农民工市民化的社会保障制度完善研究

江海洋，刘 奕

（东华大学 人文学院，上海201620）

农民工群体是长期以来城乡二元体制下特有的产物，主要指在非农产业就业但同时保留农民身份的劳动者。目前，影响农民工市民化的因素是复杂、多方面的。从制度层面来说，主要体现在户籍制度、农村土地制度、城市劳动力市场制度和社会保障制度等方面。打破由于城乡分割产生的二元制社会保障制度城市壁垒让农民工享受与城市居民同等的社会保障待遇，是促进农民工市民化的关键所在。社会保障市民化有利于提高农民工在城市生活中的抗风险能力，强化农民工市民化的意愿和能力，有利于促使农民工完全退出农村、进入城市并最终融入城市生活。国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》数据显示：“2014年我国进城农民工总量达到2.74亿人，农民工‘五险一金’的参保率分别为：工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%。”①数据来源：中华人民共和国国家统计局网站。各个险种整体参保水平较低。造成这种局面的原因主要如下：一是农民工社会保障政策本身的不完善；二是农民工社会保障所涉及各方利益主体的矛盾尖锐。如何实现数量庞大的农业转移人口社会保障的市民化，仍是当前国家社会面临的重大问题。

社会保障本质上是国民收入和财富的再分配过程，它以实现社会公平为其首要价值取向，主要是以通过征收社会保障税费向公众筹集资金然后在国民群体间收入再分配的方式实现的，其中必然会涉及不同利益主体之间的调整。在我国现有社会保障制度框架下，实现农民工社会保障的市民化主要涉及政府、企业和农民工三方主体之间的利益关系调整。由于政府、企业和农民工三方主体之间利益的非一致性，农民工市民化面临社会保障制度供给不足和自身有效需求不足等问题。因此，需要从农民工农村退出、城市进入和社会融合这一过程来构建一个涵盖政府、企业和农民工的三方主体支撑农民工社会保障市民化模式，并通过政府政策支持实现三方主体的利益均衡与协调。

一、制度供给不足和有效需求不足的利益相关分析

（一）政府利益的视角

虽然我国已经建立起较为完善的劳动合同制度和广覆盖多层次的社会保障制度，并制定相关法律法规将其上升到国家制度层面。但由于各自立场、利益目标、具体情况和看待问题角度的不同，中央政府和地方政府在农民工市民化过程中的社会保障问题方面分歧很大。地方政府财权与事权的不对等使得地方政府没有能力和动力对农民工市民化过程中的必要社会保障制度给予支持。实际上这是一个中央政府与地方政府利益博弈的过程。在农民工市民化过程中，地方政府直接参与到城镇化和农民工城市化大潮中，也是中央政府政策的直接执行者，是农民工社保项目的主要提供者。但“分税制”改革后的财权上收使得地方政府整体财政能力下降，而农民工市民化过程中的社会保障诉求无疑会加重地方政府的事权负担，根据相关统计数据“2014年我国地方政府财政支出（事权）占比高达85.4%，而财政收入（财权）的比重仅为53.3%。”①数据来源：中华人民共和国国家统计局网站。财权与事权的失衡使地方政府没有能力有效执行中央政府有关农民工市民化的社会保障政策。与此同时，根据“政府经济人”理论假设，政府中的人也是有着“经济人”属性的独立个体，在履行维护社会公义提供公共产品职责的同时，政府也有着自身的利益追求。在中央政府处于权威地位且中央政府对地方政府政绩考核体系还不完善的情况下，地方政府官员出于政绩声望等政治利益的考量，会更侧重经济指标（GDP）的提升，而对于那些在考核体系中无法量化且权重占比较小的社会指标往往忽略。这就使得地方政府在制定政策完善社保体系、监督激励企业合法用工依法缴纳社保费用、宣传教育农民工树立风险准备和储蓄意识等方面能力欠缺、动力不足、方向模糊。

