋，徐靖芮.基于大数据的智慧公共决策特征研究［J］.浙江大学学报：人文社会科学版，2015，45（3）：10-12.

［6］何瑞琪.大数据时代，政府咋用数据？［EB/OL］.（2014-06-17）［2015-03-04］.http：//gzdaily.dayoo.com/html/2014-06/17/content＿2660741.htm.

［7］孙粤文.思维与技术：大数据时代的国家治理能力现代化［J］.领导科学，2015，（2）：20.

［8］维克托·迈尔·舍恩伯格.大数据时代：生活、工作与思维的大变革［M］.杭州：浙江人民出版社，2013：9.

［9］张才明.大数据颠覆传统决策模式［J］.中国经贸，2013，（11）：24.

［10］李霖.大数据时代政府决策的变革之道［J］.厦门特区党校学报，2014，（6）：44.

［11］黄洁.大数据对政府决策机制的影响［J］.领导科学，2015，（10）：17.

［12］B.Gill，B.C.Borden，K.Hallgren.A Conceptual Framework for Data-driven Decision Making［R］.Princeton：Mathematica Policy Research，2014：2-3.

［13］艾伯特-拉斯洛·巴拉巴西.爆发：大数据时代预见未来的新思维［M］.北京：中国人民大学出版社，2012：105.

［14］张倩.大数据在突发事件政府决策中的应用［J］.东北农业大学学报：社会科学版，2103，11（6）：74.

［15］刘叶婷，王春晓.“大数据”，新作为——“大数据”时代背景下政府作为模式转变的分析［J］.领导科学，2012，（35）：5.