（二）企业利益的视角

基于用工成本和利润最大化的考虑，企业也没有为农民工办理合理合法社会保障的动力。对于追求利润最大化的企业来说，降低成本无疑是其提高收益和市场竞争力的重要手段。为农民工办理社保会加重企业的用工成本，在当前制度碎片化严重、劳动监察制度还不健全、社会保险税负较重的情况下，出于自身利润最大化的现实利益考量，只要违法违规成本小于违法违规带来的收益，企业就有不为农民工办理社会保险的激励。当前，企业在和农民工博弈的过程中，对整体素质低、思想观念相对落后、法律意识淡薄、无法形成合力的农民工，企业占据信息不对称和优势博弈资源的有利地位，即使农民工有社会保险方面的利益诉求，也无法在与企业的博弈中维护自己的合法权益。当前我国农民工主要集中在劳动密集型的制造业和服务业，企业用工成本在总成本中占比较高。相关统计数据表明，即便是在《劳动法》和《社会保障法》尚未全面执行、劳动监察制度仍不完善的情况下，“企业用工成本在制造业总成本中占比约10%—15%，服务业中占比约30%—35%，如果企业按时依法缴纳相关社保税费，其用工成本将增加1.5%—6%，而这些劳动密集型制造业服务业平均利润率仅为5%。”［1］将进一步挤压企业利润空间，使其失去市场竞争力。

（三）个人利益的视角

因长期以来农村地区经济社会发展水平落后，与城市居民相比，农民工思想观念陈旧，缺乏风险防范意识，只注重当期收益，对社保性质认识还不够清晰，社会保险对他们来说还比较陌生。农村地区长期以来的经济发展水平低、教育资源匮乏、社会发育程度低等因素使农民工自身素质（个人素养和职业素养）较低、思想观念保守（仍迷信保障水平低且不稳定的家庭保障和土地保障），难以理解建立在较高经济社会发展水平基础之上的现代社会保障制度的运转模式和制度内涵。一方面，因其自身素质较低，农民工群体往往缺乏长期连续的职业生涯规划，这就使得他们本身的流动性较大，再加上各地社保制度的差异，制度“碎片化”严重、制度的转移接续成本高、统筹层次低等因素使得他们无法理解并加入到这复杂的制度中。另一方面，农民工整体收入水平较低，对当前工资占比并不低的社保费用支出比较敏感，在社保制度还不完善、生活成本较高、收入水平偏低的前提下，农民工更注重当期工资收益，即便是在低水平收入中省吃俭用出来的剩余部分也会选择将其存入银行，以便遇事时随时支取。农民工收入水平低、现实生活中抗风险能力弱、思想观念落后、社会保险费率高保障水平低等因素使得农民工市民化过程中的社会保障有效需求不足。

二、路径选择：相关政策建议

（一）宏观发展层面

1.调整产业结构，发展中小城市经济，实现农民工就地城镇化

从区域经济学的角度讲，农民工市民化问题一定程度上也是区域经济发展不平衡的问题。我国早已放开中小城市落户政策，但由于中小城市经济社会发展水平较低，就业吸纳能力低，发展生存机会较少，基础设施、就业机会和社会治理能力较大城市竞争力为低，使得中小城市对农民工的吸引力较弱。调整产业结构和产业布局，发展中小城市经济，完善中小城市基础设施和包括社会保障在内的社会制度建设吸引农民工落户中小城市是中国城镇化的途径之一。从地缘上看，农民工选择落户的中小城市往往是靠近其家乡的城市，作为中国城镇化的前沿阵地，中小城市本有着天然的地理优势，也与农村有着千丝万缕休戚相关的关系。而生活习惯、语言文化的相似以及交织的社会关系也使得农民工对离家乡近的中小城市有着更强的认同感与归属感。中小城市的产生发展本身也是农村经济和农业文明高度发展的延伸，中小城市与农村地区天然的血缘联系使得其在中国城镇化进程中的地位举足轻重。完善中小城市基础设施、调整中小城市产业结构、推动中小城市文化教育发展使得中小城市经济更有活力，社会制度完善，人文昌盛。这些因素能形成对农民工的吸引，缓解因人口膨胀给大城市带来的压力。

2.发展农村经济，完善农村社会保障制度，平衡城乡差距，使农民在农村也能有所作为

长期以来的城乡二元制使得农村经济封闭落后、经济发展形式单一，社会发展水平较低，具体体现为农民收入水平与城市居民差距大，社会保障制度落后，保障水平和统筹层次较低，社保制度不成体系。虽然城市化是工业化和现代化的标志和趋势，但发展农村经济提高农村社会经济建设水平，为农民提供更多的选择也应当成为解决当前城市化压力与问题的一种有意义的探索和准备。中国人乡土观念之重，也是其他国家所不能比的。当前农村经济严重落后于城市，经济凋蔽、青壮年劳动力缺乏、经济形式单一、缺乏活力与创新机制、基础设施较差、教育落后等问题已成为制约农村地区的重要原因。最近几年得益于整体经济环境的向好，农村地区基础设施建设也在加快，许多有志青年寻找机会在农村发展生态农业、绿色农业等带有现代城市印记的新概念农业，这些都是发展农村经济的有益探索。探索农村地区土地制度改革的有益途径、继续加大对农业的投入、改善农村教育落后的状况使农民在本乡本土安居乐业，提高农村吸引力，缩小城乡差距，有利于以后具有谋篇布局和整体发展意义的规划纲要在城乡间顺利推进。而从西方国家城市发展的经验和城市化规律来看，城市化到一定程度会出现逆城市化现象，会出现城市人口向农村回流的趋势。这样看来，完善农村社会保障制度、发展农村经济无疑也是应对城市化富有远见的探索与准备。

3.合理引导产业发展，增加农民工就业保障

稳定的就业是农民工在城市生活的基本前提，只有就业稳定了，他们的收入才稳定，外出打工的农民才会安心放弃承包地和宅基地权益，来城市定居。稳定就业除了要提高农民工自身的素质与技能外，还需要经济大环境提供相应的产业支撑。没有产业支撑就没有就业保障，就没有收入和基本生活来源，农民工社会保障市民化就会成为空话。目前看来，中西部地区、中小城镇和中小企业是解决我国农民工市民化问题的主渠道。因此，政府应该通过提供信贷支持、放宽企业准入条件、加大税收优惠和政策补贴等措施吸引更多劳动资金技术密集型企业向中西部地区和中小城镇转移，中西部地区也应通过财政补贴和税收优惠政策扶持引导中小企业的发展，对招收农民工较多的企业给予一定的税费减免和财政补贴。这样就能为农民工就业提供保障，使他们有稳定合法的收入来源，从而更有能力和意愿加入到市民化的社会保障体系中来。

（二）微观利益层面

1.政府应在农民工社会保障市民化过程中发挥主导作用

相对于企业和个人，政府无疑是占据强势地位的主体，其在农民工市民化过程中的社会保障制度建设中所能发挥的作用也较企业和个人为大，政府应承担起相应的责任。从政府的角度讲应制定完善的劳动合同制度，完善劳动监察制度，建立起统一多样多层次的社会保障制度。

首先，从中央政府的角度讲，应根据经济社会发展水平明确细化《劳动法》和《社会保障法》中规定的农民工享有的和城市居民相同的基本劳动权利和社会保障权利，并完善企业用工制度，建立多层次广覆盖统筹层次高的社会保障制度，加大对社会保障制度的财政转移支付，并制定科学合理完善有效的地方政府考核机制，将人民的满意度和社会和谐度等社会发展指标列入官员政绩考核体系中，将“经济利益最大化”的施政理念转变为“社会利益最大化”，为农民工市民化过程中的社会保障制度建设提供方向指导和制度保障。

其次，从地方政府的角度讲，应加强对本辖区企业用工的监督、激励与引导，对那些违反《社会保障法》拒绝为农民工缴纳社会保险费的企业要依据相关法律法规坚决处罚，切实做到有法必依、执法必严。而对于在农民工社会保障制度建设中作出贡献的企业，则应当运用相关财政税收手段予以激励与引导。地方政府是农民工社会保障项目的直接提供者，只有切实承担起自身的责任，社保制度才能为农民工市民化和城镇化建设提供有效的支持。同时，地方政府也应规范农村土地流转市场，建立合理的土地流转利益分配机制。土地保障是农民长期倚重的重要保障制度之一，但由于城市化、工业化的发展，小农经济背景下的农村土地收益整体下降，土地收入在农民工收入中占比已下降到很低的比例。确定农村土地的使用权和收益权，完善土地流转制度一方面可增加农民工的收入，用于冲抵农民工市民化过程中个人应担的基本生活成本和社会保障成本，另一方面也可从根本上解除农民工和农村的联系，提高其市民化的意愿和能力，推动农民工市民化进程。地方政府是与农民工直接打交道的政府主体，农民工风险意识差、社会保障观念淡薄虽然跟自身成长生活环境有关，但政府的制度法律宣传和思想素质教育也可以对消解农民工对社会保障制度的困惑与不解起到一定作用。鉴于中央政府和地方政府在农民工市民化过程中的财权与事权分配失衡的问题，也应优化二者在财权与事权方面的配置，使得财权与事权相统一，建立合理的农民工社会保障制度成本分摊机制，提高其财政能力以激发地方政府的积极性，从而加快农民工社会保障市民化进程。

2.从农民工自身来说，要加强对农民工的职业教育，提升农民工的素质和就业能力

教育是提升个体素质改变落后观念的根本途径所在，应当加大投入、提高水平、保障质量，为农民工市民化及融入城市生活提供有力保障。首先，应加大对农村地区的基础教育和职业教育的投入与升级。农村是农民工出生成长进入城市生活的第一步，农民工幼年在农村的生活体验对他们价值观和人生观的形成有着重要的影响。与城市相比，农村地区的基础教育落后，很多乡村中小学因经费紧缺已经多年没有更新基础设施，乡村中小学老师的视野、知识水平、个人素质也和城市学校老师差距甚大。加大对农村地区基础教育和职业教育的投入，加强教育基础设施建设，提高农村教师的待遇水平可以吸引更多有志青年加入到乡村教师队伍里，使得农村的孩子也能接受很好的教育。基础性启蒙性的教育对农民工子弟知识水平、个人素质和职业能力的提高意义重大。其次，城市教育不应将没有城市户口的农民工子弟排除在外。现在很多农民工子弟都随父母远在他乡，家乡农村的教育离他们太遥远，就近的城市却为他们的入学设置了各种各样的门槛，或要上交高额借读费，或在考试录取时实行差别对待政策，使他们无法获得和城市居民子女同等的教育待遇，这当然与城市学校的整体容纳能力有关，但总体来说还是一种人为设置的不公平。破除这种不公平的教育体制，加大对迁移人口较多地区的教育投入，提升教育容纳能力，使农民工子弟和城市居民子女一样享有受教育的权利对实现教育公平、提升农民工自身素质有着重要意义。

3.从农民工市民化成本分析的视角来说，建立合理的农民工社会保障市民化成本分摊机制

高昂的社会保障市民化成本使农民工对城市“望而却步”，农民工变市民，在教育、住房、医疗、养老等方面需要很大的投入，地方政府也面临着很大的财政压力，这也是一些地方政府不愿放宽户籍准入的原因。农民工市民化的成本应根据“谁受益，谁负担”的原则，形成合理的成本分摊机制。长期以来，中国经济的发展一直得益于劳动力的流动。根据世界银行专家的分析，“在过去20多年里，9%以上的经济增长率中，来自于劳动力流动的贡献就占16%左右，也就是1.5个百分点。”［2］，这部份以税收等形式构成政府公共收入的重要组成部分。所以，政府应当承担起市民化的公共成本。我国劳动力市场因供需失衡，长期以来劳动力价格是处于偏低水平的，农民工构成了劳动力密集型产业的主力。企业从农民工身上获得了大量的超额利润，也有分担农民工市民化成本的社会义务，建立完善的社会保障制度和劳动保障制度是明确企业责任的制度保障。农民工市民化的成本应该由政府、企业和个人共同分担，需要政府、企业和个人的共同努力。政府主要承担公共成本部分，包括随迁子女的教育成本、保障性住房成本、社会保障成本、社会救助成本等。农民工自己可以通过工资收入来承担在城市的衣食住行等基本生活成本并承担《社会保险法》规定的其在养老、医疗、失业等社会保障成本中的个人义务。企业要保证按时依法支付农民工的工资并承担其在农民工养老、医疗、工伤中的责任。另外，我们也应创新政府与市场、政府与社会组织的多方多元合作机制，通过BOT（建设—经营—转让）、TOT（移交—经营—移交）等多种合作方式寻求与市场、社会的合作，多渠道解决市民化的资金问题。在随迁子女医疗、教育、社会救助等方面也可以引入一些商业保险项目、慈善公益组织等，从而间接地分担社会保障市民化成本。

三、结束语

农民工市民化是我国当前经济社会发展的大势所趋，是城市化、工业化和现代化的重要表现，也是新型城镇化的核心要求。当前我国农民工群体庞大、层次多样、情况复杂，决定了农民工市民化是一项长期艰巨而又复杂系统的宏大工程，有其自身的艰巨性、必然性和特殊性，需要政府、社会、个人共同努力提供动力，需要整个经济环境和社会环境安定有序长期稳健进步与发展以提供保障。归根结底，农民工市民化是一个以人为核心的，多层次、多变量、多因素的概念，要解决户籍限制、公共服务均等化、城市融入三个由表及里由浅入深的问题。

农民工群体对我国经济社会的发展和现代化工业化建设的贡献毋庸置疑，建立在各方利益主体利益协调均衡基础之上的市民化社会保障体系对保障农民工的基本生活、提高他们的抗风险能力、实现社会公平、提高市民化程度并最终实现城市融入意义重大，目前农民社会保障制度还存在一些亟需攻克的难题，如：养老保险较高层次的制度转移接续困难、医保制度碎片化严重等问题仍需进一步研究。

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